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【期刊名称】 《武大国际法评论》
2020的国际金融法:中国的作用和影响
【英文标题】 The International Financial Law of 2020: China''s Role and Influence
【作者】 范晓波【分类】 国际金融法
【中文关键词】 国际货币体系改革;金融治理;人民币国际化
【英文关键词】 International Monetary System Financial Governance Internationalization of RMB
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 161
【摘要】

现行国际货币体系面临改革,金融危机过后,各国各地区都加强了金融监管,本文正是立足于这一背景,对当前国际金融法的发展进行了审视。还结合各国立法和实践的变化,剖析了国际金融法未来的发展趋势,并就这一发展进程中,中国可能的作用和影响作了分析。

【英文摘要】

Frequent outbreaks of the international financial crisis reveal the inherent flaws in the existing international monetary system. The international financial governance is facing reforms, and the international monetary system should have to undergo a transitional phase. After the crisis, countries began to strengthen their financial regulation. The reforming of the international monetary system also gives China a chance to improve its status in the international financial system. In the future, China may, through further deepening financial cooperation with other countries and regions, play an active role in building a new financial order.

【全文】法宝引证码CLI.A.1164143    
  目次
  一、国际金融法当前的发展
  (一)国际货币体系面临改革
  (二)金融治理权的重新选择
  (三)系统性风险的预警和监管得以加强
  二、未来国际金融法的发展趋势
  (一)储备货币多元化发展,人民币国际化
  (二)金融治理权在软法与硬法、新与旧机制之间寻求平衡
  (三)金融监管标准更趋同一
  三、未来中国在金融领域的作用和影响
  (一)提升对外金融服务能力,为贸易、投资合作提供便利
  (二)降低区域内甚至世界范围内对美元的高度依赖
  (三)中国金融法的适用
  (四)与一些主要国家的金融摩擦会加剧
  一、国际金融法当前的发展
  (一)国际货币体系面临改革
  2007年下半年开始源起于美国的金融危机充分暴露了现行国际货币体系{1}的重大缺陷。现行的国际货币体系是继布雷顿森体系崩溃后,经过修订《国际货币基金协定快醒醒开学了》而形成的牙买加体系{2}。牙买加体系正式确立了以储备货币多元化和浮动汇率合法化为特征的现行货币体系。
  现行国际货币体系最根本的问题是国际货币权利和国际货币责任的失衡。从理论上说,牙买加体系多元化的储备货币制度似乎克服了“特里芬难题”{3}单一储备货币的矛盾,但是储备货币多元化并不能从根本上克服这一矛盾,而只是将这一矛盾分散化。“特里芬难题”即主权国家货币同时充当世界货币的矛盾依然存在。随着战后日本和欧洲经济的恢复和崛起,欧元、日元等货币逐渐成为重要的国际储备货币,但这种多元化的格局并不能把储备货币与国内(或区域)货币隔离开来,仍然蕴含着单一储备货币的不稳定性因素。由于这种多元化的国际储备体系是由支配世界经济的几个国家(或区域)的货币所组成,货币制度的稳定还是要取决于几个储备货币国家的国内(或区域)经济状况,这无疑会使这种国际货币制度更加脆弱{4}。
