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【期刊名称】 《国际商法论丛》
服务业的国内监管自主权与贸易自由化:制衡与协调
【作者】 石静霞【作者单位】 对外经济贸易大学法学院
【期刊年份】 2006年【期号】 1(第8卷)
【页码】 212
【摘要】  由于服务的特殊性,对服务贸易的监管无法采取适用于货物贸易的关税措施,这种监管主要体现为各种层面的国内法律、法规及行政规章等。因此,在服务贸易领域存在的一个关键问题是这种国内监管对贸易自由化造成的影响。服务贸易总协定(GATS)承认各成员对其服务业的国内监管自主权,但为了避免这种自主权对贸易自由化造成不必要的障碍,在第6条规定了成员实施国内监管应当符合的纪律,但具体要求仍需要进一步谈判。本文从分析第6条的基本纪律入手,对该条规定的“必要性检验标准”进行了细致的讨论,之后着重探讨了 GATS第6条与第16条规定的市场准入纪律之间的关系,后者直接反映了成员在推进服务贸易自由化方面的义务。关于二者之间的界限并不明确,本文尤其结合了WTO争端解决机构对“美国博彩案”作出的专家组和上诉机构报告,剖析如何界定二者的范围能够既不损害成员的国内监管自主权,同时又能实现服务贸易自由化的目标。
  国际贸易中一个非常重要但同时又非常棘手的问题是国际贸易自由化和国内监管自主权的关系问题,[1]服务贸易领域也不例外。《服务贸易总协定》(GATS)在倡导贸易自由化的同时,承认WTO 成员对服务业的国内监管(domestic regulation)措施享有充分的自主权。但在GATS运行十多年来的实践中一直存在一个关键问题,即 GATS第6条国内监管与服务贸易自由化之间的关系。本文从分析第6条的基本纪律入手,对“必要性检验标准”进行了细致的讨论,并通过考察WTO争端解决机构裁决的“美国博彩案”的专家组报告和上诉机构报告,试图就服务业国内监管与贸易自由化之间的关系进行若干思考与总结。笔者认为,服务业的国内监管措施与贸易自由化之间既相互制衡,又需要适当协调。鉴于服务业的特殊性及 GATS成员在服务贸易发展方面所存在的巨大差异,目前可以通过对GATS第16条市场准入限制进行严格限定的方式,维护各成员对服务业的正当国内监管自主权。
【全文】法宝引证码CLI.A.1196555    
  一、GATS第6条存在的理由及其基本内容
  乌拉圭回合谈判虽然达成了 gats文本,但留下了不少需要进一步谈判的议题(build-in agenda),其中包括GATS第6条有关国内监管的内容。事实上,GATS虽然明确承认成员(尤其是发展中国家成员)为实现合法政策目标而对服务业进行监管的基本权利,[2]但 GATS第6条有关国内监管(domestic regulation)的纪律约束及新一轮谈判(“GATS2000”)中针对相关规则的进一步详述与制定,必然会影响到成员对服务业的自主监管行为。虽然GATS成员接受这些规则,是因为它们认为在一个以规则为基础的(rule-based)体系中,如果希望从国际合作中获取利益,必须接受国际通行的规则,但就GATS的实际运作而言,面临的一个主要挑战便在于如何设计 GATS第6条(尤其是第4款)的具体内容及如何界定成员须遵守的国内监管纪律与市场准入限制的适用范围,从而既能阻止成员对国内监管自主权的保护主义利用,又能不剥夺其追求合法政策目标的监管自由。
  (一)GATS第6条存在的基本理由
