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【期刊名称】 《武大国际法评论》
国际海底管理局管理生物多样性问题可行性研究
【英文标题】 On the Feasibility of Expansion of Jurisdiction of International Seabed Authority to Marine Biological Diversity
【作者】 崔皓
【作者单位】 武汉大学国际法研究所{博士研究生},荷兰格罗宁根大学{访问学者}
【中文关键词】 国家管辖外海域;生物多样性;国际海底管理局;人类共同继承财产
【英文关键词】 areas beyond national jurisdiction; marine biological diversity; International Seabed Authority; common heritage of mankind
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 144
【摘要】 目前,关于如何建立国际管理机构和相应制度,对国家管辖外海域生物多样性进行养护和可持续性利用,存在不同设想,其中,将国际海底管理局职权扩张,由其管理生物多样性问题的主张较为引人注目。虽然国际海底管理局管理生物多样性事务有其优势,但国家管辖外海域的生物资源与矿产资源在法律属性上有着根本不同,而且国际海底管理局的宗旨和功能、机构设置、机制运行等不完全符合管理生物资源的要求,因此该模式实际操作起来并不现实。
【英文摘要】 The issue of the conservation and sustainable use of biodiversity in areas beyond national jurisdiction has become an important one in the current development of the law of the sea. There are different ideas on how to establish corresponding international management body and regime in the international community, and the proposal to expand the jurisdiction of the International Seabed Authority to marine biodiversity is quite noticeable. This proposal has its advantages. However, the biological resources in the areas beyond national jurisdiction and mineral resources in the Areas are fundamentally different in their legal status. Furthermore, the principles and functions, institutional arrangements and the operation of mechanisms of the Authority are not completely in line with the requirements for the management of biological resources. Thus, it is rarely a feasible way to establish international management institution for BBNJ.
【全文】法宝引证码CLI.A.1253481    
  
  2004年,联合国大会针对国家管辖外海域生物多样性的养护和可持续性利用问题(Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, BBNJ)设立了不限成员名额非正式特设工作组(以下简称“BBNJ工作组”)。经过八次会议讨论,2012年在里约热内卢召开的联合国可持续发展大会上,各国决定在《联合国海洋法公约》框架下就该问题建立一个全球性治理机制进行谈判。这一决定在2015年第69届联合国大会上得到了进一步确认,并为谈判的顺利进行设立了预备委员会。[1]目前,预备委员会的工作已经结束,下一阶段将转入BBNJ法律文书的起草谈判。如果这一条约能够达成,该条约将是《联合国海洋法公约》的第三个执行协定,将对海洋法和各国在国家管辖外海域的利益产生重大影响。
  BBNJ法律文书的未来谈判还面临一系列待解决问题,其中包括如何构建一套系统的核心治理原则,如何在国家管辖外海域建立全球性统一管理框架和机制,国家管辖外海域生物遗传资源的法律地位等。[2]这些问题引发的一个争议性问题是,能否将国际海底管理局(以下简称“管理局”)的职权扩张,由它来管理生物多样性的养护和可持续利用问题。
  一、建立国家管辖外海域生物多样性国际管理机构的设想
  BBNJ预备委员会最近一次会议将机构设置问题(institutional arrangements)作为一个着墨良多的议题,[3]虽然一些学者认为它不具备现实可行性,[4]但预备委员会更倾向于认为全球管理机构具有必要性。
