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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
行政案件跨区域管辖制度的追求与衍化
【英文标题】 Pursuit and Derivation of Cross-region Jurisdiction System Regarding Administrative Cases
【作者】 黄晨【作者单位】 重庆市第一中级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2018年
【期号】 1【页码】 74
【摘要】

法院管辖地域与行政区划高度重叠的现实下,参照民事诉讼原告就被告和纠纷属地基层法院主管为框架设置的行政诉讼管辖制度,忽视了地方行政权与司法权之间的天然勾连,导致行政审判功能逐渐萎缩。行政案件跨区域管辖改革目标旨在阻断行政干预、优化审判资源配置,但实践中囿于行政审判体制、司法地方化、管辖层级等因素制约,该制度功能发挥受到限制,促进司法公正的价值被削弱。重新探寻行政案件跨区域管辖改革路径,仍是值得再审视的问题。具体实现方式上,应以整合防止行政干预、合理配置审判资源、促进诉讼经济、维持程序安定等基本功能为指引,并选择效益最优的改革路径。在价值层面上,应以回归当事人程序权利保障、行政审判体制改革和司法改革总体追求为归依。

【全文】法宝引证码CLI.A.1235055    
  
  行政权不当干预是行政审判面对的顽疾,基于排除行政干预的实现需要,最高法院在地方法院先行先试的基础上,以司法解释的形式对行政案件管辖权进行了多次改革,但实践表明,寄予管辖制度改革解决行政诉讼体制性的问题已显示出局限性。修改后的行政诉讼法规定“高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”,这一变化无疑是在具体改革举措未有最终定论的情况下,为管辖制度进一步完善预留了空间。既然如此,从异地交叉指定管辖的角度重新检视多年改革实践得失,为行政案件跨区域管辖改革探寻新的目标与出路,仍是一个值得再议的话题。
  一、行政案件异地交叉指定管辖运行样本分析
  为充分考察异地交叉指定管辖改革实际运行情况,笔者选取重庆市第一中级人民法院异地管辖案件为样本进行分析。自2009年实施异地交叉指定管辖至今,重庆一中院共审理异地交叉指定管辖案件789件,约占全部收案的6%。此类案件具有如下特点:
  (一)交叉管辖案件公正指标具有优势
  行政案件的部分审理指标能够反映出案件的公正审理情况。通过对比近六年来反映公正指标的平均值发现,普通行政案件上诉率为51.7%,交叉管辖案件为36.05%;普通行政案件行政机关败诉率为22.37%,交叉管辖案件为34.87%;普通行政案件原告撤诉率为30.97%,交叉管辖案件为27.17%,施行交叉管辖案件在相关指标上优于普通行政案件,说明交叉管辖对实现公正审判有一定促进作用。
  (二)程序启动方式多元,原因多样
  当事人申请、当事人起诉后中院依职权指定、基层法院报请指定和中院发现并主动指定,是实践中启动异地交叉指定管辖的四种方式。其中前三种方式适用频率最高,2015年三种方式分别是12件、6件、141件,2016年分别是54件、12件和229件,中院发现并主动指定的案件数量为零。原告申请异地交叉指定管辖的理由是可能存在地方干预、不相信受案法院能公正审理案件、案件复杂要求提级管辖等;基层法院报请指定主要基于行政权在当地影响大、熟人规避、当事人对受案法院存在对立情绪等因素。
  (三)管辖权设置兼顾多重功能
  异地交叉指定管辖突破了原告就被告和行政纠纷属地基层法院管辖的基本原则,具有暂时、不固定的特点,且地域管辖变化会直接影响相关基层法院的行政审判资源配置,对小体量、非主流、边缘化的法院尤为明显。为减少对行政审判秩序的破坏,重庆一中院在设定异地交叉指定管辖权时涵盖了如下功能:排除行政干扰促进公正审判,方便当事人诉讼,兼顾辖区基层法院受案数量均衡和审判队伍整体发展。实际运行中确定了“邻近+新增距离原则上不超过50公里”的指定原则,同时每周根据各基层法院行政案件受案情况,将部分异地交叉指定管辖案件指定到被告辖区以外案件数较少的基层法院,以维持各法院行政审判资源的稳定。
  (四)案件集中于行政干预多发领域
  近六年受理的789件交叉管辖案件主要集中于行政权干预多发领域,各类案件的比例分别是:土地房屋行政征收53.97%,治安管理案件14.21%,劳动与社保案件9.8%,城乡规划纠纷7.13%,工商、质监、食药监管类案件5.48%,教育行政案件2.54%,其他类型6.95%。此类案件有两个特点:一是当事人个人利益与公共利益冲突明显;二是被告方在行政管理中处于强势地位,原告认为当地法院在审理中难以抵制行政机关干预,或是当地法院先例裁判对其存有不利影响。
  (五)指定管辖程序延长办案周期不接我们电话 也不给拒接原因
