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【期刊名称】 《政治与法律》
环境保护作为“国家目标”
【副标题】 《联邦德国基本法》第20a条的学理及其启示
【英文标题】 Environmental Protection as a National Goal
【英文副标题】 On the Theories and Enlightenment of Article 20a of the Basic Law of the Federal Republic of Germany
【作者】 张翔段沁
【作者单位】 中国人民大学法学院{教授、博士研究生导师}中国人民大学法学院德国慕尼黑大学法学院{博士研究生}
【分类】 外国宪法
【中文关键词】 国家目标;环境权;人本主义;基本国策;环境宪法
【英文关键词】 National goal; Environmental Right; Humanism; Basic National Policy; Environmental Constitution
【文章编码】 1005-9512(2019)10-0002-15【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 10
【页码】 2
【摘要】

1994年德国通过修宪,在其《基本法》中增加了第20a条,将环境保护规定为与“共和”、“民主”、“法治”等并列的“国家目标条款”。德国《基本法》坚持了人本主义立场,并吸纳了“生态中心主义”的观念,以“国家目标”的规范类型对环保做了原则性强化。德国《基本法》虽然并未接受“环境基本权”模式,但“国家目标”模式仍然补强了现代国家的正当性基础,课予国家持续地推进环保的客观法义务,拓展了“风险预防”等国家任务。通过宪法委托、裁量基准、法律解释、基本权利限制、国家权力配置等整合手段,德国在整个法律体系中落实了环境保护的规范实效。德国环保入宪的相关学理,对我国2018年修宪后“环境宪法”的学理建构有明显的启发意义。在我国宪法现有条款下,宪法学与环境法学的协力可以为我国环境保护的落实提供充分的规范支持。

【英文摘要】

In 1994, Article 20a was added in the Basic Law of Germany through amending the Constitution, which stipulates environmental protection as a "national goal" paralleling the republic, democracy and rule of law. The Basic Law of Germany adheres to humanistic standpoint, absorbes the concept of "ecocentrism" and strengthen the principle of environmental protection in a norm featuring national goal. Although the model of "basic environmental rights" has not been adopted, the model of "national goal" still strengthens the legitimacy of modern countries, imposing obligation of the objective law to consistently promote environmental protection and expanding the national tasks such as "risk prevention". By integrating means such as constitutional entrustment, discretion benchmark, legal interpretation, restriction of basic rights and allocation of state power, Germany has achieved the actual effect of rules on environmental protection in the entire legal system. The relevant theories of incorporating environmental protection into the Constitution in Germany are obviously enlightening to the theoretical construction of "environmental constitution" in China after the Constitution was amended in 2018. Under the current provisions of the Constitution of China, the cooperation between the science of Constitution and the science of environmental protection law can provide sufficient normative support for the implementation of environmental protection in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1277220    
  
  

编者按:2018年的我国宪法修正案将“生态文明”写入我国宪法序言,并增加国务院“领导和管理生态文明建设”的职权,其连同既有的宪法第26条“保护和改善生活环境和生态环境”、“防治污染和其他公害”等规定,共同构成了“环境宪法”的核心内容,促进了环境宪法的规范体系进一步充实。与此同时,部分学者提出的将“环境权”入宪的吁求并未得到实现。针对环境权应否成为宪法上的一项主观权利、环境权能否在基本权利体系中获得证成、宪法环境权是人的权利还是自然的权利、国家目标模式与基本权利模式哪个更有利于生态环境的保护等问题,环境法学者与宪法学者就此开展了持续的对话。本期主题研讨聚焦“宪法环境权”,所刊发的论文重点介绍德国将环境保护作为国家目标而非宪法权利的制度逻辑,探讨我国宪法环境权的证成可能性与实际效用,分析我国宪法中环境权的表达方式与实施路径,希望这些研究成果能够对我国环境宪法教义学体系的建构与完善有所裨益。