  首先,国际管辖外海域生物多样性保护情况不容乐观,国际管辖外海域的生物资源已经被过度开发利用。基于国家管辖外海域的“全球公域”性质,在取之不尽用之不竭的传统思想和公海自由原则影响下,很多国家在毫无节制地开发海洋生物资源,[5]传统的船旗国管辖做法无法进行有效保护。[6]其次,由于海洋生态系统本身的流动性和复杂性,此区域的生物多样性遭到破坏会影响到彼区域的生态系统,进一步威胁到整体的生物多样性,因此对海洋生态系统的保护更要强调完整统一性,建立统一的机构和制度有助于全球海洋系统的生物多样性保护。再次,尽管目前国家管辖外海域已有一些专门性、区域性组织,但它们仍处于碎片化状态,且其行使管辖权的法律基础薄弱,并不能保证国家管辖外海域内的所有人类活动都受到了充分的监管,也不能保证所有活动及海域都得到了覆盖。[7]并且,包括生态系统方法、预防原则等现代治理原则并没有被充分融入到所有相关组织的制度和具体行动中。由此可见,建立一个全球性的综合管理机构是有必要的,它可以代表国际社会的整体利益,提供全面而有实质约束力的治理框架,以全局性的眼光制定相关重要政策,为所有相关组织提供与时俱进的统一纲领性宗旨和原则,通过统筹规划进一步加强相关国家、区域性和专门性组织等之间的交流,填补国家管辖外海域的治理盲区,进行更加有效的管理和保护。
  关于具体的设立构想,目前关注度比较高的模式为:(1)缔约国大会模式。即以缔约国大会作为讨论和通过条约实施等方面重要决议的平台,辅之以常设行政机构,[8]并根据情况设立科学与技术机构、秘书处以及情报交流机制等[9]。(2)现有机构联合模式。即指定一个中心机构负责对其他所有现存相关组织和条约进行授权和协调,设定统一的行动宗旨和标准,并在此前提下认可相关组织所有现存和未来协议的全部规则,但具体实施治理的权力将分散到相应的区域性和专门性组织和协议。[10](3)新设国际组织模式。即设立一个全新的政府间国际组织,这意味着形成一整套包括治理原则在内的独立机制,它在全球层面的决策机构可以分为两部分:大会(assembly),作为全体成员参与的政治机构,主要进行政策制定和监督;理事会(council),作为执行机构,负责具体工作安排。[11](4)国际海底管理局职权扩张模式。即将原本仅管辖国际海底矿产资源的国际海底管理局职权扩张到生物资源领域,这是在BBNJ筹备委员会的讨论中,加勒比共同体代表团(Caribbean Community)的提议,其主张在机构安排上可以考虑扩大国际海底管理局的职权,包括监督未来根据《联合国海洋法公约》制定的协议的实施情况。
  从对全球生态系统的养护和环境保护的长期眼光来看,新设国际组织模式专业化程度更高,能够更加灵活并有针对性地应对生物多样性问题的挑战,但新设国际组织对于已然障碍重重的BBNJ多边协定谈判来说无疑是一个更加棘手而难以实现的问题,可行性存疑。缔约国大会模式和现有机构联合模式对于现有国际治理机制的冲击较小,更有可能得到不同利益团体的认同,但也存在机制不够有效率、措施实施难度较大等问题。因此,加勒比共同体所提出的国际海底管理局的职权扩张模式成为一种较为折中的主张,值得认真思考,评估它的可行性以及面临的问题。
  二、国际海底管理局管辖生物多样性问题的优势
  (一)国际海底管理局具有丰富的海洋环境保护实践
  在生物多样性和环境的监测方面,国际海底管理局长期的努力和实践是有目共睹的。早在2003年,管理局在牙买加金斯顿召开的第九届会议中,法律与技术委员会(以下简称“法技委”)就意识到了管理局在保护“国际海底区域”(以下简称“区域”)生物多样性方面可以起到的作用。法技委认为,管理局的工作范围应严格遵照《联合国海洋法公约》及其执行协定的规定,但必须承认加强对海底和深海生物多样性认知的必要性,以便在拟定有关规章的同时避免矿产资源勘探和开采活动对海洋环境产生不利影响,并建议管理局发挥在海洋科学研究方面的作用,扩大与本领域科学机构的合作。[12]在此后的会议上,法技委将此作为一个固定的议题进行讨论,而管理局理事会也对保护海洋生物资源和环境的问题表示了关心和重视,举办了各类深海海底问题的研讨会。2015年以来,管理局就“采取措施以保护和养护环境不受国际海底活动影响”问题举行了三次讲习班,就“小型海底生物分类标准化”问题举行了一次讲习班。[13]管理局还实施了卡普兰项目,以预测和管理太平洋深海多金属结核富集区的勘探开采活动对生物多样性、物种分布范围和基因流状况的影响。[14]另外,在它已制定或正在制定的规章中都对海洋生物资源的利用和管理以及环境保护问题规定了一定的法律框架,其中环境基线数据要求和监测、影响参照区和保全参照区、对海底开发者的环境保护义务等制度都对海洋生态系统的保护具有重要意义。[15]
  (二)国际海底管理局运行机制稳定成熟
  国际海底管理局本身机构设置健全,运行机制稳定成熟,与其他相关全球或区域组织、国家、专业团体都保持着密切的联系,积累了非常良好的合作基础,在履行职责方面较有成效。有国外海洋法学者评价道,“在所有国际资源管理机构中,国际海底管理局展现了一种最成熟的模式:作为第一个真正具体运作的、全球层面的国际公共机构,它不仅在商品市场上具有举足轻重的作用,而且能够产生和分配相应的收益。”[16]众所周知,建立一个新的国际组织涉及诸多复杂因素,存在极大的不确定性,并且它能否吸引到足够数量的成员国参与从而具备普遍性也无法确定,因此扩大管理局的职权以保护国家管辖外海域生物多样性可以做到对现有机构资源的充分利用,也能避免另设机构带来的机构繁冗、职权交叉、管理机制碎片化等问题。
