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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
“多元调解+立案速裁”的紧密型司法ADR模式探索
【副标题】 以北京市22家中基层法院的改革实践为视角
【英文标题】 Exploration of Compact Judicial ADR Modes of “Plural Mediation Plus Quick Registration and Ruling”
【作者】 李旭辉胡小静谢刚炬
【作者单位】 北京市顺义区人民法院北京市顺义区人民法院北京市顺义区人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2018年
【期号】 1【页码】 17
【全文】法宝引证码CLI.A.1235035    
  
  当前我国处于经济社会快速发展的转型时期,经济社会结构深刻变化,社会治理体系也随之转型。党的十八届四中全会将多元化纠纷解决机制建设确立为国家发展目标,[1]党的十九大明确提出,全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来,人民法院站在推动国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,在多元化纠纷解决机制改革中充分发挥引领、保障、推动作用,着力构建分层递进、有机衔接、协调配套的纠纷解决体系,探索和形成了一系列具有中国特色的矛盾纠纷化解模式。笔者所在的北京市法院于2016年起全面启动“多元调解+立案速裁”紧密型司法ADR模式(以下简称紧密型司法ADR模式)建设,通过内部挖潜与社会分流,多元化解社会矛盾纠纷,满足人民群众多元司法需求。
  一、紧密型司法ADR模式的内涵解读
  (一)紧密型司法ADR模式的基本要素
  北京市法院建立的紧密型司法ADR模式,是指法官与人民调解员组建“1+N”办案团队,法官全程指导调解员调解,调解成功的案件及时进行司法确认;调解不成的简单案件,由法官利用调解过程中查清的事实和固定的证据,快速进行裁判的一种诉调对接工作模式。[2]这种工作模式可以起到纠纷过滤器的作用,根据案件的事实关系、难易程度、当事人意愿等因素,将一部分简单纠纷通过诉前调解与速裁审判的方式解决,从而实现诉讼前端与后端的分离,达到案件繁简分流的效果。
  1.多元调解。多元调解是紧密型司法ADR模式的核心环节。立案法官根据案件类型、复杂程度、标的额大小等因素,判断纠纷是否适宜调解,并引导当事人选择调解。当事人同意调解的,案件交付人民调解员进行调解,法官对调解全程把关或者与人民调解员共同调解。调解成功的案件,以撤诉方式或者法官出具调解书的方式结案。
  2.立案速裁。立案速裁是紧密型司法ADR模式的自然延伸。由若干名速裁法官、人民调解员、法官助理、书记员组成的“1+N”诉调对接团队,征得当事人同意后,将那些法律关系简单明确、多元调解未成功的案件,直接导入到速裁程序,多数情况下能在调解当日开庭,开庭即判。不适宜速裁审判的案件,立案后进入普通审理程序。
  (二)紧密型司法ADR模式的显著特征
  “司法性”和“紧密性”是紧密型司法ADR模式的显著特征。首先,这是一种依附于现有司法体制和审判机关的矛盾纠纷化解机制,矛盾化解主体是法官以及入驻法院的人民调解员,法官直接参与或者指导入民调解员开展调解,对于团队内的所有人员有管理和约束的权力。整个调解和速裁的过程,全部在法院内完成,调解和速裁的结果都具有司法强制力,对于当事人而言,参与多元调解或速裁审判的过程,与参与法院主持的其他司法审判活动无异,纠纷化解过程的司法性和权威性十分明显。其次,这是一种准司法矛盾调处机制与正式的审判机制无缝衔接的工作模式。多元调解和速裁审判由于都有同一法官的直接和间接参与,二者在程序衔接上具有天然的紧密性,在当事人同意程序切换的情况下,多元调解到速裁审判的转换几乎没有诉讼成本消耗,且案件可以在较短时间内处理完毕。
  (三)紧密型司法ADR模式的优势所在
