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【期刊名称】 《中外法学》
论利率法定与存款合同意思自治的冲突
【副标题】 以超长存期为中心【作者】 繆因知
【作者单位】 中央财经大学法学院【分类】 合同法
【中文关键词】 利率管制;定期存款;无效合同;效力性规定;管理性规定
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 747
【摘要】 依据金融学原理,存款利率和存款期限具有同步联动效应。自上世纪80年代以来,我国法律、行政法规长期稳定地确立了存款利率和存期种类的法定化。国家依法制定利率、确定存期种类并公开,银行和储户在缔结存款合同时应当遵守这些规定,而不享有完全的意思自治。司法者应当推定依法实施的利率管制的合理性,认同利率管制事关宏观调控的效果和公共利益。法律、行政法规关于存款利率的强制性规定属于效力性规定,而非管理性规定。所有不符合当时有效的存期和利率强制性规定的超长期存款合同均应视为部分无效,并根据存款时合法有效的最长存期进行转换并按照相应利率标准支付利息。该种论证思路和结论亦可推广到所有涉及行政管制的合同效力之研究。
【全文】法宝引证码CLI.A.1184547    
  近年来,各地在上世纪80年代末90年代初金融经营不规范时期办理的一批超长期存款陆续“到期”,各商业银行一般依照现行法律法规部分否认相应存单的效力,并拒付超高部分的利率,致使此类纠纷大量产生。一个广为媒体报道的例子是湖北市民盛某某的遭遇。{1}但笔者通过网络检索,发现这几年曝光的储户难以兑现18年以上期限存款的纠纷在全国多个省份均有所发生。{2}其他类型的由于存期超过法定最长期限(即本文所谓“超长期存款”)所引致的纠纷,近年来亦不在少数。
  对此,民众和学者几乎压倒性地指责银行不尊重有效契约,并举出我国法院相关判例为依据。但仔细考察当时和现今的法律法规,本文认为,在利率法定的制度背景下,银行如此处理并无差错。储户和公众认为利率调整是“银行自己的事”的观念有误,强调民事契约效力不受中央银行规定之辖制也属片面。存款合同是一种深嵌在金融法中的特殊合同,中央政府经过法定程序对其核心价格条款(利率)之内容的限定具有高度的合法性和合理性,不能简单套用一般合同法学说。不少民众、学者、法官、律师对此展开批评时呈现的金融知识盲区(如利率和存期的关系、1993年前后定期存款利息计算方式的不同),银行界人士为自身辩护时对法律法规的理解不足,催生了本文的写作。笔者亦希望本文的研究思路和结论也能对所有涉及行政管制的合同效力研究有所启发。
  本文第一部分讨论了24年期存款发生时我国关于存款利率及期限的法律法规,并指出此类存款合同至少应当是部分无效的,即利率及存期部分无效。第二部分分析在此类超长期存款合同部分无效的前提下,如何合理地通过存期自动转换来实现储户合法利益的最大化。值得注意的是,超长期存款应当部分无效不只是一个八十年代的历史遗留问题。第三部分将指出,在1995年《人民银行法》、《商业银行法》等法律施行后,利率法定制度得到强化,此类超长期存款的部分无效性也更为明确。同时,此部分运用金融学原理和法学原理分别阐述了利率法定制度下《合同法》的效力性条款对此类存款关系的适用性。第四部分继而说明了《最高人民法院公报》上一个相关案例的错误。这既是对现实纠纷的考察,也质疑了与本文对立之观点所依据的一项重要法律基础。第五部分是对已发现的所有类似案例的分析,以期全面利用本文的理论框架来回应该领域的实务困惑。最后一部分进行总结,并强调本文主旨是针对已有争议案件的法律回答,是对历史与现实的回应,而无关利率市场化未来趋势之讨论。
  一、相关法律法规分析:超长期存款发生的制度背景