环境保护(以下简称:环保)是我国2018年修改宪法所涉及的重要内容之一。此次修改,并未如众多学者所愿将“环境权”写入宪法,而是以“基本国策”、“国家任务”的方式,对环保加以原则性强化。[1]这种规定方式,与德国《基本法》(以下简称:《基本法》)类似。1994年10月27日通过的《〈基本法〉修改法》在《基本法》第20条后增加第20a条,规定:“同样出于对后代的责任,国家在宪法秩序的范围内,通过立法并依法由行政和司法机构对自然生存基础予以保护。”2002年7月26日,该条规定的内容在“自然生存基础”之后又新增了“和动物”。[2]由此,该条明确了环保是德国的“国家目标”,相应地针对国家权力产生一系列具有宪法约束力的“国家任务”。该条并未创设一种指向“自然环境法益”的“主观的”基本权利,只设定了作为国家目标条款的客观法规范,课以国家客观法上的义务。[3]德国环境法秩序也在此“国家目标模式”下展开。笔者于本文中拟对德国的环保入宪过程中关于“法律保护还是宪法保护”、“人类中心主义还是生态中心主义”、“基本权利还是国家目标”的争论进行梳理,对环境保护作为“国家目标条款”的规范效力和规范作用方式进行分析,进而提炼德国的相关学理对我国2018年修宪后的“环境宪法”学理的启示。

一、法律保护还是宪法保护

从20世纪70年代开始,德国有关应以何种手段加强环保的政治讨论增多。其核心在于,是否有必要将已形成广泛共识的环保诉求在宪法中作出规定。[4]环保在普通法律层面已有众多规范,是否应进一步上升到宪法位阶,以及应以何种类型的宪法规范做出规定,构成了争议的主要内容。为了厘清相关争议,联邦德国内政部与司法部于1981年秋天成立了由七位法学教授组成的有关“国家目标条款与立法委托”的独立专家委员会,该专家委员会于1983年8月提交报告,给出了针对性意见。[5]这份报告首先重申了当时学界和政界的主流立场,认为环保的法治化有在宪法层面予以塑造的必要。其报告指出,1949年的《基本法》并未令人满意地建立环境保护制度;环保领域的公共利益往往是长远的和逐渐凸显的,与其他即刻而显明的公共利益或私人利益相比,其容易被忽视而陷入危险状态;环境保护关涉长远的公共利益,对于人类而言是一项具有根本生存意义和优先性的任务,普通的私主体和公法人缺乏相应的远见和行动能力,因而需要国家发挥关键性作用;宪法作为规范国家公权力行为的最高法,如果缺乏对环保的特殊性的考量和相应制度供给,就不能回应环境保护的重要性。[6]

实际上,德国在1994年修宪之前,已经有在宪法中纳入环保的努力。例如,《基本法》第74条关于“竞合立法权”(联邦和州都有的立法权)的规定在1972年4月12日做出修改,第1款增加了第24项,内容为“清除废物、保持空气清洁和防止噪音”。《基本法》第74条是关于立法权限的规定,主要服务于权力分工,并非取向于设定环保的国家责任。由于只是在国家权力配置层面的原则性规定,其并没有直接对联邦课以环保的国家义务,无法对立法、行政、司法等国家权力行为形成有力约束,也无法为环保的国家行为提供合宪性基础,[7] 其规范力度与环保的重要性无法匹配,也没有对环保做出价值宣告。与联邦宪法规制乏力的状况不同,德国各州的州宪法却以各种方式对环保做出规范,而在当时的欧共体层面,相关立法也将环保明确规定为共同体目标。[8]

在此背景下,环境保护的全局性、长期性以及前瞻性要求都期待作为法秩序最高规范的宪法做出整合性回应。20世纪90年代的宪法改革运动中,环保入宪成为社会各界的共识。[9]1993年11月5日,由德国参众两院部分议员组成的共同宪法委员会提交了有关宪法修改方案的报告,其建议在《基本法》中加入环保条款,并以国家目标的模式予以建构。共同宪法委员会的报告再次强调,1949年制定的《基本法》并未考虑到新出现的生态问题,因此并未对与之相关的人类长远利益予以周全的保障。鉴于自然生存环境对人的重要性和根本性,国家对环境的保护与《基本法》第20条第1款规定的国家目标及政权组织原则具有同等重要的地位。[10]在各政党达成共识的基础上,这一建议案最终经修宪程序被定型为《基本法》第20a条并于1994年11月15日正式生效。