  成功进行服务贸易自由化的一个重要因素是,在各国的服务消费者、提供者、服务业监管者之间能够达成一种共识,即在更广泛的经济全球化背景下,进行服务部门的监管改革和贸易自由化能够刺激国民经济的增长,从而有利于社会整体福利的增加。[3]事实上在许多情况下,一个国家自动进行的服务业国内监管改革导致了实质性的贸易自由化,尽管这方面的实践经验可能有很大不同。[4]
  GATS在引发各成员思考其对服务业国内监管体制的影响方面有着重要意义。在规则的具体谈判过程中,GATS曾经遇到的一个明显困难是,与对货物贸易障碍不同的是,服务的无形性使得成员不能采取监管货物贸易的传统方法,如关税或进口配额等措施来监管服务贸易。相反,针对服务贸易的障碍通常隐含在各国的国内管制规章中,尤其体现为关于服务市场的准入条件、促进服务市场的竞争规则以及专业服务的资格与许可条件和程序等方面,如规定只有由本国公司提供的汽车保险才符合汽车登记注册的强制性保险要求,或者只有本国公司或在本国设立的公司才可以对消费者出售汽车保险等。政府通过此类监管所实施的服务贸易管制实际上比其对货物制造业的管制更为复杂。一方面,为了给消费者提供最优价值和最高效率的服务产品,市场需要引入竞争机制,尤其需要对处于市场主导地位的服务运营商的垄断行为进行适当管制,以保护市场竞争。另一方面,鉴于既定的市场只能容纳有限的服务提供者,不少GATS 成员倾向于在国内监管中采取保护性措施,以减少现存公司受到市场新进入者(new entrants)带来的竞争,无论这些新进入者是国内公司还是外国公司。这种保护的部分理由在于避免消费者受到过度竞争的危害,或者消费者应当被提供基于合理价格的可信赖产品等。这类保护性的国内监管措施即使在表面上没有明确歧视外国服务提供者,实际上也很有可能对贸易产生一定的限制或扭曲作用。 GATS通过三方面的渠道来规制这类措施:GATS第6条关于国内监管的一般性规定、关于特定服务部门监管的专门附件以及关于影响国内监管纪律的进一步谈判。[5]
  从总体上看,GATS成员对服务业的国内监管措施对服务贸易自由化产生了非常复杂的影响。一方面,有效的国内监管措施通常是服务贸易自由化得以顺利进行的重要前提和保障。但另一方面,国内监管本身很可能导致贸易保护主义,从而成为服务贸易自由化的障碍。
  从经济学意义上讲,由于自然垄断或求大于供而导致的市场失灵可能会产生贸易问题,因为主导的服务提供者(dominant supplier)可以通过他们对重要设施的控制来阻碍其他提供者的市场准入。这种形式的市场失灵对国际贸易产生的影响比较直接,因此需要通过多边纪律加以解决,以免成员的服务市场开放承诺受到实质性的损害。但当市场失灵是由于信息不对称或者外部性(externalities)问题而产生时,多边贸易纪律的重点任务则不在于解决问题本身,而是应当确保处理市场失灵的国内措施没有不合适地限制贸易。[6]将这一理论运用到服务业的背景中,则会发现服务业的自由化虽然需要监管,甚至强化监管,但这种监管必须遵守一定的多边纪律约束,例如各国应当以更透明、更有效,而非仅以自认为适当的方式对服务部门进行监管,以避免实质上对贸易造成随意和武断的限制。这从经济学意义上解释了GATS有关国内监管纪律存在的合理性及制定相应多边规则的必要性。