  让我们先看一下2013年底引发大量讨论的盛某某案。1989年9月,湖北十堰丹江口市民盛某某在当地建设银行(下称建行)网点办理了两份定期存款,每份存款本金1000元,存单上记载“24年到期,本息11万元”,“存款利率、保值补贴率无论怎样调整,到银行凭此据定额支付”。2013年9月,盛某某试图领取22万元时,银行称根据中国人民银行有关通知,无法按此数兑付。
  此案发生后,有民法权威专家接受采访时称该类合同有效,但他们的结论有假定的事实前提,包括“如果合同订立时的法规政策允许银行超过8年的高息揽储行为”、“银行的一个内部规章(通知)”效力层次较低等,{3}而这不符合我国金融法的实际情况。
  针对该案的很多报道认为,建行丹江口支行拒绝兑现24年期存款的依据只是湖北的地方性规定,即1989年9月中国人民银行湖北省分行的传真电报《对保值储蓄有关问题的紧急通知》。该电报指出:现行保值储蓄存款只有3、5、8年3种期限,各地没有增加或变相增加档次的权利。但实际上,“现行保值储蓄存款只有3、5、8年3种期限”的要求是当时的全国性金融法律制度已然明确的。
  有人认为,根据私主体“法无明文禁止即可为”的法律原则,既然不曾有法律直接明文禁止24年期存款,则其自然有效。但这种看法与1949年以来我国高度管制化的政治经济生活现实不符,和本案发生时民众的心理状态与预期不符。即便储户有权信赖这种存款业务的有效性,则与其说是因为他们对一个自由订立的契约的效力有信心,不如说是对国有银行疑似国家机关的性质有信心。在那个法制不健全、“市场经济”的提法尚且被禁止的年代,中国金融的真实生态显然不是“法无明文禁止即可为”,而是每一个“国家规定”都被合理地认作法律或准法律。何况在所谓24年期存款关系发生时,已经有足够多的行政法规否认该种行为的民事效力。
  在展开下文的法律讨论前,有必要补充的一个金融学常识是:由于货币具有时间价值,高利率和长存期本质上是一回事。储户自愿将存款的流动性更久地让渡给银行的唯一理由就是获取更高的利率,没有任何储户会愿意接受超长期但利息并不超高的存款安排。2年期存款的年利率必然高于1年期存款本息转存一次后的平均年利率。{4}对存款利率的上限管制就是对存期的上限管制,反之亦然。
  具体就利率而言,1986年国务院《银行管理暂行条例》第42条规定:“各种存款的最高利率和各种贷款的最低利率,由中国人民银行总行拟订,报经国务院批准后,由中国人民银行总行根据国家经济政策,分别制定差别利率,并根据情况变化进行调整。各专业银行{5}总行具有一定的利率浮动权。利率浮动幅度由中国人民银行总行规定。”1986年《中国人民银行关于加强储蓄存款利率管理的通知》(银发[1986]118号)也强调吸收储蓄存款要执行统一利率政策,不得擅自提高。此处虽以“银行管理”的名目限制了存款的最高利率,但我们必须注意到:存款是一种双方民事法律行为,并非银行的单方法律行为。立法语言的表述也不是单方要求“银行应当如何”,而是规定此类民事法律关系的基本内容之一(利率)必须由国务院和中央银行决定,其实际意旨仍是约束双方当事人。
  就存期而言,1985年3月《国务院批转中国人民银行关于调整部分存款、贷款利率的报告的通知》、1985年7月《国务院批转中国人民银行关于调整储蓄存款利率和固定资产贷款利率的报告的通知》、1988年9月《中国人民银行关于开办人民币长期保值储蓄存款的公告》(提及“根据国务院常务会议决定”)都只提及3、5、8年期的定期存款的利率支付办法。{6}显然,如果国务院和中国人民银行承认存在超过8年的定期存款,不会对此不置一词。事实上,即使8年期存款也非银行自创,而是由1981年《国务院批转中国人民银行关于调整银行存款、贷款利率的报告的通知》专门增设。此外,早在1982年中国人民银行《储蓄所管理暂行办法》第21条就规定“室内(或橱窗)要有储蓄政策原则、储蓄种类介绍、章则制度、存取款手续、各种储蓄存款利率等宣传品。”