值得注意的是在《基本法》中第20a条的体系位置。《基本法》第1条至第19条是关于基本权利的规定,而第20条是关于宪法基本原则的规定。按照黑塞的观点,《基本法》第20条为共同体确立了一些指导原则,政治统一体应当依照这些原则而建构,国家任务应根据这些原则而正确地完成。[11]与此同时,根据《基本法》第79条第3款,包括“共和国”、“民主国”、“社会法治国”、“联邦国”等在内的由第20条所确立的宪法基本原则,属于不得加以修改的宪法内容。《基本法》第20a条增加环境保护被认为是对《基本法》第20条中宪法基本原则的补充。虽然《基本法》第20a条并没有因此也被认为是不可被修改的内容,不构成“宪法修改的界限”,但环保借此条款获得的规范地位,显然是与前述仅在分权层面的规定不可同日而语的。借此环保价值将规范地位辐射至德国的整个法律秩序,并约束联邦和州层面的一切立法、行政和司法权的运作。

二、“生态中心主义”还是“人类中心主义”

环保入宪是德国社会各界的基本共识,但在建构相应宪法规范的基本理念上,却存在巨大分歧。一个突出的争议是:到底是应采“生态中心主义”(?kozentrismus)或曰“生态中心视角”(?kozentrische Perspektive)的立场,还是“人类中心主义”(Anthropozentrismus)或曰“人类中心视角”(anthropozentrische Perspektive)的立场。[12]生态中心主义的基本观念是:自然生态应当被作为一个具有独立价值的纯粹保护对象被予以关照,宪法应当依循生态环境的固有规律来构筑保护体系。这意味着应当在宪法上承认“生态环境”的拟制人格,并赋予其相应的权利(例如动植物的生命权)。[13]在此理念下,自然生态具有等同于人类的宪法价值地位,具有主体性,而非单纯服务于人类的客体;“人类中心主义”将“人”作为环保制度的核心,相对于人的主体性,生态环境只是客体,只是人类行动的对象,因而,宪法对于环境生态的保护,也应以人的意志和其之于人的功用为考量视角。[14]北大法宝

看似傲慢的“人类中心主义”,其实是现代立宪主义的价值根基“人本主义”的自然延续。古希腊智者普罗泰戈拉有言“人是万物的尺度”,其最早从哲学意义上明确了人作为认识主体的地位。作为德国战后法哲学基础的康德哲学,则确立了“人是目的”的道德论观念。按照有无理性,康德将世界区分为“人”(Personen)和“物”(Sachen);人的理性决定了人“自身自在地就是目的,是种不可被当作手段使用的东西”,[15]而“物”的价值在于为“人”这个目的服务。简言之,人是目的,物是手段。[16]在此人本主义理念下,并基于对德国历史上的纳粹暴政的根本性否定,[17] “人”就成为德国战后一切法律规范和国家行动的目的和标尺,人性尊严的保障成为宪法的最高价值依归。[18]经过德国公法学者迪里希(Günter Dürig)的阐述及联邦宪法法院的确认,“客体公式”(Objektformel)也成为在宪法诉讼中判断人性尊严是否受到侵犯的重要标准,即当人被彻底当作客体或手段时,其人性尊严即被侵犯。[19]

从目的解释的角度看,《基本法》的价值目的就是维护人的尊严。《基本法》第1条第1款规定:“人的尊严不可侵犯。尊重和保护人的尊严是一切国家权力的义务。”制宪者将人的尊严这一“伦理上的价值”确立为“最高的宪法原则”(oberstes Konstitutionsprinzip),并使其成为实证法上的命令。《基本法》对于人的尊严是给予“绝对性保障”的地位,而其处于《基本法》第1条第1款的体系性位置,使其应当被视为是“所有客观法的最高宪法原则”。[20]

从上述理念出发,无论怎样强调自然环境的重要性,它都还是相对于“人”的“物”,是手段,是客体。如果赋予“自然环境”以主体地位,就可能导致人的主体地位的相对化,甚至有导致人沦为客体的危险。环保再怎么关乎人类的生存,也不足以动摇人自身的主体性。生态环境之所以重要,毋宁是因为其涉及人的生存条件,保护环境其实保护的是人类自身的生存基础,没有人的“转译”,自然环境无法自我证成独立的利益。[21]因此,环保在当代的价值凸显并不足以动摇“人本主义”这一现代立宪主义的根基。“生态中心主义”的立场,因此显得激进,而与整体的宪法秩序无法保持融洽。[22]