  各储备货币发行国的货币管理当局,无论是美国还是英国、日本和欧盟,均是按其国内经济需要和利益来制定货币政策的。银根的松紧、利率的高低,都取决于这些国家国内状况,而根据国内状况作出的政策抉择与世界经济和金融的国际要求不可避免存在着矛盾,这势必会引发外汇市场和金融市场的动荡。一方面,国际社会在事实上赋予了美元国际本位货币的地位与特权,但另一方面却没有制定约束储备货币发行国的国际法义务。这种制度性缺失导致美国的国内货币政策与国际本位货币职能发生冲突,并经常凌驾于国际本位货币职能之上。
  正如美国前财长(John Connelly)所言:“是我们的货币,但却是你们的问题。(Its Our currency, and your problem)”{5}。美国政策都是优先考虑美国国内的问题,很少顾及宏观经济政策溢出的影响,特别是危机发生以后,美国为了刺激经济、稳定金融采取很多扩张性政策,给其他国家带来很大的影响。为防止美元超发引起的全球流动性问题,需要改变国际货币体系中美元独大的局面,推进国际货币体系的多元化进程。
  (二)金融治理权的重新选择
  全球金融治理(global financial governance)是指各国金融监管机构和国际金融组织,通过协调、合作、确立共识等方式参与全球金融监管事务的管理,以建立或维持理想国际金融秩序的过程{6}。全球金融治理既不是各国政府,也不是各国际金融机构之间的简单组合,而是它们各方之间的合作。它也是从各国到地区层面,乃至到全球层面,共同促进全球金融系统稳定、有序发展的合作方式。
  这次金融危机同样也打击了国际社会对传统治理机制——七国集团及其执行机构国际货币基金组织——的信心。这场爆发在资本主义中心世界的金融危机引发了国际社会对既有国际金融治理机制的深刻反思和怀疑。为了应对国际金融危机,二十国集团在不到一个月的准备时间里,迅速从部长会议层次提升到首脑会议层次,并成为处理和解决金融危机的核心治理平台。而传统的国际货币基金组织和七国集团则由于其固有的合法性和行为能力的不足,在应对危机中基本被边缘化了。
  作为一个超国家机构,虽然国际货币基金组织的日常工作具有相对独立性,但在重大决策上仍然取决于成员国的投票,它使用的是一种加权表决制度,即成员国的投票权与其份额大小成正比。虽然国际货币基金组织经过了几次改革,新兴国家在其中的投票权略有上升,但它仍然反映了“二战”后的金融权力格局,无法适应新时代的权力结构变迁。“金砖五国”的投票权依次为中国3.81%,巴西1.72%,印度2.34%,俄罗斯2.39%,南非0.77%,远小于五国GDP在世界GDP总量中的占比,而美国一国就拥有16.75%{7},使其仍保有一票否决权,这种类似于股份制公司的运作机制使得国际货币基金组织更多反映美国和欧盟的意志{8},堪称欧美统治全球金融的利器。在全球金融稳定不再仅仅依靠美国及其同盟国,而必须同样依赖于中国及其他新兴国家的今天,国际货币基金组织如果不采取行动,以获取那些长期在组织中代表不足的成员的信任,那么这些国家甚至不会动用其在制度内已经拥有的权力{9}。
  伴随着国际货币基金组织传统地位的下降,其行动能力也日益萎缩,在国际经济治理中越来越难以发挥建设性的作用。一方面,这源于其职能的转变。在20世纪70年代,随着固定汇率体系的崩溃,国际货币基金组织在汇率监管上的权威完全消失,汇率问题重新成为主权国家范围内的事情。为收支失衡的国家提供短期贷款成了浮动汇率时代IMF的主要职责。另一方面,IMF贷款具有严苛而僵硬的条件性(Conditionality),这种条件性通常要求借款国实施从紧的财政货币政策以改善国际收支,这种药方往往会进一步恶化危机国的经济金融状况,加深危机的负面影响。这也是近年来新兴市场国家和发展中国家不太愿意向IMF借款的根本原因之一。如此一来,既弱化了国际货币基金组织对这些国家的影响力,也降低了基金组织通过贷款给这些国家所获得的收益。在有限的资金运营下,国际货币基金组织可以为小国的危机提供必要的资金支持,但当美国深陷危机之中,IMF则显得无能为力。另外,全球金融环境的变化也使得国际货币基金组织发挥作用变得更为困难。有研究指出,新的金融衍生工具增加了体系风险,同时也降低了国际货币基金组织缓解风险的能力{10}。面对国际金融危机,发达国家已无法单独应对,必须同发展中国家、尤其是新兴经济体加强合作。在经济全球化进程中,各国实力的相对变化,正推动着全球金融新格局的形成。
