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【期刊名称】 《中国法学》
地方法治竞争范式及其制度约束
【英文标题】 The Competition Paradigm of Local Rule of Law and Its Institutional Constraint
【作者】 周尚君
【作者单位】 西南政法大学行政法学院{教授,博士生导师}
【分类】 行政法学【中文关键词】 地方法治;国家治理;竞争范式;诱致型
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 87
【摘要】

高成本制度体系不利于地方政府在新一轮竞争格局中胜出,传统压力型发展模式和激励机制已出现明显“负效应”。要让地方在推行法治、提供善治、提高社会治理水平和公共服务质量等方面充分发挥作用,必须尊重和有益于地方可持续发展、促进制度正向激励,并大力创新具备实践解释力的地方竞争范式和分析框架。只有逐步将压力型治理结构转变为规则型治理结构,形成统一的司法权治理体制与运行机制,“条条块块”权力制约规范有力,地方发展模式尤其是竞争模式才能逐步实现良性运转。作为地方,被动或者主动的制度调适将成为本轮改革的“竞优”选择,法治需求将在“诱致型”和“倒逼型”社会变迁进程中更加凸显。

【英文摘要】

The institutional system with high cost is not conducive to the local governments to win the new round of economic competition, and traditional development pattern with pressure type and incentive mechanism has many “negative effects”. In order to make local government plays a role in promoting the rule of law, providing good governance, and improving the level of social governance and the quality of public service, it is necessary to respect and benefit local sustainable development, promote institutional positive incentive, and actively innovate local competition paradigm and analytical framework with practical interpretation. The local development mode, especially the competition mode, can only be developed by gradually transferring the governance structure with pressure type into the governance structure by the rule and forming a unified governance system and operating mechanism of judicial power. Passively or actively institutional adjustment will become the inevitable choice of local reform, while the legal requirement will be spotlighted in the process of social change.

【全文】法宝引证码CLI.A.1234996    
  引言
  中国是单一制宪法体制的国家,但地方在国家治理体系中长期扮演着不可或缺的重要角色。尤其是改革开放以来,随着组织人事制度“下管一级”和“分税制”改革的全面推行,地方在国防、外交以外的农林水、科教文卫、环境保护、城乡统筹等社会事务中发挥了越来越重要的作用。地方的积极行为不仅显著地推动了中国的经济增长,同时也已成为中国政府提供公共产品和服务的主要来源。有经济学家将中国经济持续高速增长的“中国奇迹”归因于财政分权后地方激励的明显增强。[1]据国家统计局2015年统计数据显示,2014年中央和地方公共财政支出中,中央财政支出主要集中于外交(360.09亿)、国防(8055.14亿)两项。地方财政支出在其他事项中占比普遍超过80%;其中,教育支出占比94.56%,社会保障和就业支出占比95.62%,医疗卫生与计划生育支出占比达到99.11%。[2]地方政府不仅在推动GDP增长上贡献颇大,同时也在国家治理和公共服务等方面承担着重要职能。因此,地方绝非仅仅中央政策的单一执行者。在公共事务职能的众多方面,它是“政府职能的实际履行者”[3],是国家治理体系和治理能力现代化的有力担当者。然而,当前地方发展模式和激励机制出现了明显“负效应”。为了提升财政收入,有些地方不惜通过提供低价土地,对基础设施建设进行不合理补贴,放松劳工保障级别和环保执行标准等方式来吸引区域外资金注入,而对已入驻资本流又未提供严格的法治保障。[4]地方竞争的非规则性和保护主义行为,甚至弱化和抵消了竞争效益,将地方竞争变异为“忠诚度”和“显示度”的竞争,而非地方治理质量的竞争。这种“竞次性”增长方式同时造成资源浪费和严重的重复建设,其后果是经济高速增长并未促成社会全面发展,反而加速了社会发展失衡,造成资源浪费和环境破坏。[5]
  中共十八届三中全会提出,“发挥中央和地方两个积极性”、“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”;十八届四中全会明确要求“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”、“强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责”;十八届五中全会提出“进一步理顺中央和地方收入划分”;尤其是2016年8月24日,国务院专门发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,要求“发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势,调动和保护地方干事创业的积极性和主动性”、“激励地方政府主动作为”,并明确提出了“研究起草政府间财政关系法”的重要目标。这些都表明,从法治角度对我国地方发展模式与地方治理结构深入反思和重新构造的条件已日益迫切。
  当前,要继续调动地方积极性,推进地方在国家治理体系和治理能力现代化中充分发挥正向作用,就必须创新和调适地方治理模式和激励机制导向,深刻回应为什么一些地方会“显现出社会倒逼地方推进法治发展的趋势”[6],为什么“随着微观主体相对经济力量的提升,以法治来界定政府和各经济主体的权利和义务的需求会越来越强”[7],以及地方在经历了以“忠诚度”为核心的政治竞争、以GDP为核心的经济竞争之后,是否可能趋向于以“规则型治理”[8]为核心的法治竞争?