最终,新增的《基本法》第20a条仍然采纳了“人类中心主义”,只是部分接纳了“生态中心主义”的观念,并进行了调和。[23]首先,《基本法》第20a条的表述“同样出于对后代的责任”的文义清楚地表明环境保护的目的仍然是“人”。“同样”(auch)一词所并列的是当代的人与后代的人,但无论如何,国家都是因为对于“人”负有责任而保护生态环境和动物。保护的目的是为了人,因而要以人的存在为导向。[24]然而,《基本法》第20a条并非只关注人类而不考虑环境自身的特性,更不是将“人本主义”极端化而完全漠视事物的客观规律。[25]毕竟,《基本法》第20a条将“自然生态环境”作为保护对象,这使其具备了相对于人,特别是具体个人的主观利益的一定独立性。在该条款的适用中,也并非只有为了特定的人的利益才可以发动国家对生态环境的保护。甚至可以说,宪法也保护生态环境一定程度上对抗个人权利的法律地位(例如基于环保而合理限制公民基本权利)。

《基本法》采此种有偏重但调和的立场,显然受到了“生态中心主义”影响。“生态中心主义”尽管极端,却提示人们注意:人类的智识具有永恒的有限性,人类经常无法充分地认识到自身行为的消极影响;“人本主义”可能导致一种唯我独尊的狂热,并因此对自然环境造成持续的不可逆的损害;[26]合乎自然规律的保护方式,能在克服人类短视的同时,最终实现环境保护和人类发展的双赢。[27]因此,法秩序不应该把人类与环境对立起来。这些思想隐含于《基本法》第20a条中,并成为相关宪法解释的重要“背景规范”。

三、国家目标还是基本权利

在确定了基本立场之后,是以“国家目标”还是“基本权利”作为规范模式仍极具争议。[28]最终,《基本法》第20a条是以“国家目标”的规范类型来调整环保问题,而非规定“环境基本权”。此举在某种意义上体现了“人类中心主义”和“生态中心主义”的调和,革新了德国的宪法规范理论。

“国家目标”这一规范类型的文本基础和教义学建构可以追溯到1919年德国魏玛宪法。魏玛宪法中出现了一些指向未来社会发展目标的导向性的规定,但在文本体系上却被置于“德国人的基本权利与基本义务”一章,并未从中分化出来而成为单独的规范类型。为此,托马、施密特等人以魏玛宪法为规范素材展开了法规范的类型化研究,从笼统的“基本权利条款”中揭示出所谓的“方针条款”(Programmsatz),其仅具有对立法者的单纯指示作用,而没有法规范的拘束性效力,也不包含可对国家直接生效的主观性权利。[29]此种“口惠而实不至”的规范类型,也是魏玛宪法饱受诟病并最终失败的原因所在。与此同时,维尔克受到其导师斯门德的整合理论的启发,认为魏玛宪法中存在一种“国体规定”(Staatsformbestimmung),这种规范指向未来并持续对整个法秩序有统合效果。[30]因此,在“二战”后的基本法时代,伊普森受到维尔克的启发,首先使用“国家目标规定”(Staatszielbestimmung)取代“方针条款”的概念,[31]希望以此来加强《基本法》对迷茫和混乱中的德国政府的指引。[32]此后,朔伊纳对国家目标条款的规范性展开了深入论述,在理论上赋予其客观法上的规范力。[33]这种理论发展,颠覆了“方针条款”原理,使得此种目标导向性的规范类型得到了新生。最终,前述“国家目标条款与立法委托”专家委员会在1981年的报告中给“国家目标条款”下了定义:“国家目标条款”是对国家课以持续地重视或实现特定任务及目标的义务性的、具有法律约束力的宪法规范。[34]在此定义下,国家目标就是一种设定国家任务(Staatsaufgabe)的宪法规范。1994年《基本法》新增的第20a条,就是此种新学理指导下出现的新条文。