  由此,1989年24年期存款发生的制度背景是:①并无任何可适用的法律,而根据行政法规,存款利率必须依据国务院和中国人民银行决定的利率。②国务院并不认可超过8年的定期存款,即不认为银行有必要让储户让渡超过8年的货币流动性并为此承担较高利率。这两点紧密相连,因为任何理性的储户都不会同意只接受按照8年期标准制定的法定最高利率,却付出超过8年之存款流动性丧失的对价。如果实践中竟然真有银行办理了超长期但利率却不超高的存款合同,则人们更应该赞同本文主张的不承认超长期存款合同的效力,以保护储户。
  故而,超过法定最长存期及相应利率标准的“超长期存款”被行政法规所禁止。人民银行湖北分行的禁令只不过是重申行政法规和国务院规范性文件的内容,而非创制地方性新规则。24年期存款合同关于存期(和相应的利率)部分不是在生效后因行政干涉而无效,而是应当自始无效(更多解释见本文第三部分)。此外,国务院的相关强制性规定也进入了公共知识层面。每一次利率调整时,合法存期及其利率都会成为媒体报道的热点。{7}
  “不了解法律不能成为免责理由”乃是基本法理。即便强调银行比储户应该更有利率方面的专业知识,即便强调上世纪80年代的法律不甚健全,政企尚未分开,储户对当时具有准国家机构性质的银行所能产生之合理信赖,可以高于对普通的、更“懂行”的民事交易对手的合理信赖,也只能说银行的过错高于储户的过错,不能改变合同相关条款无效的事实。即便要求银行赔偿储户的信赖利益,该信赖利益也不可能达到1000元变11万元的地步,而应当参照相应的合法最长期限储蓄的利率处理(详见本文第二部分)。
  最后,不能不指出的是,之所以1000元的存款在24年后没有变成11万元,而是只有三四千元,其深层的宏观背景是24年来存款基准利率总体不断下降、{8}长期储蓄存款的保值贴补实际施行期只限于1988年9月10日至1990年6月30日、{9}1993年7月11日至1996年,而非整整24年。此外,24年前正值物价和利率的历史高峰期。24年来存款利率一路下滑,主要是由于经济宏观背景变化且大体改善所致,而非银行片面毁约所致。事实上,如果我国自上世纪90年代以来每年通货膨胀率都在两位数,迫使利率始终高企,每1000元存款按照法律法规允许的3—8年期存款利率之标准进行滚动计息,结果倒也很可能会变得比11万元还多。只是那种11万元的实际购买力恐怕与如今真实世界中的三四千元也相差无几。
  二、24年期存款的效力无法实现后的救济:存期转换
  (一)银行通知储户的问题
  如前所述,根据存款关系发生时的法律制度,24年期存款的效力无法实现。不过,即便认可这一点,仍令公众大感不平的一点是:银行为何不及早通知储户变更合同,实现当事人的利益最大化?
  这个疑问不无道理,但是需要结合案情来看。首先不可忽视的历史背景是:2000年4月国务院《个人存款账户实名制规定》施行后,我国才开始推广存款实名制。储户被要求留下住址、电话等有效联系方式,更是近年才普遍化的做法。上世纪80年代的储户出于意识形态方面的不安定感,往往不愿意留下真实姓名和联系方式。
  诚然,如果没有储户的有效联系方式,银行也可以通过公告履行告知义务,而公告方式可以包括多种。在那个没有因特网的年代,除了会留下痕迹的报纸公告外,通过电视、广播电台甚至在营业网点门口张贴公告都是合理的。时过境迁,虽然对于曾经尽过通知义务的举证责任还是在于银行,但银行客观上举证不能的处境(包括当时的员工也已可能不复在岗或记忆淡忘)应该得到注意。
  不过,即便无法通知,也并不意味着银行只能无所作为。下文将论证在银行不必通知储户的前提下,如何在法律框架内实现储户利益的最大化。
  (二)如果无法通知,如何处理储户存款?