  一、压力型发展模式及其缺陷
  当前,地方发展动力一定程度上来源于财政和晋升激励。其中,财政激励具有普遍性、常态化、强预期性的特点,晋升激励则具有特殊性、个别化和弱预期性特点。两者共同之处在于都属于压力型治理模式,无论这种压力是财政压力还是人事压力,“施压”和“释压”已经成为地方行为方式的重要表现。杨雪冬提出政府创新的三类动力源:结构性动力、个人化动力、事件性动力。结构性动力是官员评价考核和提拔任用制度;个人化动力是官员个体的职业操守、价值追求和事业规划;事件性动力是面对问题尤其是最紧迫问题不得已推动创新。[9]前两者是体制内的“制度诱发型”创新,后者则属于体制外“社会倒逼型”创新。也就是说,对于地方而言,中央压力和社会稳定压力同时存在。荣敬本等较早提出“压力型体制”分析范式,认为“压力型体制”是指一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由于这些任务指标中不少采取“一票否决”制,各级组织实际上只能在这种评价体系的压力下运行。[10]然而,这种模式极易形成“依附型”层级治理结构。地方以实现经济政治指标提升和经济量增加的高投入竞争,来提升财政收入和“政治显示度”。在实践中,它造成了唯GDP增长和片面“维稳”思维模式甚嚣尘上、难以遏制的局面。同时,在“条条块块”结构下,从上而下单向度“条条”压力型权力制约机制无法有效制止“汲取式”竞争中的“寻租”冲动和腐败问题。
  (一)财政压力与地方发展战略的“策略化”
  虽然从20世纪90年代中后期开始,中央政府通过“分税制”改革和加强垂直管理等方式实现了一定程度的“软集权”,但为了推动省级政府接受新的税收体制,中央政府又不得不赋予地方在辖区内拥有更大的管理权限。地方在分权后形成了相对独立于中央的行为自主空间,在财政收益最大化的目标指引下形成了“地方发展型政府”。[11]这种不断增大的管理权限又集中表现在推动经济发展、增强地方财力等方面。而同时,据2015年国家统计局发布的统计数据显示,不含中央对地方财政转移支付,地方财政缺口53338.91亿元。
  我国地方财政收入主要依靠税收收入、中央转移支付收入、非税收入、债务收入和制度外收入。其中,税收收入、非税收入两项已计入上述财政收支数据。对于地方而言,弥补财政缺口的主要方式有三个方面:一是争取中央转移支付收入;二是广发地方债,提高债务收入;三是获取制度外收入。财政转移支付制度是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的财政制度。其中,财力性转移支付是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距和实现地区间基本公共服务能力均衡化而提供的补助性支出。虽然财力性转移支付可以自主决定用途,但它是由中央按照客观因素、采用公式统一分配的。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金,重点用于各类事关民生的公共服务领域,地方财政需按规定用途“专款专用”,对填补赤字效果并不明显。因此,广发地方债和获取体制外收入成为地方广开财源的基本策略。[12]国务院已经实行规模控制,严格限定政府举债程序和资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。[13]因此,通过赚取土地征收与熟地出让的巨额差价(相对土地利益增值),地方可获颇为可观的财政收益,有人称之为“第二财政”。[14]钱颖一等认为,这种激励使得地方有极高热情推动地方经济增长,这种“中国特色的财政联邦主义”(Federalism, Chinese Style)是中国经济增长奇迹的主要原因。[15]
  然而,土地资源是稀缺的,随着城市化进程的提速,可用土地资源将逐步耗尽。同时地方偿债能力有限,经济持续高速增长如果无法保证,偿债能力就更加有限。而社会变迁的“加速度”与政府公共服务质量之间就会形成急迫需要回应的矛盾。据周飞舟的研究显示,过去三十年中央力图改变地方行为的努力不但没有产生预期的效果,反而驱使地方更强有力地谋取各种体制外资源。[16]《国土资源年鉴》显示,从1999年至2011年,地方政府的土地出让金收入从514.33亿元上升到32126.08亿元,年均增长52.1%。这些资金游离于地方人大监督之外,属于失去“预算控制”的地方自由资金。[17]负面激励直接导致了地方的“土地财政”依赖和与之相关的各类非法征地“强拆”事件、土地资源问题、环境污染问题等连锁反应。因此,习近平总书记在中央城镇化工作会议上说:“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路子不能再走了,也走不通了。”[18]
  (二)晋升压力与绩效考评问题