  由于指定管辖程序的介入,相关程序事项的办理不可避免地会延长办案周期。尽管重庆一中院对交叉管辖程序事项的办理设定了2-7天的周期,并确保案件均在审限内审结,但管辖程序所耗费的办案周期仍不可忽视。据统计,抛开案卷材料移送在途时间不计,2015年从受理申请到作出裁定的平均审查时间为9.9天,最短为1天,最长21天;2016年平均处理时间为18.9天,最短为2天,最长达48天。
  二、异地交叉指定管辖运行效果评估
  (一)排除行政不当干预效益递减
  虽然异地交叉指定管辖的公正指标较之一般行政案件具有一定优势,但近年来也呈现回落趋势。经统计,2014年至2016年异地交叉指定管辖案件行政机关败诉率由41.8%逐年下降为34.3%、29.6%,上诉率则由35.2%、39%上升到43.3%。这一趋势表明长期的博弈以及在异地政府之间形成的互惠性干预,会减少甚至消弥交叉管辖纯物理隔离的效果。而相对固定的异地管辖还可能形成新的“司法一行政”关联和新干预方式,进一步衍化制度性失衡,如有的行政机关为保护地方利益将干预提前,要求所在地法院尽量减少移出案件;有的行政机关则通过交叉管辖后受案法院所在地行政机关干预案件审理。
  (二)运行成本提升减损诉讼经济
  异地审理将增加当事人的诉讼成本,消耗法院更多的审判资源,凸显公正与效益的紧张关系。一是指定管辖程序介入导致办案周期延长。二是审判资源配置需求增长。经测算,交叉管辖涉及案件移出、移进以及中院立案、审查等环节,至少需新增四个合议庭的人力进行处理,而异地诉讼文书送达、宣判等也需更多审判资源。三是当事人诉讼成本提高。即便按“邻近+新增距离原则上不超过50公里”的原则确定管辖法院,各方当事人仍可能面临至少2次往返约100公里的新增交通成本。尽管短期内成本增加并不足以突破“公正比路远更重要”的论断,[1]但长远来看,在司法供需两侧不平衡的现实下,诉讼成本过高将是当事人和法院不能承受之重。
  (三)当事人程序权益保障不足
  私权与公权对抗的本质特征决定了行政诉讼须通过程序设计修复原、被告双方失衡的诉讼地位,异地交叉指定管辖在强调排除行政干预的同时,对当事人程序性权利保障不足。首先,当事人未能有效参与指定管辖过程。针对异地交叉指定管辖决定有无必要征求当事人意见的调查显示,在基层法院主动报请交叉指定管辖和中院决定管辖两个环节,27.59%的当事人认为需要听取原告意见,72.41%的当事人认为需要听取双方当事人意见。其次,指定管辖异议救济程序缺失。因指定管辖裁定不能上诉不可复议,送达即生效,对此有76.9%的当事人认为有必要设置异议和救济程序,59.63%的法官认为仅在法官主动报请管辖的情形下才需设置异议和救济程序。
  (四)优化审判资源配置的作用有限
  首先,异地交叉指定管辖案件数量不稳定的特点限制了审判资源再配置的功能。原受理案件多的法院因案件移出,可能影响本院对行政审判资源的判断与安排;而原案件少的法院,因移进案件数量不稳定,也不会促使其从长远考虑增加行政审判资源的调配,导致难以长期接受案件的增量移进。其次,异地交叉指定管辖也易造成上、下级法院之间审级权限关系扭曲。中级法院掌控行政案件管辖权流向易加剧司法行政化;基层法院担心难以抵抗行政干扰而主动规避案件,对审判水平提升有弊无利。此外,对一些地域特征突出的案件,异地审理可能打破司法机关与行政机关在处理类似问题上的共识和默契;对某些不宜一判了之的纠纷,亦会增加跨区域进行司法、行政的沟通难度。
  (五)程序随意性影响审判公信力
  异地交叉指定管辖对管辖原则的变通,一定程度上破坏了诉讼程序的安定性,具体表现为:一是适用标准缺乏客观评价依据。如被告提出交叉管辖异议的理由多为影响诉讼便利,但何为诉讼便利因人因案而异。又如原告提出交叉管辖异议除认为不便利外,多为受案法院的管辖级别低或审判水平不足以公平处理争议,其判定亦具有浓厚的主观色彩。二是受案范围不统一。实践中不同法院掌握的受案范围差异较大,有的法院将部分与行政机关利益关联不紧密、行政干预可能小的案件也纳入异地交叉指定管辖范围,致使干预预期扩大,诉讼成本无益增长。
  三、异地交叉指定管辖功能异化的根源探究
  (一)异地管辖未实质触动行政审判体制
  异地交叉指定管辖的尝试是在行政审判体制改革时机尚不成熟的背景下,通过变通适用指定管辖规定以实现公正审判。行政干预是任何管辖模式都无法避免的难题,如完全将这一问题的解决寄予管辖制度改革,非但不能从根本上使法院摆脱行政干预的控制,反而会强化法院对地方党政机关的依附性弊病。[2]作为行政诉讼管辖制度改革的一个缩影,异地交叉指定管辖改革的局限性,恰恰表明管辖制度改革并无足够的制度容量彻底解决行政审判体制的痼疾。审判体制不发生根本性变革,借助行政系统内部的密切联系以及人情社会文化传统共同造就的沟通网络,很容易使干预动机转化为具体的干预行动。[3]这也是以权力制约权力的行政诉讼屡屡遭受地方化挑战的根源所在。
  (二)司法地方化削弱法院权威
  行政干预司法根源于法院与地方政府存在千丝万缕的联系,从行政诉讼法实施开始,司法环境对行政审判的消极影响就逐步显现。长期困扰行政审判的“四高两低”,使大量客观存在的行政争议无法通过诉讼程序得

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