  存款是一种民商事法律关系,但根据法律、行政法规的强制性条款,其核心价格或曰报酬条款(利率)受到管制,不能任由当事人自定。如果该核心条款依法被认为无效,存款合同应该被认为整体无效么?遍观当时有效的1982年《经济合同法》(只适用于法人之间,不适用于个人储蓄合同)第7条、现行有效的1999年《合同法》第56条的精神,可以发现合同部分无效不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。存款本身不是无效的法律关系,应当无效的只是超高利率或超长履行期(存期)条款。如果利率条款被确认无效,其他部分的有效条款如何履行?
  笔者认为,应当参照《合同法》第62条:合同价款不明确的,依法应当执行政府定价或者政府指导价的,按照规定履行。因此,相关存款应当按照法定利率来执行。但法律的利率及存期有好几种,又该如何选择?对此,应当看到存款合同是一种相对简单的、可以推定当事人意愿的法律关系。储户的义务是既定的,即一次性地履行全部给付义务、投入既定的金钱,在等候一定期限后获取利息。通行的“取款自由”原则赋予了储户不受存期限制随时终止存款关系的权利(代价是不完整的定期存款期只按活期存款计息),所以储户必然期望在实际存款期间内实现利息最大化,银行完全可以推定储户的真实意思表示是“使存期尽量长”。
  十堰案的储户曾经表达的真实意思是连续存款24年,即不介意放弃长达24年的货币流动性。故而,当这一意思表示由于行政法规的强制性规定而无法产生效力时,银行可以合理推论,储户如果能被联系到且无意取走存款,则必将选择当时有效的最长期限存款并进行后续转存。在认定24年期存款无效的前提下,倘若按照“8年+活期”处理,看似赋予了储户随时取款的权利与便利,其实却以损害储户利益为代价。因为根据存款合同的特性,即便储户日后出现,并表示偏好资金流动性甚于利息,其也可以当场取款并按期计息,而不必承担任何违约责任。
  换言之,在存款关系中,储户的义务已经早早地一次性履行,即提交存款之时。从那一刻起,存款合同在效果上已实质上转换为一个单务合同,储户已不需要再履行任何义务,故银行可推定储户具有“使存期尽量长、以多得利息”的意愿而希望由此缔结存款合同。这种推定不同于普通场合下一方当事人随意为另一方设置契约关系及义务的情境,也符合合同法“促进交易”原则和合同目的性解释原理。
  “存款意愿推定”的做法并非没有先例。如1993年由于通货膨胀压力较大,5月15日、7月11日利率连续提高,《中国人民银行关于调整存、贷款利率并实行储蓄存款保值的通知》(银发[1993]185号)称由于利息调整间隔较短,“为了保护储户利益和减少群众办理转存手续的负担”,该次利率调整后,银行对1993年3月1日起{10}已存入银行的1年期以上的个人整存整取储蓄存款,在原定存期内予以自动转存。即相关存款在原存期内,从存单开户日至7月11日,一律按新的活期存款利率计息,7月11日至原存单到期日按此次调整后的原存单期限档次存款利率计息,原存款期限不延长。换言之,这是要求银行通过推定储户在7月11曰会去把3月1日以后存入的定期存款终止,取出并再次按新利率存入定期存款,进而自动更改相关存款关系的内容,即便这会与原存单上的记载不符。这种安排对储户不会造成任何不利影响,而只会令其所获利息增加,储户也有权随时摆脱这种推定契约关系的束缚(即通过取款)。
  据报道,建行丹江口支行有意按照(1989年起存入)8年+(1997年起转存)5年(1993年3月后的最长法定存期)+(2002年起转存)5年+(2007年起转存)5年+(2012年起转存)1年的最长合法存款期限为之转存,两千元存款最后能拿一万多元。{11}这种算法并不为法律法规所强制要求,而可以说是银行主动为储户利益考虑的结果。