  推动地方经济发展的另一个显著激励是人事任免与官员晋升,这也被认为是中央在分权后仍然通过掌握干部人事权构建的纵向问责机制,它能确保地方行为处于中央允许的范围内。虽然行政与财政分权确实构成地方激励的重要来源,但它们是否构成中国地方内部激励的最基本和长期的源泉,是值得进一步推敲和讨论的。周黎安由此提出了一个著名论断:省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。中央在考核地方官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差,增加了可能的激励效果。[19]关心官场的自我升迁成为了促进GDP增长的重要原因,而中央考核变量从“政治挂帅”转向为“经济建设”,GDP增长绩效就成了干部晋升的主要指标之一。领导人与发展之间存在着某种紧密联系。而且,不同年龄段的官员,其个人效应对于晋升概率的作用不尽相同。对于年轻的官员,这一效应可能微不足道;但随着官员年龄的上升,个人效应对于晋升概率的影响逐渐显现出来。[20]反过来,对于地方官员而言,官员晋升与经济绩效之间的正相关关系又作为一种治理压力客观存在着,促使其不得不在经济发展中“有所作为”。然而,晋升压力的负面效应是,地方官员在任期内拼尽全力“创造”经济腾飞,直接后果不仅仅是数据“泡沫”,体现在社会层面则是一味追求GDP增速,忽略社会承受能力和环境污染危机。因此,应当综合运用定量与质性方法,遵循问题导向、重点突出的原则,形成有效的法治发展正向激励机制,推进考核变量从“政治挂帅”、“经济建设”向“法治实绩”变迁。
  (三)稳定压力与社会治理创新需求
  当前,稳定作为压力型治理体制中的重要环节,始终居于地方各级党政工作序列中的优先位置,在地方绩效考核中具有决定作用。随着中国社会结构加速分化,不同社会群体的追求也日益趋向于多元,利益冲突不可避免。研究发现,对立的情绪通过适当的途径得以发泄,不仅有利于社会结构的维持,而且有利于促进社会良性运行。[21]但是,当前我国各级政府政绩考核体系中倾向于“稳定压倒一切”的绝对主义稳定观,党政部门的部分法定职责职能化约为“维稳”工作,一定程度上破坏了党政机关包括法院、检察院的职责职能相互配合、相互制约的体制机制,容易出现权力越位、错位现象,反而对维护社会稳定不利。有些地方基于政绩考核“一票否决”的压力,动用大量人力、物力和公共资源应对社会中出现或可能出现的各种矛盾,甚至滥用警力,实际上激发社会矛盾的升级。而且,在实践中,“压倒一切”的维稳政策实际上也无法得到有效执行,地方尤其是基层政府为了应对上级“维稳”检查或考核,往往采取“变通”上级政策的办法,甚至出现基层政府间“相互配合”,采取各种策略应对来自上级政府的检查监督的现象。周雪光称这种现象为基层政府间的“共谋现象”。[22]也就是说,由于维稳的激励机制设计与实际组织运行逻辑不符,这种激励(如信访考核)就会造就基层政府间利益共同体,在政策执行过程中政策的正式目的就会被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。
  在压力型发展模式下,财政、人事、稳定等诸项“中央权力”被地方简化为“中央压力”。当然,即便是在发达的规则型国家治理体系中,“施压”与“释压”仍是中央地方关系的特征之一,只不过“施压”方式为法治方式,地方“释压”方式则升级为可持续发展方式。所以,地方压力型发展模式改革的核心并非否定任何意义下的压力、甚至否定发展,而是革新业已错位的发展逻辑,促使地方发展从原始竞争走上良性制度竞争特别是法治竞争。实际上,可以将有效压力以法治方式尤其是宪法体制予以有效确立。我国现行宪法第107条对地方政府职权的规定与第89条中央人民政府的职权相比,多数是交叉重复的,两者没有形成有效互补。宪法对中央人民政府行使的职权具体列举了18项,表达较为清晰;而地方政府的职权在宪法中反而没有被明确列举,规定比较笼统。在中央事权和地方事权没有获得明确区分的前提下,中央和地方责任也就没有清晰界定,而中央对地方的领导就无法获得有效的规范表达。从地方角度来看,中央地方关系规范化、法治化欠缺是一个方面,地方党委、人大、政府、政协之间的横向关系无法形成规范配合与有效制约是另一个方面。例如,为了谋求发展,地方人大选择“嵌入”到地方政府之中并与之开展合作的策略极为有力地证明了这一点。因此,它和地方政府之间的关系更应被看作是分工而不是分权,对地方政府的实际影响力也高度依赖地方党政领导干部特别是党委书记的支持力度。[23]该策略同样适用于其他部门,如法院和检察院。这些现象所造成的直接结果就是,中央无法有效集权,地方无法有效分权,纵向分权体制和横向权力制约机制均难以有效生成。
  二、地方法治竞争的基本范式