  从法律规则的角度考察,各国希望保留其对特定服务部门监管权力(regulatory competence)的愿望影响到在该部门进行的贸易自由化。尽管在一些重要的服务部门(如金融和电信等)产生了专门的附件,但这种方法并没有能够扩及更多的行业,因为服务业所涉部门众多,而每一行业均有不同的特点和问题。GATS第6条关于国内监管的规定具有普遍性作用,有学者将其与GATS第16条市场准入和第17条国民待遇的规定并列在一起,认为它们共同构成支撑GATS贸易自由化手段的三大支柱。[7]GATS第16条约束了成员对数量限制手段的使用,第17条禁止对外国服务和服务提供者的歧视性待遇,第6条则试图规范更多体现在国内法规中的贸易保护形式。在促进贸易自由化方面,GATS谈判者面临两重挑战,即消除在国内监管中存在的对外国服务提供者的歧视性措施以及修正那些非歧视但限制贸易的措施。[8]从三者之间的联系与区别来看,消除歧视性管制,无论这种管制是以量化的形式还是非量化的形式实施,都体现了成员对贸易自由化目标的追求。但消除服务业的非歧视性管制,则主要涉及国内监管改革的问题,因为非歧视性数量限制的使用通常反映了成员对特定服务业的监管方法,让其消除这样的限制实际上等于要求其改革对该行业的监管。
  在理想的状态下,GATS成员应同时进行贸易自由化和改革其国内监管体制。但多数情况是,一成员可能同时进行了消除歧视性和非歧视性贸易障碍的承诺,也愿意进行贸易自由化或国内监管的改革,但在涉及两者的具体措施和行动方面,可能会产生一些矛盾,因此需要进行协调。事实上,GATS 一直试图制定一套合适的约束成员国内监管行为方面的规则。[9]就目前规定而言,GATS的总体目标是逐步实现服务贸易的自由化,但这种目标的实现并不以通过解除服务业国内监管(deregulation)的方式来实现。换言之,GATS不剥夺成员对服务业进行自主监管的权力,但试图通过消除这种监管可能对贸易造成的限制性影响,或者通过将这种影响尽可能最小化,来达到服务贸易逐步自由化的目标。[10]此外,即使各服务部门间具有高度相异性,但一定的类似性还是存在的,因此在水平的(horizontal)基础上制定国内监管的多边纪律既是必要的也是可行的。
  (二)GATS第6条基本内容解析
  在具体讨论国内监管问题之前,有必要理解目前GATS关于服务贸易国内监管的所有纪律。GATS第6条的主要目的在于确保成员根据GATS享有的市场开放利益不受到国内监管措施所引起的阻碍,为此规定了成员进行服务业国内监管时应当遵守的纪律要求,该条共有6款。
  首先,GATS成员在其作出具体承诺的部门中,应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的(reasonable, objective and impartial)方式实施。[11]该项要求,尤其是其中所含的合理性倾向,可能会被WTO的争端解决机构在施加国内监管的实质性义务时采用并加以扩展。应当注意的是,这里规范的问题是国内监管的执行方式而非监管本身。其次,根据第6条第2款,为建立影响服务贸易的行政决定审查机制的目的,成员需要维持或建立司法的、仲裁的或行政的程序和裁定,至少应当规定客观和公正的审查,并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救措施。[12]第6条第3款是有关国内监管措施透明度的要求。[13]该款要求成员在其已作出具体承诺的部门,如提供某种服务须经批准,则其主管机关应在根据其国内法律法规被视为完整的申请提交后的一段合理时间内,将有关针对该申请的决定通知申请人。在申请人请求下,该成员的主管机关还应提供有关申请情况的信息,并不得有不当延误。[14]根据第6条第5款,如果一成员认为另一成员实施的某项措施抵消或减损(nullify or impair)了其所作的具体承诺,则受到损害的成员可以就后者有关服务业的许可、资历和技术标准方面的措施提出申诉,但申诉成员应提供相关证明。此外,在成员已经就专业服务作出具体承诺的部门,每一成员应规定适当程序,以核验任何其他成员专业人员的能力。[15]