  当前大量争议纠纷涌入法院,形成司法环节的拥堵之势。在2016年中央政法工作会议上,时任中央政法委书记孟建柱同志提出:“法院受理案件数量大幅上升,案多人少矛盾突出,要通过多元化解、繁简分流等改革办法予以破解。”2016年北京市法院一审民商事案件收案量近40万件,然仅有2千余名员额法官,经由“多元调解+立案速裁”导出纠纷近7万件,占收案总量的17%,构建紧密型司法ADR模式正是北京市法院应对案多人少压力的有益尝试。
  1.优化司法资源配置,推动案件繁简分流的必要路径。一方面是法院收案量不断攀升,另一方面是员额法官数量有限,案多人少矛盾更加突出,这就倒逼法院深挖内部潜力,强化对原有审判资源的整合、分配。北京市法院建立紧密型司法ADR模式主要目的在于实现诉讼前端和后端的分离,形成少数法官诉前分流化解大量简易纠纷,多数法官在诉讼后端审理疑难、复杂案件的纠纷解决格局。
  2.整合社会调解资源,加强社会纠纷化解的必要路径。一个富有活力的制度应该包含一种节俭使用诉讼资源的机制,以保证所利用的诉讼程序和特定案件需要相符合。[3]立紧密型司法ADR模式,是法院整合人民调解资源的关键一步,人民法院丰富的司法调解经验和调解结果司法确认的效力优势得以显现。多元调解与速裁审判的有效衔接,兼具调解与裁判双重职能、诉与非诉双重优势,是社会调解资源与司法资源整合的有效路径。
  二、紧密型司法ADR模式成效的实证分析
  (一)数据开示:考察工作成效的参数分布
  北京市法院通过编制多元调解工作统计表格的方式对全市法院矛盾纠纷化解工作成效进行考核。统计表格以多元调解案件信息系统统计数据为脚本,数据仅限于立案前委派调解、行业性专业性调解、行政调解和立案前法官调解案件,不包括立案后、审理中委托调解案件数据。为更好地统计法院多元调解与速裁审判的基础数据,在横向维度上,设置新收案件数量、已调解案件总量、调解成功案件总量、速裁案件总量四个指标。在纵向维度上,设置调解导出率、调解成功率、立案速裁率三个指标。其中,调解导出率是导出到多元调解程序的案件数量与同期全院一审民事(含商事、知识产权案件)新收案件总量的比值。调解成功率是多元调解成功案件量与同期导出到多元调解程序中案件量的比值;立案速裁率是立案庭适用速裁程序审结的案件数量与同期导出到多元调解程序的案件量的比值。但法院多元调解、速裁审判工作成效具体如何,调解导出率、调解成功率、立案速裁率这些比值之间的内在关联,及各自对工作成效的影响程度,并未有一种计算方式予以定性定量分析。笔者利用SPSS Statistics软件进行主成分分析,实证检验北京市法院2016年多元调解与速裁审判工作数据,借以得出各法院的调解成功率、调解导出率、立案速裁率等相关比值。
  (二)公式求证:利用SPSS软件进行主成分分析
  将调解导出率、调解成功率、立案速裁率设定为变量XI、X2、X3,利用SPSS Statistics软件对各个法院的统计数据进行变量相关性和变量贡献率进行主成分分析,可测算出各个法院的主成分Ml、M2和成效比值A,进而得出成效比值A的计算公式:
  A =49.338%M1+33.392%M2 I
  M1=0.698X2+0.708X3-0.112X1 H
  M2=0.168X2-0.010X3+0.986X1 I
  综合工作成效比值:
  A=49.338%(0.698X2+0.708X3-
  0.112X1)+33.392%(0.168X2-0.010X3+0.986X1)。
  在数据分析中我们发现,调解导出率、调解成功率、立案速裁率这三者中,决定工作成效高低的主要参数是调解导出率与调解成功率,这两个参数与成效都是正相关关系,导入到化解程序的案件越多,化解成功的案件越多,越能够提升该院工作成效。经过测算,得出北京市法院繁简分流成效比值为0.18,在全年一审民商事案件收案量近40万件的前提下,纳入调解程序的案件近7万余件,最终近2万件成功调解,近2千案件予以速裁审判。其中,各中级法院由于调解导出率较高,化解成效普遍优于基层法院。基层法院的化解成效呈现参差不齐的状况,特别是作为一审民商事案件收案量排名前两位的基层法院,总收案量近12万件,化解成效分别为0.08和0.09,较低的调解导出率与调解成功率,严重制约了这两个法院紧密型司法ADR模式化解矛盾纠纷的工作成效。