  我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。而现代化的国家治理体系,本质上是法治体系,国家治理现代化的过程本身就是法治化的过程。在国际上,法治发展水平还深刻影响着一个国家关于国际规则制定、国际社会治理的参与度、话语权和行动力。需要面对的问题在于,作为地方政府而言,法治能否像其他要素(如劳动力、土地、环境资源等)那样成为竞争要素并进而成为地方发展的竞争力。
  (一)地方法治竞争释义
  蒂布特关于地方公共产品供给模型的研究被认为是地方竞争理论的先驱,他提出了“用脚投票”(voting with feet)的理论模型。蒂布特认为,人们之所以愿意聚集在某个地方而非其他地方,是在全国各地公权力所提供的服务与征税之间寻找到了一个精确调和(“黄金结合点”),以使自己的效用达到最大化,同时这会形成一些内部公民偏好均质的区域。[24]蒂布特的学说提出以后,引起了学术界旷日持久的讨论。“脚票决”(Foot voting)使人们相信他们找到了促进政治自由的有效工具,人们有能力选择生活在哪种治理制度之下。卡伦和库什曼由此认为,现代政府已经开始从规则驱使型的政府(rule driven government)转型为竞争性政府。[25]柯武刚和史漫飞突破了古典经济学理论范式,以制度经济学重构了地方竞争学说,被动的甚至主动的制度调整是竞争获益的必然选择。[26]制度竞争失败的一方有可能承担人口迁出或者资源外流的风险。[27]汪伟全把地方竞争类型概括为“资源竞争模式”和“制度竞争模式”。资源竞争模式是地方政府为获取竞争优势,以争夺各种有形或无形资源为手段的竞争方式,包括要素竞争和产品竞争。制度竞争模式是地方政府间所选择规则或规则体系之间的竞争。[28]除了资源竞争和制度竞争,消费经济学还提出了“监管竞争”(Regulatory competition)概念。作为消费者,人们选择一类消费者保护法规下的产品,而拒绝另一类消费者保护法规下的产品,除了考虑价格外,可能还会考虑生产环节监管法规的差别以及由此产生的产品性价比。[29]如果监管不力或监管出现差别,有可能产生“劣币驱逐良币”的竞争环境。因此,“监管竞争”范式告诫人们,推动监管竞争良性运行的前提是统一规范的法治竞争秩序框架,只有统一的法治环境才能有效防止竞争过程中的不正当行为甚至恶性竞争行为。
  以制度性概念(institutional conception)来解释,法治包括两个基准:一是公权力在法律框架内行为;二是法律能为人们的行为提供合理预期。[30]我国《宪法》和《立法法》规定了法律体系的不同等级,地方性法规无论是在社会治理、司法和执法领域都有广泛的应用空间。2015年《立法法》修改后,有地方立法权的市从49个扩大到282个,进一步拓展了地方法治竞争空间。地方除了执行性立法、配套性立法之外,必然有创制性立法,从而产生立法上的“先行先试”。[31]“先行先试”的创制性立法为社会主体提供了更多制度选择,并进而影响国家制度体系本身,形成循环的更新机制,杜绝制度坏死造成的制度真空。
  因此,地方法治竞争作为制度竞争的一个重要表现形式,主要是指通过立法、司法、执法和社会治理活动,实现以产权切实保障、市场监管规范、司法独立公正和执法高效文明为基本特征的地方制度供给机制和制度环境的改善,实现地方与地方之间以比较制度优势而胜出的竞争范式。这种竞争显著区别于政策性让利竞争、税收补贴竞争、低环境评估标准的竞争等,是地方竞争范式的高级阶段。当然,对于地方政府而言,问题在于,当粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的恶性竞争已经遭遇现实困境的前提下,赢得竞争优势的制度性举措和地方法治竞争需求是否会随之成为地方主流竞争范式。
  (二)内生驱动:制度与发展的动态关系模型
  过去三十多年,中国经济增长的现实是:中央与地方经济分权与政治集权同时存在,而且政治集权增强了经济分权对经济增长的促进作用。这个特征推出了一个重要问题:制度与发展之间是一种什么关系或者说“无法治是否可发展”?诺思(Douglass C. North)等新制度学派所提出的“制度尤其是产权制度是经济发展的推动力”的命题是否正确?在关于东亚发展模式的研究中,这个问题尤其突出,因为“四小龙”都曾经经历过制度不完备、政府与市场关系不明朗,然而经济飞速增长的时期。
  栗树和提出了“关系型治理”和“规则型治理”两种不同的分析框架。他认为前者是通过主体间长期博弈自我实施的治理,具有内生性;后者是以规则为基础通过第三方治理来实施的。[32]在市场经济发展早期,前者可以发挥积极作用,但市场逐渐走向成熟之后,只能选择后者。栗树和的分析框架既可用来解释东亚模式成功的原因,也可以用来解释东亚危

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