  GATS第6条第4款是讨论国内监管纪律最多的一个条款。就其内容而言,该款仅是临时性质的,因其包含了要求成员通过谈判发展相关监管纪律的要求。这一要求背后的理念是,如果在成员的国内监管纪律方面仅存在简单的一般性规则,则并不足以为解决有关成员特定措施产生的争议提供充分指导,而将这些一般性规则发展成较为具体的纪律则会增加相应的可操作性。服务贸易理事会或其建立的合适机构应负责制定进一步的监管纪律,旨在确保成员实施的国内监管要求不对国际贸易构成不必要的障碍。在有助于确保通过此类谈判所发展纪律的合理、客观及公平方面,第6条第4款要求将来发展的相关要求应符合以下条件:(1)基于客观和透明的标准,例如提供服务的能力和资格;(2)在确保服务质量方面不施加额外的负担;(3)如果是许可程序,则程序本身不构成对服务提供的限制。但在一成员已经作出具体承诺的部门中,在按照第4款为这些部门制定的纪律生效之前,该成员不得以以下方式实施使此类具体承诺失效或减损的许可要求、资格要求和技术标准。[16]
  第6条第4款涵盖的措施种类包括:资格要求,即专业服务提供者为履行职责而获得许可所必须具备的实体性要求;资历程序,获取资格需要履行的有关行政或实体性程序;许可要求,服务提供者被要求遵守从而获得正式许可并提供服务的实体性要求;许可程序,有关提供服务的申请提交或处理的行政管理程序;技术标准,有关服务特点或定义以及对完成服务的方式要求等规定。有关服务提供者的资格要求及许可程序方面所涉及的一个值得注意的问题是资格等方面的相互承认问题。该规定在GATS第7条中,[17]但有关监管标准应当尽量采用国际标准的要求在GATS第6条第5款(b)项中有所体现?[18]
  在发展第6条第4款要求的具体纪律方面,服务贸易理事会采取了类似于“试点”的方法。该理事会于1995年3月1日通过了关于专业服务(professional services)的决议,并成立了专业服务工作组(Working Party on Professional Services, WPPS),要求成员根据第6条第4款开始制定专业服务方面国内监管纪律的工作,首先针对会计业制定更为详细的监管纪律。[19]WPPS在1998年底完成了会计业国内监管的多边纪律,服务贸易理事会于1998年12月14日通过了该文本。[20]
  二、关于必要性检验标准的几个问题
  除了非歧视原则外,WTO法律框架中在国内监管方面最重要的一般准则是必要性检验(necessity test),它通常被认为规定了国内监管必须是实现期望政策目标的最少贸易限制备择方法(alternative)。[21]GATS第6条第4款前言明确了服务业国内监管纪律的主要目标,即成员应确保“有关资历要求和程序、技术标准以及许可程序的措施不构成对国际贸易的不必要障碍”。据此,该款设定了必要性检验标准以评价有贸易限制影响的国内监管措施与 GATS规则的相符性问题。而WPPS关于会计业国内监管纪律的核心正是约束性的必要性检验标准。这里提出的一个重要问题是,在服务业的背景下,如何理解和运用必要性检验标准?
  (一)关于必要性检验标准的有关区分
  WTO其他协议中也存在必要性(necessity)概念,尤其是《关税与贸易总协定》(以下简称“GATT”)第20条一般例外中的必要性判断标准。[22]类似的必要性标准也存在于GATS第14条的一般例外条款中。那么,这些一般例外条款中的必要性标准与GATS第6条第4款中的必要性标准有何区别与联系?