(一)环境保护作为国家的正当性基础

《基本法》第20a条的环保作为“国家目标”,主要与广义上的国家任务概念相关。广义上的国家任务与国家目的(Staatszweck)概念接近,旨在从国家学(Staatslehre)而非国家法(Staatsrecht)的角度说明国家的正当性。[35]近代立宪主义主要是从安全保障、促进福祉、人民主权、人权保障等价值出发来建构国家的正当性基础。[36]在现代社会,环保的必要性也在补强着国家的正当性基础。这是因为,人类存在于自然之中,其生存与发展离不开良好生态环境的维系,而作为人的联合体的国家的重要使命是保障人的延续。因此,充分有效地保护自然环境就成为了现代国家的合法性来源之一。[37]这一点,在近代的立宪主义论说中并未被充分呈现。

利用自然环境和资源发展生产与消费是人类共同体的利益所在,人类进行环境开发利用的直接结果就是人为的环境负担。[38]在面对环境污染、生态破坏、资源枯竭等问题时,人类的环保行动必然伴随着社会利益的分配和协调。国家存在的主要任务与目的之一,就是平衡社会内部相互冲突的各类利益并保障社会成员共同利益的对外诉求。[39]加强环保必然伴随着的利益协调,是国家作为社会共同体所必须面对的核心任务。[40]在此意义上,保护环境同样构成了国家,特别是工业化后的现代国家的正当性基础。不能妥善处理环保问题的国家,就不是合法有效的国家。在立宪主义的语境下,这种广义上的国家任务(国家目的)应被宪法所吸纳,成为新的国家正当性的来源,并转化为法规范意义上的国家任务。

(二)超越狭义的国家任务

在为国家提供正当性基础之外,环保条款的规范力也超越了传统的狭义国家义务规范。与广义的、国家正当性基础意义上的国家任务相对的狭义国家任务,是指在实定法下的、国家在宪法的尺度与界限内采取具体措施的动因基础或者国家应当依法作为的范围。[41]狭义国家任务虽然意味着国家受到宪法的约束,但并不妨碍立法机关有自由裁量余地。也就是说,立法机关可以在宪法框架内来自主确定国家任务的内容以及实现方式,[42]此即“国家任务的总体开放原则”(Prinzip der grunds tzlich offenen Staatsaufgaben)。根据民主原理,设定国家任务应由立法者进行,应依人民的民主诉求来调整国家所应担负的职责。将国家任务的实现诉诸民主程序意味着,在宪法上预先设立固定的具体国家任务原则上是不必要的。[43]只有在特殊情形下,宪法才需要对特定的国家任务予以专门强调,其基础必须是该任务已经重要到需要对民主立法者的裁量余地做出限缩,因此需要对其课以宪法义务(国家目标的范式)的约束,或者直接给予公民主观权利。[44]

《基本法》第20a条设定的国家目标,就属于此种超越狭义国家任务而课以国家特定宪法义务的特殊情形。基于环保在当代的重要性,仅将环保作为一种狭义的国家任务,就不能将其作为超越普通实证法的客观价值而普遍约束和指导包括立法权在内的所有国家权力。将环保作为类似是否要宏观调控的立法者自决问题,[45]无法回应人民对于环保的价值诉求。《基本法》在第20条的“共和制”、“民主制”、“社会法治国”、“联邦制”后,以新增第20a条的方式规定环境保护,显然不是将其仅作为可由立法者任意裁量的狭义国家任务,而是试图以此价值宣告性条款来充分约束立法机关。这意味着,环保对国家全局发展和国家权力运行具有统摄意义,对立法机关产生直接的约束性效力,立法机关唯有积极促成此国家目标,方为尽职。“民主”原则于此也有所退让和限缩。

(三)“环境基本权”的建构不能

既然修改宪法纳入环境保护的目的,是让包括立法权在内的国家公权力承担明确的国家任务,那么,为何不更进一步,直接赋予个人基于环境利益而请求国家作为或者不作为的主权权利?换言之,立法者何不明确规定环境权,以“基本权利”这一实效性最强的宪法规范类型来落实环保的目标呢?事实上,德国将环保纳入宪法的过程中,并非没有相关思考。然而,德国的通说认为,“环境基本权”或曰“契合人的尊严的环境基本权利”(Grundrecht auf menschenwürdige Umwelt)不能构成国家进行环境保护的客观义务基础,这是因为所谓的“环境权”并不具备基本权利构造所应有的法律和事实前提。[46]

