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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
管理人自治组织的建构与完善
【英文标题】 Structure Establishment and Improvement of Manager Autonomous Organizations
【作者】 姚志坚黄建东张俊勇
【作者单位】 江苏省南京市中级人民法院江苏省高级人民法院江苏省高级人民法院
【分类】 破产法【期刊年份】 2018年
【期号】 1【页码】 90
【摘要】

现行企业破产法引进了管理人制度,在人民法院及相关主体监督下,管理人负责管理债务人财产,处理相关事务,履行法定职责。企业破产法实施十周年来,管理人在破产审判工作中发挥着重要作用,在法院的积极引导下,管理人自治组织陆续成立,加强行业自律建设,对提高管理人的业务能力,推动僵尸企业处置发挥了重要作用。但随着人民法院受理破产案件数量的增加,管理人的业务能力需求与管理人发展不平衡的矛盾日益突出,工作方法的统一和工作机制的建设有待完善。本文以设立管理人自治组织的必要性为出发点,借鉴域外先进经验,分析我国管理人自治组织的现状及存在的问题;以发展和完善管理人自治组织为落脚点,提出切实可行的改进建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1235048    
  
  破产制度作为保障市场在资源配置中起决定作用的法律手段,促进市场要素的合理流动和配置,有利于降低市场成本,实现产业结构优化升级。管理人作为破产事务的执行者,在破产程序中居于重要地位,同时管理人的执业能力和水平决定着破产案件的质量。现行管理人制度一定程度上规范了破产案件的法治化办理,但配套措施尚不完善,导致管理人执业现状与立法初衷差距较大。管理人各自为战,缺乏沟通整合的平台,导致实践中面临管理人缺乏统一管理机构、管理人业务能力不齐、管理人权益得不到保障、破产案件难以推进等困境。因此,在各地法院的积极引导下,构建管理人自治组织,并逐步发挥作用。自2014年11月起,广州、温州、济南、厦门等十多家省市级自治组织先后成立,一时间成立管理人自治组织成为破产界新的风向标,多地法院、管理人中介等积极参与,争先筹备管理人自治组织,以搭建管理人交流平台、整合各方资源,一定程度上解决了省市级企业破产难题。
  一、什么是管理人自治组织
  (一)管理人自治组织的概念与性质
  一般认为,行业协会是指介于政府、企业之间,商品生产者与经营者之间,并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。笔者认为,管理人自治组织是以实现管理人行业的共同利益为目标,以会员的形式吸纳行业内中介机构及专业从业个人,为同行业服务的一种自律性、非营利性和互益性的组织。管理人自治组织的关键点在于其自律性和互益性的特点,要求管理人自治组织的构建必须与权力和利益分开,既要防止自治组织成为人民法院的传话筒、执行官,亦要防止自治组织成为中介机构抢案源的共同体。
  (二)管理人自治组织的理论基础
  在市场经济体制下,我国企业管理体制已基本定位,由部门管理转向行业管理,即政府——行业协会——企业。政府负责工业经济宏观调控,行业协会作为政府与企业之间的桥梁,企业实行自主发展。企业走向市场,成为市场主体,行业协会作为介于政府与企业之间的自律性组织,承担和完成了政府和企业在发展市场经济中所不能高效完成的社会经济职能。[1]同时,管理人制度的理论研究日趋成熟。该制度实施十年来,笔者通过对中国知网资源总库检索,题目中含有“破产管理人’的各类学术论文多达512篇,这些成果分别对管理人的基本理论问题进行了较为全面的比较分析,一些学者提出应当建立全国性的破产管理人协会自治团体,由协会负责团体职业化建设事务,加强管理人自治管理,优化自身建设。
  (三)域外管理人自治组织的先进经验