  首先,从适用对象来看,GATT第20条和GATS第14条的措施适用于例外的情况,因而必要性检验标准的目的在于将成员违反某一协议义务的例外行动设定在必要的范围之内。根据一般例外条款所采取的措施可以是歧视性的,只要它们没有武断地或不公平地构成对国际贸易的变相限制(disguised restrictions)。相比较而言, GATS第6条第4款的必要性标准仅适用于成员采取的非歧视性贸易限制措施。WPPS制定的会计业国内监管纪律明确提出,其所设定的必要性检验标准仅适用于成员采取的非歧视或非数量限制的措施。[23]如果这些措施是成员为达到某种国内合法政策目标所必需的,则其在客观上有理由存在,但并不能据此将那些违反协议其他义务的行为进行合法化。
  其次,GATT第20条和GATS第14条一般例外条款对其包含的合法政策目标的列举是全面的,但GATS第6条第4款并未详细说明何谓合法的政策目标。这样区别的理由在于,成员根据例外条款所采取的措施是违反WTO协议义务的措施,这种对协议义务的违反应当被限制在一些非常基本的和有限的政策目标(如公共道德、生命健康、保护可用竭资源等)范围内。相反,成员享有的国内监管自主权较为宽泛一些,如果一项措施确是为了达到某项合法政策目标所必须采取的,则并不发生成员违反其协议义务的后果。
  由此可以看出,即使在形式上都表现为必要性检验标准,但该标准在不同的协议和条款背景下,其所适用的对象和所体现的理念是有差别的,而这种差别正为理解二者在具体适用中的不同提供了相关背景。
  (二)何谓“合法的政策目标”?
  一般例外条款和GATS第6条第4款的必要性检验标准均将成员采取的措施与其所要实现的合法政策目标联系在一起。但在实践中,应当如何判断成员政策目标的合法性呢?已如前述,列举在 GATT第20条和GATS第14条中的政策目标是比较明确的,因此对一项成员所采取的政策是否符合合法性目标的决定,在例外条款的情况下可能会简单和直接一些,兹援引案例稍加说明。在1994年的“美国汽车税收案”中,专家组报告指出,对GATT第20条进行分析的第一步,应当是确定援引这些规定背后的政策是否符合“保护可穷尽的自然资源”的范畴。在1990年的“泰国限制进口以及内部税的香烟案”中,专家组报告在分析为达到某一目标所采取措施的必要性之前,集中评论了成员所援引的政策目标的合法性。专家组将有关措施的目标定性为第20条(b)项的“保护人类、动物或植物的生命或健康”。鉴于吸烟对人类健康构成的严重威胁,以及泰国所采取措施的目的在于减少香烟消费,因此符合GATT第20条(b)项的规定。专家组认为,这条规定允许缔约方对人类健康赋予比贸易自由化更重要的优先权。[24]
  需要注意的是,尽管与货物贸易有关的许多争议涉及一般例外条款的解释,但却较少提到公共秩序或公共道德的层面来考虑。然而由于服务贸易的特点及广泛影响,许多服务的提供关系到成员所致力于维护的公共道德或公共秩序。WTO争端解决机构(Disputes Settlement Body, DSB)受理的“安提瓜诉美国影响跨境提供网络博彩服务案”(以下简称“美国博彩案”)一案中,[25]专家组和上诉机构报告均在一定程度上涉及这一问题。
  2005年4月7日,“美国博彩案”的上诉机构公布其报告。[26]在此之前,该案的专家组报告于2004年10月公布。[27]在该案中,世界上最小的国家之一,安提瓜和巴布达岛(以下简称“安提瓜”),对美国提起申诉,指控其有关网络博彩服务的三部联邦法(包括电话线路法、旅游法、禁止非法博彩经营法)和某些州法,不适当地限制了网络博彩服务的跨境提供,违反了美国在GATS项下承诺的义务,并损害了安提瓜的利益。[28]这里不讨论美国是否根据GATS进行了有关博彩服务的具体承诺。[29]在本案中,美国提出,远程提供网络博彩服务容易受到有组织犯罪的影响、会引诱青少年参与赌博、为跨境大规模洗钱提供方便等,这些均与美国要保护的公共道德或维护的公共秩序有关,因此属于GATS第14条例外条款规定的情形。专家组认为,美国没有能够证明这些法律属于GATS第14条(a)项和(c)项规定的例外情形,并且与GATS第14条前言的要求一致。[30]上诉机构虽然承认了美国联邦三法属于第14条(a)项“保护公共道德和维护公共秩序所必需”的情况,但最终因美国不符合第14条前言中的非歧视标准而拒绝了其抗辩。