  另外,倘若认为合同全部无效,而应由过错更大的银行承担缔约过失责任,则对储户的合理信赖利益损失的赔偿范围也应与此相当。存款是一种几乎无风险的投资方式,储户选择了这种投资方式,就不宜设想“如果把这些钱拿去做生意”会赚多少,因为做生意时本金受损的风险远甚于此。至于这一信赖利益远低于原本约定的履行利益,和国家对利率进行管制且过去24年国家利率“碰巧”常年走低有关,本质上与银行的过错无关。
  三、新法律背景下的“利率法定”及超长期存款的部分无效性
  之所以花费了这么多笔墨分析一个1989年发生的案件的法律适用问题,是因为其中的法律机理在我国市场经济和法律逐步发展的今天变得越来越清晰,而非相反。类似的超长期存款纠纷在新的法律环境下发生时,更应当被判为无效。十堰案发生时,有法官在网络上宣称,如果了解《最高人民法院公报》刊登过的江南信用社案后,十堰案根本无疑难可言。但实际上,如果说对于法制不健全、银行定位不清的1989年发生的十堰案如何判决还可能略有疑问的话,新法律环境下发生的相关案件判决的错误要明显得多(详见本文第四部分)。
  (一)当前法律环境下的超长期存款纠纷的制度背景:利率法定
  此处讨论的所谓新法律环境基本等同于当下的法律环境,相关的重要法律规范包括:
  1995年《中国人民银行法》(下称《人行法》)第5条规定:“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。”所谓中国人民银行对利率作出“决定”,实际上说的是经济意义上的“决定数字”,人民银行“决定”时并无法律拘束力,其实质是作为专业机构提出建议方案,国务院才是法律上的利率“决定”者。
  这一条实际上是对国务院和中国人民银行的一个“空白授权”,即任何具体货币供应量、利率、汇率都是法律认可的,在效力上等同于法律直接规定了具体的利率数值。这与法律授权国务院或部委制定法规规章是不同的。因为下位法作为由语言表述组织起来的规则体系,可能和上位法矛盾冲突、违背上位法的本意,因此经授权制定的下位法效力不能等同于作出授权的上位法。但货币供应量、利率、汇率是数字,其作为一个经济决策,固然有高明与否的问题,但作为一个法律决定,其内容无论如何不会违背上位法,不会抵触宪法和法律。{12}甚至可以说,利率就是法律。权威金融法教科书也称,“从1995年开始,国家将制定货币政策的机构、程序、职责和执行视为一种国家权力,而不仅仅是一种政府部门的职权”,“国家将这种权力授予政府部门(中国人民银行)具体实施”。{13}这亦是作为行政机关的中国人民银行实际拟定的利率可以排除当事人意思自治、强制嵌入民事存款合同关系的法理依据。
  《人行法》第32条规定:“中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行检查监督。”{14}1995年《商业银行法》第2条明确商业银行是企业法人。换言之,商业银行是普通的市场主体,不是中国人民银行的内设或附属部门。在此强调是因为很多人认为利率变动是中国人民银行和商业银行之间“自家的事”,甚至认为降息、取消保值贴补都是为了串谋掠夺储户钱财。《商业银行法》在“对存款人的保护”一章下的第31条规定:“商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限,确定存款利率,并予以公告。”第47条规定商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段,吸收存款,发放贷款。”这两条在《商业银行法》2003年修订时均未改动。之前1993年3月起施行的《储蓄管理条例》第2条规定:“凡在中国境内办理储蓄业务的储蓄机构和参加储蓄的个人,必须遵守本条例的规定。”第22条规定:“储蓄存款利率由中国人民银行拟订,经国务院批准后公布,或者由国务院授权中国人民银行制定、公布。”{15}第23条规定:“储蓄机构必须挂牌公告储蓄存款利率,不得擅自变动。”第24、26条则均强调定期存款到期支取时“按存单开户日挂牌公告的定期储蓄存款利率计付利息”。