  在西方发达国家,管理人制度是一项非常重要的破产法制度,有一支非常成熟的管理人队伍。管理人具备娴熟的法律能力,懂得企业管理,是知识复合性人才,大多数国家建立了管理人自治组织。以加拿大为例,加拿大破产和重整职业协会和加拿大政府机构破产管理署共同在破产教育、准则制定、课程设置、提高破产制度水平方面合作,向破产执业人员提供破产管理署公布指令和政策说明的解释,选择托管人执照申请的面试委员会成员,执行行业行为准则,建立行为纪律检查程序,执行执业实务标准,执行对本身治理结构的改革,为协会总部工作人员开办破产管理培训,每年在六个城市举办继续教育研读会,宣传有关法律,组织全国范围内关于破产问题的研究和出版论文,颁发和表彰资深注册破产和重整职业人士证书,共同创设国际破产组织联合会。[2]又如,澳大利亚的破产职业人协会是破产从业人员的民间职业团体,为会员提供执业责任保险,会员以注册会计师居多,只有破产协会会员才有资格担任破产案件的管理人,[3]与我国管理人名册制度相似。再如,英国的破产署隶属于工贸部,但在破产业务上独立于政府,破产署在法律框架下运行。根据英国1986年公司董事资格取消法的规定,管理人须向破产署报告董事的不正当行为,如果涉及公众利益,将决定对该董事颁布资格丧失令。破产署下设有遣散费支付办公室,当破产的雇主应当为以前的雇员支付遣散费及其他款项而未支付时,负责使用国家保险基金支付此类费用。对于无产可破的案件,破产署指派官方管理人负责处理,政府从所有破产人的不动产中提取17%比例的收费作为破产基金,用于无产可破案件的支出。破产署每年的开销约1亿英镑,约60%取自破产基金,其他由基金账户的投资收益、对被取消资格董事的罚款及政府拨款等维持。[4]
  二、为何要成立管理人自治组织
  (一)人民法院监督指导职能与行政管理职能的冲突我国企业破产法规定,由最高人民法院规定指定管理人和确定管理人报酬的办法;最高人民法院通过制定司法解释明确由高级、中级人民法院负责编制管理人名册,在破产法明确对管理人法律事务进行监督指导之外,赋予了人民法院对管理人行业的行政管理职能,形成了监督指导与行政主管的职能冲突。同时,由于人民法院内部审判业务繁忙,破产案件的审判庭室通常仅就破产案件的业务进行把关和管理人报酬进行确定,而名册的编制部门仅仅负责管理人的准入门槛,实践中人民法院并未承担起也无法承担对管理人行业的管理职责。因此,有必要引入协会的管理模式,将对管理人的管理职责从法院分离出来,管理人自治组织应作为管理人与法院沟通的桥梁,承担相应的中介职能。
  (二)管理人行业内部管理涣散
  管理人队伍来自不同行业,管理人基本各行其是,对其管理工作实际上分别由律师协会、注册会计师协会以及企业清算行业协会来承担。上述行业协会自身的职责定位并不非常清晰,未能发挥应有作用,且不同协会之间各自为政,特别是清算事务所与律师事务所、会计师事务所之间还存在多方面利益冲突,在管理人选任和评价方面亦存在竞争关系,无法做到行业内自治,同时在管理人的合法权益受到侵害时,亦无法给予应有保障。另外,现行法律未对管理人行使职权明确职业纪律,在利益面前,很难保证管理人执业的公正性,债权人和债务人的合法权益亦难以保障,直接关系到破产程序的正常进行。
  (三)管理人业务操作规范尚未统一
  虽然管理人由律师、会计师等专业人员组成,但对破产专业知识的理解和执业能力的水平存在差异,而管理人团队的工作人员在业务能力上亦有待提高。业务操作规范也是由各中介机构或行业协会制定,并不能作为管理人行业的统一执行标准。同时,管理人行业缺乏培训制度,重整、和解等制度涉及法律、财务、税务等多方面事务,管理人队伍中如此全面、综合性的人才还很欠缺。各中介机构在办理破产案件的道路上摸索前进,虽然具备了一定的职业能力,但在面对错综复杂的破产案件时,还有相当多的机构无法胜任。
  (四)无产可破案件管理人报酬难以保障
  实务中,管理人报酬是一个很受关注的问题。从全国来看,新增破产案件呈逐年增长态势,2016年增长率达50%以上。[5]这既与宏观经济下行压力加大有关,也与清理处置僵尸企业各项举措落地生根密切相关,更由人民法院实行立案登记制及推进执转破制度所决定。从长远来看,相当数量的破产案件将无产可破,管理人必然无法获得合理报酬。贴本办案和无钱可赚的行情难免挫伤管理人的积极性,长期无法取酬只会导致劣胜优汰,最优秀的管理人完全可以改行做其他风险更低、时间更短、报酬更高的工作,从而不利于管理人市场的良性发展。事实上,经过十年培育的管理人队伍在不断流失,很大程度上影响了人民法院审理破产案件的进程,而且此类无产可破的企业将越来越多,故亟需设立破产费用保障资金,解决破产启动费用和管理人报酬保障不足的问题,才能在根本上实现管理人行业的良性、有序发展。