  GATS第6条第4款提到了“客观和透明的标准,如提供服务的能力和资格”,及措施“不得比保证服务质量所必需的限度更难以负担”,但并没有具体规定成员采取相关措施应当符合什么样的因素或目标。鉴于成员的监管自主权与泛的政策目标相联系,因此诸如确保服务提供的质量、保护消费者利益、要求服务提供者具有基本执业能力等,都可能作为第6条第4款中的合法政策目标。[31]因此,对考虑监管目标的东道国而言,“确保服务质量所必需的程度”是否有足够宽的涵盖能力?其他因素,例如备选措施的合理可及性,在解决有关争端时应当如何考虑呢?这还有待于服务贸易实践的进一步检验。
  (三)关于措施必要性的判断
  接着的一个问题是,一旦某项政策被认为具有合法性目标,下一步则是判断相关措施是否为达到该目标所必需。必要性检验被解释为国内措施必须是解决管制问题的可合理获得的最少贸易限制措施,这既可以是绝对要求,也可以是相对要求。最重要的是,政府应当通过将监管范围限制到完成社会目标所必需的限度的方式,从而将监管负担最小化。这可以补充并强化一个原则,即政府的监管措施不应当超过确保服务质量的限度。从经济学意义上讲,这种方法可能缩减监管的经济成本,尤其体现在对基础设施服务(如水、电、气、电讯以及铁路运输等)方面的监管。将监管范围最小化以及为完成社会目标所进行的相关努力,有助于最小化服务业的监管成本和对国际贸易和竞争所造成的扭曲。
  这方面的一个基本标准是,如果成员能够容易地采用其他满意高效的替代措施来达到同样政策目标的话,该措施便不能被看做是必需的。例如,专家组在1983年的“美国关于进口某些汽车装配线”案中对此作了如下分析:“专家组考虑国际贸易委员会(ITC)作出排除令的行动,在GATT第20条(d)项意义上,是否是为了确保遵守美国专利法所必要的。对此,专家组审查了是否根据民事法院程序,在美国存在一项满意和有效的替代措施,可以给专利持有人 Kuhlman提供一种合理有效的、针对外国生产商侵犯其专利行为的救济措施。”根据这一理念,如果能够证明既不违反GATT或GATS 的规定,又同样满意有效的替代措施是存在的,则成员被要求采取这样的措施。如果并不存在与GATT或GATS规定相一致的措施,必要性检验标准要求成员在所有合理可用的措施中,选择与GATT规定不一致程度最小,同时对贸易产生最小限制效果的措施。[32]
  在美国博彩案中,美国提出其所采取的措施是保护公共道德或维护公共秩序所必需的,但专家组认为,在实施不符合WTO协议的措施前,美国应当首先寻求采用合理可及且符合WTO协议的措施。安提瓜声称有一些方法可以用来解决美国对通过网络远程提供博彩服务的担忧,并提议与美国进行磋商。例如,随着技术的发展,通过远程的声音认证、脸部扫描或编码等方式,可以确保未成年人被禁止接入博彩站点或网络。因此安提瓜主张,美国对远程提供网络博彩服务的完全禁止,实际上对于实施其监管目标而言并不是完全必需的。鉴于美国并未与安提瓜探讨并寻求这样的措施,专家组驳回了美国的“必需性”抗辩,并裁定美国违反了其在协议项下的义务。[33]但专家组的这一结论被上诉机构部分推翻。上诉机构指出,适用 GATS第14条例外不仅要求一项不符合协议要求的措施是必需的,而且还要求有符合协议要求的替代措施存在。既然美国证明了其有关法律的必要性且安提瓜未能明确提出合理可行的替代措施,则美国的电话线路法、旅游法以及禁止非法博彩经营法符合第14条第1款的规定。[34]