  (三)可以促进发展中国家的公平参与
  国家海底管理局一直努力促进发展中国家积极参与“区域”内海洋勘探、科学研究、生态保护等活动。卡普兰项目的制定与执行充分展现了管理局在解决科学研究能力南北悬殊问题上的努力,即通过与法国海洋研究所的合作对发展中国家科学家运用分子技术研究生物多样性的能力进行培训。管理局法律与技术委员会对于发展中国家参与海洋勘探活动一贯持积极态度,肯定发展中国家公平参与国际海底资源开发的权利和机会。[17]在国家管辖外海域生物多样性的养护和可持续利用方面,开发和利用生物资源必然涉及科学技术问题和复杂的利益关系,国家海底管理局在协调和平衡南北利益冲突方面具有丰富经验,有利于保障发展中国家公平参与。因此,不少发展中国家鼓励管理局在BBNJ执行协定的制定进程中发挥积极作用。[18]
  (四)有利于海洋生态系统的整体保护
  由于海水具有流动性,海洋生物很少固定在一个区域,海洋生物的分布和活动范围在广度和深度上都变化很大。保护海洋生物资源,特别是海底区域的生物资源,就要考虑到海洋生态系统的整体性。就海底区域的生物多样性而言,其独特性很大程度上依赖于深海底的极端地理环境,而这种极端地理环境在很多情况下与矿产资源又是密不可分的,矿产资源的勘探开发活动对海底区域生物资源必然产生不可忽视的影响。[19]这就使得管理局在监管“区域”内矿产资源开发的同时,不能回避保护生物多样性问题。如果要将海底区域矿产资源和生物资源的管理区分开来,不仅从现实层面上很难实现,而且还可能会因为生物多样性的管理机构与国际海底管理局在职权上存在一定交叉而造成责任推诿或管辖冲突等问题。另外,基于海洋生态系统本身的整体性,将“区域”生物资源和公海生物资源进行区分管理也会产生上述问题。因此,从这个角度看,管理局职权扩张可能更有利于国家管辖外海洋生物多样性的综合管理和保护。
  三、国际海底管理局管辖生物多样性问题面临的资源法律属性障碍
  国际海底管理局是在“区域”制度下形成的国际组织,而“区域”制度建立的基础是“区域”矿产资源的人类共同继承财产属性,国际海底管理局的运作必须在人类共同继承财产原则指导下进行。如果要将管理局职权范围扩展至海洋生物资源,将面临海洋生物资源如何定性的问题。分析各种观点,对海洋生物资源主要有以下三种定性:
  (一)人类共同财产
  人类共同财产是指该资源不属于任何国家主权范围,所有国家都可以自由进行开发、利用。在传统海洋法中,公海及其资源被视为人类共同财产。格劳秀斯在《海洋自由论》中主张海洋是自由的,应当向全世界开放,在本质上不受任何国家主权的控制;他将公海捕鱼自由和公海航行自由结合起来,并认为鱼类是不会枯竭的资源。[20]但事实上,可再生的渔业资源并非取之不尽用之不竭,公海自由原则也须受到一定限制。[21]比较典型的例子是对捕鱼自由的限制,在《联合国海洋法公约》框架下,包括《鱼类种群协定》在内的很多国际公约都增设了养护和可持续性利用渔业资源的规定,对公海捕鱼活动进行了一定限制。但在公海自由原则支配下,目前这些限制仍较为局限,不能有效地保护公海渔业资源。
  (二)人类共同继承财产
  人类共同继承财产理论是对古典理论的修正,由阿根廷大使考卡于1967年提出,适用于月球和其他天体及其资源,后来被移植到海洋法用于解决国家管辖外海域的海底资源的开发利用问题。[22]一般认为人类共同继承财产应当包括以下要素:首先,不得据为己有。虽然这一点即使在共同财产原则中也有所体现,但在公海资源适用上仍有争议。其次,共同管理。既然属于人类共同继承财产,那么自然应当由全人类或者至少其代表进行共同管理。但事实上,关于公共领域管理的制度性协议越是正式、集中,协议达成和执行的阻力就会越大,这些阻力尤其来自有能力利用该领域资源的国家。再次,惠益的分享。惠益分享体现了促进发展中国家公平参与国际活动以及为全球发展构建更加公平合理的框架;复次,人类共同继承财产只能为和平目的使用;最后,“共同继承”要求“财产”必须保证能为后代正常使用,因此对“区域”及其资源应当采取适当的养护措施以免影响未来人类享有的、对地球资源的权利,这与可持续发展的理念是相通的。[23]
  (三)人类共同关切事项
  这个概念的提出是为了处理与全球责任相关的问题,它首次出现在1988年联合国大会《关于为人类今世后代保护气候变化》的43/53号决议中:“气候变化是人类共同关切之事项,因为其后是维持地球上生命的关键条件。”之后这一概念在《生物多样性公约》中得到了确认和加强,该公约序言确认:“生物多样性的保护是人类的共同关切事项”,这也是作为整个公约谈判过程中的基本指导原则。人类共同关切事项与上述两个原则不同之处在于它所涉及的资源及活动部分或全部位于国家管辖范围内,但国际社会对其具有共同利益、正当关心的权利并负有共同的责任。该概念的内涵尚未形成统一认识。[24]国内有学者在德国国际环境法学者弗兰克·比尔曼观点的基础上总结出人类共同关切事项的三个要素:各国对该事项享有主权,这点也是与人类共同继承财产原则的根

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