  三、我国管理人自治组织的现状及存在的问题
  (一)我国管理人自治组织的现状
  具有自治性质的民间管理人自治组织在各地法院的积极引导下逐步落地。2014年11月20日,中国首个管理人协会广州市管理人协会率先成立;同年11月27日,深圳市企业破产学会设立;2015年8月15日,全国第一家省级管理人协会河北省破产管理人协会成立;2016年1月9日,浙江省首个、全国第二个管理人协会温州市管理人协会授牌成立;同年5月14日,山东省首家、全国第三家市属管理人协会济南市管理人协会成立;此后,厦门、杭州等多家管理人协会也陆续成立。为实现科学管理,上述管理人自治组织均制定了章程和管理制度,完善了组织结构。据温州市管理人协会介绍,协会下设的部门成立后主要开展了以下工作:会员部负责收集会员单位的意见和诉求、接受投诉事宜并报给会长,根据会长及办公会议的意见予以落实,多次以座谈会形式统一发声来反映自身诉求;文化宣传委员会负责制定宣传工作计划,对外宣传,协调同社会各界的沟通及联系,搭建交流平台,运营中国管理人网站及微信群;对外交流委员会负责与法院、政府相关部门、律协、会协、外地协会以及协会内部的交流等工作,应邀赴泉州、济南、杭州、宁波等地介绍队伍建设经验,落实中美元首在G20峰会上关于破产法实施领域的纪要,与民间机构进行互访;业务指导号培训工作委员会负责收集破产法律法规、选编优秀破产案例、对会员进行业务指导和专业技能培训、交流破产信息等事务,规范工作方法,提升履职能力,邀请破产事务专家进行授课,并统一组织会员参加多地破产论坛;行业自律与规则制定工作委员会负责组织制定和贯彻落实行业自律公约及实施细则,制定行业标准和业务规范,通过采取自律惩戒措施约束成员依法合规经营;资产管理工作委员会负责做好资金的发放、结算和回收工作,处理财务审批等工作,成功与商业银行等单位签订合作协议,推动全市会员成立破产援助基金。据深圳市企业破产学会介绍,该学会的职能是破产业务研讨、交流、培训及义务咨询等活动,研究制定企业破产业务发展规划、企业破产行业标准和行业规范,配合相关机构对会员进行考核,协调机构与司法、行政机构之间的关系等,本质系管理人协会性质,已组织多次管理人破产业务专题培训和讲座,不定期进行破产业务交流,承办破产业务高峰论坛,下一步将配合法院制定和执行管理人行业标准和执业规范。温州、深圳两地管理人自治组织对管理人制度的完善起到了重要的补充和推动作用。
  (二)管理人自治组织的特点
  1.以政府主导为主。区别于西方的行业自发性、自治性特点,目前我国新成立的广州、深圳、温州、济南等地的管理人自治组织均是在法院和当地政府部门的主持引导之下再结合相应的律师事务所等中介机构成立的,法院与政府在其中的作用尤为重要。一方面,我国协会的成立需要民政局审批,明确业务主管单位。根据《社会团体登记管理条例》的规定,主管单位应为县级以上地方各级人民政府授权的组织,多数协会的主管单位为司法局。考虑到管理人名册包含律师事务所、会计师事务所、清算事务所、个人,部分地区司法局提出不能作为主管部门。据介绍,温州市管理人协会不设主管单位而是列浙江省温州市中级人民法院为监督指导单位,深圳市企业破产学会的主管单位则是深圳市社会科学联合会。这为其他地区推动设立管理人协会时明确业务主管单位提供了多种选择。需特别说明的是,我国真正发挥作用的协会无不与政府的支持有关,在目前的情境下,能够获得政府的支持对于管理人自治组织工作的开展无疑是有帮助的。
  2.以市级协会为主。在全国各地成立的管理人自治组织中,本地化、区域化特征比较明显,基本是以市一级为单位,且一般集中在省会城市所在地,如广州、济南、杭州、成都等市,借助于省会城市的辐射效应向周边城市延伸知名度和影响力;管理人自治组织还广见于经济发达、破产案件数量多、有迫切自我提升需求的城市,如温州、深圳、厦门。同时,河北省、吉林省成立了省级层面的管理人自治组织,统筹全省的行业自治。
  3.成员以本地在册管理人为主。考察各地管理人名册,基本以律师事务所居多,会计师事务所、清算事务所相对较少

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