  以上关于“必要性”的理解和判断是在GATT或GATS例外条款的情况下做出的,但精确回答GATS第6条第4款有关国内监管措施的必要性是否能够完全适用上述准则值得考虑。已如前述,鉴于例外条款与国内监管措施在性质上的差别,如何解释GATS第6条第4款中的必要性标准恐怕还需要进一步的纪律要求。GATS 目前的谈判并没有对非歧视的国内监管施加一个通用的必要性标准,对必要性的理解也无现成的规则可循。因此,将必要性检验标准纳入GATS所面临的一个主要挑战,就是如何对必要性检验标准和符合该标准的条件进行更准确的界定。
  有论者提出,作为国民待遇和市场准入义务的一种补充,GATS 第6条第4款中的必要性检验标准实际上是在规范国内监管措施对服务贸易可能产生的抑制效应。在更正市场失灵和追求非经济目标时,原则上可用必要性检验标准来鼓励成员采用在经济上比较高效的政策选择。[35]换言之,如果所采取措施的贸易抑制效应低于实现相关政策目标的必要程度,则成员可以通过这样的检验,进而有权自由处理涉及国内经济和社会目标的决策。例如,在专业认证领域,一般认为资格再认定(requalify)要求是不必要的负担。因为关于个人从业者是否拥有必要技能存在着信息不完全的问题,成员可以使用负担较轻的“能力测试”,而非复杂的资格认定来加以判断。但不管如何,GATS规则建立的时间不长,有关国内服务监管的纪律要求仍在进行谈判。相应的,发展服务贸易国内监管领域的必要性检验标准仍有赖于对贸易自由化与各国政策目标相关利益的准确把握,这方面非常重要的一个环节是在国内监管权力对多边贸易规则的干预程度和确保保护主义的管制措施不破坏市场准入承诺之间找到合适的平衡,而必要性检验标准正是讨论这一问题的起点之一。[36]
  三、GATS中市场准入限制与国内监管措施的关系
  GATS成员政府对服务贸易自由化最重要的干预体现在服务业的市场准入限制和国内监管措施两方面。GATS第6条第4款在承认成员对服务业国内监管自主权的前提下,对成员进行的国内监管提出了纪律要求。但在实践中,如何理解该款的适用范围?如何厘清这一条款与GATS第16条约束成员特定承诺的基本纪律之间的关系?很明显,如果GATS第16条市场准入限制的范围被定义得太广泛,则更多的实质上属于国内监管性质的措施会被划入这一范围而被禁止,从而使成员监管服务贸易的自主权受到更多限制。
  (一)关于二者的基本区分及理由
  与GATT中的关税和进口配额一样,服务业中的政府干预体现在不同的纪律中。在数量上有关外国服务提供者进入国内市场或设立机构等市场准入方面的限制,体现在CATS第16条中。涉及服务质量或服务提供者的资格要求等国内监管措施,主要反映在GATS 第6条。就现行GATS规定而言,在市场准入限制和国内监管措施之间有一个基本的法律区分:成员针对GATS第16条所作的承诺属于具体义务,当成员就某一服务业进行了特定承诺时,原则上禁止在该行业采取市场准入限制,除非该限制被列入承诺表,但在成员未承诺的部门可以保有这些限制。对这种市场准入限制的消除需借助于成员之间的具体谈判。相反地,GATS第6条则属于成员的一般义务和纪律,前述的对国内监管措施的贸易限制影响最小化也是基于成员的这种义务。与严格的市场准入纪律不同,采取国内监管措施是由于成员享有较广泛的监管自主权所致,因此只有当歧视外国服务和服务提供者或者对贸易造成了不必要限制时,才发生成员违反 CATS第6条第4款的情形。此外,GATS并未对成员提供针对GATS第6条的违反进行具体列表的机制。[37]
  为了进一步明确这种区分,以WPPS制定的会计行业监管纪律为例加以说明。WPPS特别提到,关于第6条第4款的适用范围,尽管成员开始提交的材料包括了有关国民待遇(GATS第17条)和市场准入限制(GATS第16条)的建议,但为了保持

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