第一,“环境基本权”的保护范围难以确定。按照德国当代的基本权利原理,基本权利首先应是在宪法上可主张的主观权利。[47]其“可主张性”意味着权利应当有清晰确定的法益保护范围和义务相对人,[48]个人得认识并形成主观诉求。如果从“人类中心主义”出发,“环境权”所保护的法益是所谓“合于人的尊严的自然环境”(menschenwürdige Umwelt)。这一范畴显然过于抽象,标准模糊,难以确定基本权利所应保护的内容与程度。尽管几乎所有的基本权利,比如“财产权”、“言论自由”、“职业自由”等,都存在保护范围模糊的问题,但它们无论如何都要比“环境”清晰得多。由于作为整体的“自然环境”(空气、水、多样性的动植物等诸多要素的综合)主要是一种公共利益,无法具体化为个人得享有的、可直接在宪法存在并与其他个人性法益并列的受保护法益,因此按照保护规范理论,内含环境保护的客观法规范也无法直接产生具有主观性的“环境权”。[49]并且,很难论证“环境权”如何不同于既有基本权利的保护内容,“环境权”的诸多具体主张实际上也是其他权利的内容,如健康权、财产权等。[50]通过主张这些既有的权利,就足以实现“环境权”的主张。环保利益只是一个“壳”,其目的是为了实现并保障人性尊严、生命以及健康等法益,本身无法构成一个封闭独立的权利单元,也因此无法将环境具体化为主观性法益,无法被类型化为基本权利位阶的“环境权”。

第二,“环境基本权”司法不能。基本权利具有主观牵连性,也就是要有明确的主体。由于环境自身各要素的复杂关联和生态变迁的难以预测,往往难以确定“环境权利人”的主体资格,权利主体的难以确定,使得相应的司法救济难以展开。另外,如果认为可以成立个人主观权利性质的“环境基本权”,那么就必然会出现随时可发生的、碎片化的和紧迫的(司法机关必须在审限内做出裁决)个人主观环境救济诉求,而这与环保的长期性、系统性和科学性之间会形成极大的紧张。如果相应救济无法及时且充分,[51] “环境权”又会如魏玛宪法下的社会权那样成为空洞的宣言。因为不符合基本权利的可完整且直接司法化的要求(Justitiabilit?t und Operationalisierbarkeit),所以无法在宪法上规定基本权利性质的“环境权”。[52]

如果从基本权利的客观面向出发,“环境权”所要求的应该主要是国家给付,即国家应当尽力维护并提供一个“符合人的尊严的自然环境”。在此意义上,“环境权”似乎可以包含某种指向客观法上国家保护义务的社会参与权。然而,从分权原理出发,应否进行给付,需要经过政治过程的讨论,并由立法机关衡量决定。[53]如此复杂的总体性利益协调和国家的财政安排,绝非司法机关所能胜任。即使通过立法,国家实现“符合人的尊严”的具体“环境给付”(Umweltleistung)或环境“风险预防”(Risiko-Vorsorgegew?hr)义务也是困难的,遑论由司法为之。此种“司法不能”也就排除了“环境基本权”欲从客观功能实现有效的国家环保的构想。[54]

基于“主观牵连性不足”、民主乃至分权原则上的理由,《基本法》最终没有采纳“环境基本权”的模式。然而,理解这一规范模式选择,还应注意以下两个方面。首先,不以基本权利模式来保护环境,意味着生态环境不是因为零碎的、个别的、情绪化的个人主观诉求而获得保护,而是由国家义务性地从整全而科学的体系化理性规划出发进行保护,这实际上也是对“人类中心主义”视角的修正,体现着赋予环境以相对独立法律地位的观念。其次,尽管拒绝了“环境基本权”的模式,但并没有完全排除从《基本法》其他既有的基本权利条款出发对环境进行保护的可能性。通过对既有条款的解释,可以认为,即使没有“环境权”,环保也可能是其他基本权利的规范要求。例如,《基本法》第1条第1款规定人性尊严不可侵犯,尊重和保

  ······
中小学减的负已经加到家长身上了

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