  综上,最晚在1995年,我国已经在金融基本法层面确立了“利率法定、利率公开”的制度。其基本内容包括:第一,利率根据法律授权,由国务院最终决定,并对外公开。第二,法律要求商业银行及储户在缔结存款合同时,按照国家规定的利率上下限来决定利率。如前文所述,对利率的管制和对存期的管制是一回事。如果认为“法律、行政法规只是限制了利率上限,储户仍然可以(按照较低的利率)缔结超长期存款合同”,反而是在损害储户利益。
  1999年《合同法》第62条亦规定合同“依法应当执行政府定价或者政府指导价的,按照规定履行”。金融学通说认为,利率就是存款的价格,即储户在一定期间内向银行让渡货币后得到的报酬。
  因此,如果银行和储户违背了法律规定,擅自缔结超长存期、超高利率的存款合同,相关条款应该无效。除了依据法条外,还可以通过以下两种理论得出这一结论。
  (二)利率管制关系到社会公共利益,存款合同违背则无效
  对高利贷有着深入考察的民法学者指出,“利息管制是一项体现私法中社会化考量的制度”,“虽然自由是私法的核心精神,但私法制度设计、解释与适用的关键却在自由与强制的交汇点上”。{16}较之民间借贷中的利率,中央银行对全局性的存款和贷款基准利率管制不能被简单视为行政部门的普通管理性措施。权威金融学教科书强调,“利率作为重要的经济杠杆,具有牵一发而动全身的效应”。{17}利率高低直接牵涉宏观调控的效果、金融稳定、金融安全和金融繁荣等重要事项,对于金融欠发达国家的经济和社会发展至为关键。当事人知道或应当知道国家对利率的强制性规定而私订高利率合同,属于《合同法》第52条第2、4项规定的“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益”、“损害社会公共利益”等导致合同无效的实质事项。
  质言之,商业银行是现代经济生活的资金融通中介和信用中介,存款利率高低并不只是银行和储户之间的契约性利益分配而无关宏观经济和社会整体。中央银行对银行利率的管控,直接关系着资金在社会各部门之间的流动以及资金使用成本。
  我国长期以来的金融结构一直是直接融资市场孱弱、间接融资市场占主导。银行利率的高低、银根的松紧会对物价水平、通货膨胀率、经济增长速度、就业率的高低产生关键性的影响。事实上,中国人民银行在经国务院批准发布利率调整的决定时,通常会先描述宏观经济形势,以论证利率调整的合理性和必要性。特别是在上个世纪,在货币市场基金等具有存款替代作用的金融工具没有出现时,利率的调控作用更为明显。特别是就超高存款利率而言,三十年来我国商业银行高息揽储发生的背景无不是经济过热或局部过热:银行积极放贷之余,苦于资金不足而采取违规措施吸引存款;资金以高利率存入后,银行为弥补资金成本,又必须积极放贷,导致潜在的不良贷款率增加。存款利率的高低并非像普通商家给消费者让利多少那么简单。
  事实上,除了金融市场高度发达的国家,大多数国家的法律都把存款这一极为重要的民商事关系的核心价格条款的决定权授予行政机关。即使在市场经济高度发达、利率自由化的国家如美国,其中央银行——联邦储备委员会虽然不对利率进行强行法上的管制,也仍然将基准利率作为最基本的调控工具之一。金融机构和理性的个人都会积极关注基准利率的变动并作出相应的行为调整,有的金融机构直接将其金融商品利率绑定为基准利率加减若干个基点而进行同步浮动。在金融欠发达国家,对金融商品的价格管制更是远不限于存款利率,贷款利率、保险产品费率乃至证券发行价格都是如此。虽然从金融发展的长期角度来看,这种管制趋向消亡,但其目前在实然法上的合法性和在经济意义上的重大性却受到了一致公认。中国人民银行历次的利率调整或许在实质效果评价上可任由经济学家臧否,但在法律意义上的严肃性、重要性,却不应被轻视。当法律用多个条款阐述利率法定,规定必须由中央政府来决定利率时,其中的公共利益清晰可见。
  (三)利率管制规范为效力性规定而非管理性规定
  存款合同不得具有超过法定标准的存期和利率的相关规定,并

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