  英国《金融时报》评论道:“在全球危机的这一关口动用二十国集团,是一个明确的迹象,说明旧的秩序已经过时了。”{11}
  (三)系统性风险的预警和监管得以加强
  金融危机表明,金融业务经营模式已经发生了根本变化,监管当局必须从一个全新的角度去分析、识别、监测金融机构的风险状况。金融业务经营模式已经从“购买—持有”战略变为了“发起—分散”模式。金融工具创新,特别是信用衍生品市场和资产证券化技术的互动有力地推动了金融业务经营模式的转变。面对迅速发展的市场创新和日益复杂的产品创新,单纯依赖传统的监管手段已经滞后于创新步伐。同时由于金融体系中相互传导的原因,监管机构如果只关注一个产品表面上的风险,也是远远不够的,要求能够审慎地评估金融产品,洞悉其对整个金融体系的风险,做到见微知著。
  美联储曾经奉行不监管就是最好的监管,危机之后在对次贷危机原因进行总结时,监管不力是引发危机的重要因素。现在加强监管已经成为一种国际潮流,实践中的进展包括:2009年美国金融监管改革法案、巴塞尔协议Ⅲ、G20框架下的金融稳定理事会。2008年11月G20华盛顿峰会明确提出金融监管五个原则:增强透明度和问责制;加强稳健的监管;推动金融市场的公正;加强国际合作;改革国际金融机构。
  这些改革方案在重新审视金融创新业务产生的风险变化的同时,特别将控制系统风险作为首要任务。美国先后公布《金融监管框架现代化蓝图》(2008年3月)、《金融监管改革框架》(2009年3月)和《金融监管改革——新基础:重建金融监管》(2009年6月)三个改革方案,2010年7月美国总统奥巴马正式签署了号称是20世纪30年代大萧条以来最全面、最严厉的一部金融改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》。上述方案、法案都强调针对系统性风险的宏观审慎问题及制度架构。例如《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》规定,成立金融稳定监管委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。建立新型危机处理机制和救助程序,赋予政府必要的政策工具应对金融危机,加强危机处理时监管机构之间的协调,以此提高危机处理效率。将美联储打造为“超级监管者”,赋予其更大的权力,使其能对所有大型金融机构进行严格、持续的监管。
  英国改革方案也特别强调加强对系统重要性公司和系统性风险的监管,2011年2月17日,英国财政部发布了《金融监管新方法:建立更强大系统》的文件,阐明了英国监管架构的变革方案:第一,在英国央行下设一个新的金融政策委员会(Financial Policy Committee, FPC),为宏观审慎的监管负责,或管制稳定而富有活力的整个金融体系;第二,在英国央行下设独立运作的子公司审慎监管局(Prudential Regulation Authority, PRA),负责企业层面微观风险监管;第三,对企业行为监管的责任将被转移到一个新的专业监管,即已在运作的消费者权益保护和市场管理局。政府现已完成了对这个机构的命名(Financial Conduct Authority, FCA), FCA将对整个金融服务范围内的行为问题负责{12}。
  2009年6月19日,欧盟通过了《欧盟金融监管体系改革》,核心内容是建立两套新机构,从宏观和微观两个方面加强金融监管。在宏观方面,建立一个主要由成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会,负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险,及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施;在微观方面,建立由各成员国相关部门组成的三个监管局,负责对欧盟银行业、保险业和证券业监管工作的整体协调。欧盟金融监管改革有以下3个突出特点:第一,新体系的监管层次和监管对象更加全面。