  (三)制约因素分析:纠纷吸附能力、化解能力受阻
  通过SPSS软件的主成分分析,笔者发现制约紧密型司法ADR模式化解工作成效最主要的因素是案件的导入难和化解难问题,这也是制约紧密型司法ADR发展的关键问题。要提升该项工作成效,必须扩大紧密型司法ADR模式对纠纷的吸附能力、强化对纠纷的化解能力,换言之,必须尽力扩大导出到多元调解和立案速裁程序的案件量,同时尽力提高案件在诉讼前端化解成功的概率。
  1.矛盾纠纷吸附能力有待扩大。⑴外部因素:当事人接受调解的意愿下降。立案登记制的实施大大降低了立案门槛,当事人自愿接受诉前调解的数量降低。再加上社会转型时期,争议纠纷法律关系复杂、专业性较强,在不少当事人看来,人民调解员缺乏系统的法律知识,调解手段单一,未有足够的专业水平来理顺法律关系,直接导致当事人诉诸调解的积极性不高。(2)内部因素:法院导入调解不力。现阶段法院调解导入效果不佳,原因主要在于:第一,引导不力。法院对当事人的引导往往是单向、单一的,竭力向当事人灌输调解的程序设置、优势等,并未从当事人的实际情况、心理因素等情况出发予以引导,常有引导不力的尴尬局面。第二,法院化解案件类型偏好。以笔者所在基层法院为例,2016年纳入紧密型司法ADR模式的案件量近3千件,其中,物业服务合同纠纷占化解总量的90%,婚姻、家庭、继承纠纷占6%,其他类型纠纷所占比重极其轻微,甚至只有1件。这种化解案件类型“口味”的偏好,不利于实践中将多种案件类型纳入紧密型司法ADR模式的尝试,封闭了更多类型案件导入多元调解程序的通道,不利于纠纷化解工作的整体布局。
  2.矛盾纠纷化解能力有待加强。(1)调解力量严重不足。群众权利意识、法律意识不断增强,新类型案件不断涌入法院,对高效、权威、专业解决纠纷有了更高要求。实践中多元调解工作更多还是依托于人民调解员自身社会经验和身份地位的影响力来开展,这种调解方式已不能充分满足群众的需要和期待。特别是一些涉及金融类、行业专业类纠纷,人民调解员甚至不能运用法言法语来准确描述争议纠纷的法律关系,调解工作的开展更是无从谈起。(2)诉调对接团队内部职责不清,效率不高。现有审判资源配置模式弊端主要体现在如下几方面:一是对于调解与审判事务,法官个体包揽,事事参与,缺少协作,调解成效与审判质效难有保证。二是法官助理职能发挥不充分,对法官事务性工作分担作用不明显。法官与法官助理在一定程度上存在着职责不清、工作量不均衡、工作衔接障碍、磨合程度不高等问题。三是法官助理与书记员职责混同、权责不清。有时存在重复劳动或者疏忽事项,客观上浪费了一定的审判资源。
  三、紧密型司法ADR模式的完善路径
  如果说法律是善良与公正的艺术,那么司法就是正义与效率的算术。在司法改革背景下,紧密型司法ADR模式蕴涵着极大的发展和改进可能性,“若法院欲因势利导地运用调解力量化解纠纷,满足转型时期维护社会稳定的需要,确立起规则之治,那么厘清调解与审判关系,调整司法程序及技术是基本的路径”。[4]在立案阶段,要为多元调解和立案速裁在司法现实中找到各自发展空间,并相互发挥积极效应,应从司法实践中寻求更有裨益的方式来发挥最大效用。
  (一)因势利导:解决案件引导难题
  紧密型司法ADR模式须在充分尊重当事人选择权的基础上才可进行,面对当事人调解意愿下降的情况,须因势利导从多个方面有效引导当事人选择调解程序解决争议纠纷。
  1.通过诉讼成本评估引导纠纷走向。诉讼成本是当事人参与诉讼过程中所耗费的金钱、时间、精力等成本。诉讼成本高低,主要取决于诉讼周期持续长短、诉讼程序适用繁简、诉讼费用水平高低这3个方面。在当事人选择调解意愿不强的情况下,做好诉讼成本的评估分析,为他们算好经济账、风险账、

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【注释】                                                                                                     
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