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【期刊名称】 《法学》
论我国宪法监督机制的完善
【作者】 侯淑雯【作者单位】 中南政法学院
【分类】 中国宪法【期刊年份】 1995年
【期号】 12【页码】 12
【全文】法宝引证码CLI.A.1108870    
  
  我们党和国家领导人是非常重视对宪法和法律实施的监督的,对宪法监督问题早就有了原则规定。但是,由于专门化的监督机构及与之配套的法律制度迟迟未能建立起来,一些违反宪法或与宪法相抵触的现象得不到及时有效的纠正,使监督一直未能落到实处,宪法的权威和尊严也就得不到切实的保障。目前,地方及部门等局部利益乃至个人利益的冲动正在使国家利益蒙受损失,使法制的机体遭到侵蚀,如果不从机构和制度方面把我国的宪法监督尽快完善起来,势必会影响到我国的社会主义市场经济建设和法制现代化建设的进程。因此,着手设置适合我国国情的宪法监督机构,以期尽快完善我国的宪法监督制度。
  一、我国宪法监督机构的地位和权限
  我国要不要设立宪法监督机构?应该设立一个什么样的宪法监督机构?近几年来,热心宪法监督的人们围绕着这一问题,各抒己见,展开了热烈的讨论。目前,在“要不要”的问题上已经达成共识,争论的焦点主要集中在以下两个问题上:其一,是把宪法和法律赋予全国人大及其常委会关于宪法监督的那部分职权分离出来,独立地加以行使,还是不改变宪法和法律的现行规定,只增设一个专门机构协助全国人大及其常委会行使宪法监督权?其二,宪法监督的范围是继续维持现状还是应该加以扩充?对这两个问题的不同回答导致两种不同改革方案的产生:
  第一种方案是在全国人民代表大会下增设一个常设特别委员会,即宪法委员会。从宪政程序上说,宪法委员会应由全国人民代表大会决定产生,直接对全国人民代表大会负责,接受全国人民代表大会的监督;在全国人民代表大会闭会期间,宪法委员会独立开展工作,不受其他任何组织、团体和个人的干涉;宪法委员会的职权范围包括以下几个方面:(1)对法律、法规、自治条例和单行条例、规章和包括政策在内的其他规范性文件以及行政解释、司法解释和重要的司法判决进行合宪性审查;(2)裁决有关国家机关的权限争议,主要是中央各国家机关之间、中央与地方之间的权限争议;(3)对党政机关及其组成人员的严重越权行为进行监督和制裁,并保障公民的基本权利。(4)解释宪法。宪法委员会的组织形式、人员设置、职权范围、活动规则和程序应在宪法上作出原则规定,并由全国人民代表大会制定《宪法委员会组织法》予以具体规定。
  第二种方案是不增设宪法委员会,而增设一个“立法监督委员会”。其使命主要是协助全国人大及其常委会行使宪法监督权和宪法解释权。在全国人民代表大会闭会期间,立法监督委员会也要和其他专门委员会一样接受全国人大常委会的领导。但从其担负的使命来看,立法监督委员会的地位应高于一般专门委员会。立法监督委员会的组织形式、人员设置、职权范围和活动程序应在有关基本法律(如《立法基本法》)中予以明确规定。
  与第一种方案相比,第二种方案比较容易实现。它不需要什么大动作,不必对宪法进行修改,只要在现有体制的基础上适当调整就能办到。根据现行宪法规定,全国人大及其常委会都是我国的宪法监督机构。由于全国人民代表大会每年只开一次会,并且时间很短,对宪法实行经常性、连续性的监督实际上只能由其常委会来承担。但由于没有设置专门的机构和配备必要的人员,也没有可资依据的操作程序法,使常委会未能真正行使好这一职权。针对这种情况,立法监督委员会的设立和《立法基本法》的制定,可望在一定程度上使这个问题得到解决。但是,无论在形式上还是在内容上,立法监督委员会都不能算是名符其实的宪法监督机构。因为:
  首先,从宪法保障的充分必要条件来看,宪法监督既要有所侧重,又应尽可能全面,不留漏洞,把一切可能违反宪法的情况都包括进去。在这方面,我们仅仅满足于宪法和有关法律的现行规定显然是不够的。
  其次,从权威性来看,宪法监督机构在法律上是否具有独立的地位是至关重要的。因为监督的核心在于制约,如果本身缺乏独立性,不能自主地开展工作,处于从属地位,不仅不能对其所从属者实行有效制约,而且在实行其他方面的监督时,也会因为地位偏低,影响力不够,而达不到应有的制约效果。从这个意义上说,即使立法监督委员会的地位高于一般专门委员会(实际上很难从组织上予以保证),但对于全国人大及其常委会的立法活动来说,它充其量也只能起到一个咨询机构的作用。因此,设立一个从组织上独立于全国人大常委会的宪法委员会,是为了保证对前者的监督,而这种监督是必要的。因为全国人大常委会在立法过程中完全有可能出现违宪问题。事实上,过去就曾经出现过[1]。
  第三,从制度方面来看,使宪法委员会独立于全国人大常委会并没有改变我国的根本政治制度。因为宪法委员会对全国人大常委会的监督权不是新增的,而是来自全国人大。宪法虽然把该项权力赋予了全国人大,但由于全国人大是会议机构,每年只开一次会,对其常委会的立法活动是否与宪法和基本法律的基本原则相抵触,缺乏经常性、持续性的了解,也就难以实现其监督。何况宪法监督是一项技术性很强的工作,未经过专业训练,没有对宪政精神的透彻理解,是难以胜任的。增设宪法委员会就意味着全国人大拥有了两个常设机构,一个专门负责法的制定,另一个则专门监督法的实施,一议一行,既有分工,又有制约,这无疑是对全国人大职能的加强,是对人民代表大会制度的进一步完善,是顺应民心、适应潮流、推进民主与法治进程的重要举措。
  综上所述,笔者以为第一种方案既符合世界宪政发展的历史趋势,也符合我国的基本国情,因而是一种比较理想的方案。
  二、宪法委员会的组织形式
  宪法委员会的组织形式包括委员的人数、任期、来源和产生方式。
  世界各国宪法监督机构在组成人数上各不相同,有9人、12人或16人等不同规定。有人主张我国宪法委员会由9人组成,也有的主张要有15人。笔者以为可以将二者折衷一下,既不宜太多,也不要太少,即由11人组成较合适。这是从委员们的来源和产生方式上考虑的。
  委员们的任期,可以参照法国和西班牙的做法,定为9年,每次更换三分之一的成员。并规定一个最高年龄限,不能实行终身制。可考虑当选时不得超过65岁或者到70岁后就必须离职。
  宪法监督工作的高度技术性要求宪法委员会的委员们应具备有较高的法律素养和能力,“在联邦德国、奥地利、意大利和西班牙,出任宪法法院的法官须是担任过或正在担任法官、律师或法学教授的名符其实的法律家。”[2]因此,我们在选任宪法委员会的委员时不能不考虑到这一点。要保证使法学专家的人数占有一定的比例,一般来说应达到三分之二,至少也不应少于二分之一。
  宪法监督机构成员的任命方式在西方是比较复杂的一个问题,这是由多党制和分权与制衡原理等多重因素决定的。我国是实行人民代表大会制和共产党领导下的多党合作制的国家,在党派之间虽然不存在根本的利害冲突,但利益纷争还是

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