除了专门设置履行宏观监管职能的欧洲系统风险委员会外,更将欧盟层面的直接监管权限由原来仅限于证券市场,扩展至包括银行、保险、职业养老金在内的几乎整个金融服务领域。第二,欧洲中央银行在金融监管体系中的职能和地位明显加强。它将为欧洲系统风险委员会提供包括信息搜集分析和行政执行管理等多方面的支持,以便对欧盟整个金融系统履行宏观审慎的金融监管。第三,欧盟层面金融监管机构地位大大提升,并拥有了一定的超国家权力。在以往的监管体系中,欧盟名义上的金融监管委员会只是负责协调成员国的金融监管政策、促进成员国金融监管部门的合作等,并没有直接的监管权和实际的执行权。而新成立的3大金融监管机构在某些领域和某些特殊情况下可拥有超国家权力,如对欧盟境内注册的评级机构进行直接监管,在紧急状态下可临时禁止或限制某项金融交易活动等。
  全球各主要经济体都已着手加强宏观审慎监管(多数通过强化央行监管职能来进行),以防止系统性风险不断积累。
  未来10至20年,全球金融监管将从理念到规则、从工具到方式、从机构设置到监管模式,设立更加理性的金融监管框架。未来金融监管者将在“市场”与“监管”之间努力寻求动态平衡的路径,实施更加严格的监管;更多的金融产品将被纳人监管范围,特别是多年来完全游离于监管范围之外的衍生金融产品;更多的金融机构将接受严格监管,特别是游离于监管之外的大量对冲基金、主权财富基金和信用评级机构等。
  二、未来国际金融法的发展趋势
  (一)储备货币多元化发展,人民币国际化
  鉴于现行国际货币体系和国际储备货币存在的各种弊端,改革现行国际货币体系是大势所趋。各国学者、专家、一些团体和机构都提出了不同的见解,主要有以下几种观点:(1)恢复金本位制,有人说问题根源是美元的信用发行没有基本参照,所以要回归金本位,货币发行要有约束。但是,金本位此前的实践已经失败,再回到金本位也不现实。(2)是用非主权货币、超主权货币作为储备货币,如周小川先生认为,“创造一种与主权国家脱钩、并能保持长期稳定的国际储备货币,从而避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷,是国际货币体系改革的理想目标”{13}。但这是一种理想状态,知易行难,因为超主权货币的发行缺乏信用支撑和金融市场支持,而且存在路径依赖,最大的障碍会来自储备货币发行国,因为他们的既得利益会受到影响。(3)是发展区域性共同货币打破僵局,现在欧元是比较成功的,但是也存在一些问题,而其他地方货币政治意愿不是很强,想要做成遥遥无期。
  在可预见的未来,美元的主导地位尚无法被取代。比较可行的现实选择是储备货币的多元化,摆脱对美元的过度依赖,除了传统的国际货币,还要有新的货币,比如人民币,俄罗斯卢布,以及其他新兴市场的货币。形成美元、欧元、英镑、日元、人民币以及特别提款权等多种货币相互制衡的国际货币格局,实现多极平衡,美元的主导地位将相对削弱。
  (二)金融治理权在软法与硬法、新与旧机制之间寻求平衡
  国际金融领域的治理相对而言具有较高的敏感性。金融事务涉及国家宏观经济发展的大局,牵一发而动全身,它比贸易事务和其他技术性事务具有更高的敏感性,其敏感性程度仅次于安全领域。特别是20世纪90年代以来,多次金融危机的爆发对危机国造成了重大的利益损失,从而进一步加剧了国际金融事务的敏感性。
  虽然各国金融监管当局在这个问题上都有着共同利益,但事实上,推进全球金融治理的工作并不如预想中的顺利。其中,两个因素严重妨碍着全球金融治理统一标准的制定和执行。第一,当今国际社会仍然是一个民族国家纷立的社会,各国的社会文化传统、政治经济制度、经济发展水平、金融管理体制以及金融监管能力千差万别;第二,各国金融监管当局都不愿意放弃它们各自拥有的金融监管自主权和控制权。因此,要建立一个超主权的全球金融监管机构不仅困难重重,而且没有各国金融监管当局的大力配合与支持,全球金融治理准则也难以产生实质性的约束力和效力。
  鉴于以上两个问题在短时间难以解决,全球金融治理只能够建立在各国自愿遵守的规则基础上,难以具备强制性的国际法效力,只能达到“软法”(soft law)的效果。但是,其“软法”性质并不意味着全球金融治理统一标准的无效性。事实上,在国际金融监管合作的层面上,巴塞尔进程正通过推广各金融标准制
快醒醒开学了
  ······

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