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【期刊名称】 《国际商法论丛》
世界贸易组织争端解决机制中专家组判案的审查标准
【作者】 高建学刘茂勇
【作者单位】 对外经济贸易大学法学院对外经济贸易大学法学院
【分类】 国际知识产权法【期刊年份】 2003年
【期号】 1(第5卷)【页码】 255
【摘要】 世贸组织专家组判案的审查标准是一个受到各成员密切关注的重大问题。在乌拉圭回合谈判中,是否在世贸组织协定中写入“审查标准”的争论险些使谈判破裂。在世界贸易组织成立后,各成员特别是发达国家成员一直时刻关注着“审查标准”的适用,有的成员认为,审查标准涉及世贸组织争端解决机制的核心。本文对这个问题进行了详细讨论。
  文章的第1部分介绍了专家组判案审查标准的含义和由来。
  文章的第2部分论述了《反倾销协议》规定的专家组判案的审查标准条款。到目前为止,WTO专家组和上诉机构的报告已经对该审查标准进行了比较详细的讨论,其含义相对比较明确。
  文章的第3部分论述了美国的“切夫郎案”规则和WTO专家组判案审查标准的关系以及由此产生的问题。
  文章的第4部分论述了专家组在裁判反倾销之外的争端时所适用的审查标准以及产生这一标准的原因。这一标准是专家组和上诉机构通过判案实践“创立”出来的。对该标准的具体含义,还存在一些疑义,需要专家组和上诉机构在今后的实践中进一步明确其含义。
  文章的第5部分论述了《反倾销协议》所规定的审查标准与专家组和上诉机构在审理其他协议的争端时所适用的审查标准的关系。
  文章的第6部分论述了专家组判案的审查标准和上诉机构复审的审查标准的区别。
  文章的第7部分作者对世贸组织专家组判案的审查标准进行了评价。审查标准问题是经济全球化进程中的必然产物。作者认为,其实质是,成员方与世界贸易组织之间的权力分配,各成员方之间在经济主权方面进行约束与反约束的斗争,发达国家维护自身经济利益的“盾牌”。
  文章的第8部分作者预测了在新一轮贸易谈判中世贸组织专家组判案的审查标准的前景。作者预测的最终谈判结果是:维持原状。
  文章的最后部分作者提出了我国针对专家组判案审查标准所应采取的对策。战略上,对内要继续深化改革,不断增强我国的经济实力。对外要实行“连横”政策,联合广大的同盟军,增强自身的谈判实力,积极参与国际“游戏”规则的制定。战术上,需要做好以下工作:一是一定要加强对世贸组织规则的研究,深化对规则的理解,以期恰当地运用规则;二是做好法律、法规的废、改、立工作;三是加强执法人员的法治观念;四是培养专家队伍,储备人才力量。
【全文】法宝引证码CLI.A.1196491    
  引言
  世界贸易组织的争端解决机制,被人称为世贸组织“皇冠上的明珠”[1]。前世贸组织总干事鲁杰罗曾经评价说:“如果不提及争端解决机制,任何对世贸组织成就的评论都是不完整的。从许多方面讲,争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱,是世贸组织对全球经济稳定做出的最独特的贡献”[2]。对于世贸组织的争端解决机制,最受某些西方大国关注的却是专家组判案的“审查标准"(Standard of Review)[3]。在乌拉圭回合谈判中,他们坚持要把“审查标准”写入争端解决条款,以至于使得是否在世贸组织协定中写入“审查标准”的争论,成为了乌拉圭回合谈判中极少的几个“界点问题”(Deal Breaker)[4]之一。在世界贸易组织成立后,他们又时刻关注着“审查标准”的适用,认为“审查标准涉及世贸组织争端解决机制的核心”[5]。那么,什么是“审查标准”呢?本文拟就这一问题进行探讨。
  一、世贸组织专家组判案的审查标准的含义和由来
  审查标准本来是一个诉讼法上的概念,它是法院在审理下级法院的判决或行政机关的裁定的过程中对自己提出的这样一个问题:
  它应当对下级法院的判决或行政机关的裁定给予多大程度的尊重。[6]
  在世贸组织争端解决机制中,专家组在判案时也会遇到这样的问题。举例来说,美国国际贸易委员会依据本国的“201条款”[7],对美国国内钢材市场进行了调查取证,收集了大量的数据,经过对数据进行分析后,得出结论:从国外进口的钢材数量急剧增长,从而对美国国内相关产业造成了严重损害。美国政府遂决定:为了缓和廉价进口产品对国内相关产业的冲击,在未来3年内对进口的钢材征收8%—30%的额外关税,以限制其他国家的钢材和钢坯进口。美国政府认为这一措施是完全符合世贸组织规则的。但是,受到这一措施影响的美国的一些贸易伙伴,如欧盟、日本、中国等,却不这么认为。
  他们认为,美国政府的这一措施严重违反了世贸组织相关协议的规定。由此产生了贸易争端。按照《管理争端解决的规则与程序的谅解》(以下简称《争端解决谅解》)的有关规定[8],欧盟等世贸组织成员将争端提交到了世贸组织争端解决机构。如果争端各方未能在规定的期限内(在被诉方美国收到提出异议一方的协商通知后的60天内)通过协商解决争议,欧盟等世贸组织成员可以要求世贸组织争端解决机构成立专家组对争端进行裁判。那么,成立后的专家组在判案时,是对美国政府当局的调查过程和结论置之不理,自己重新进行调查,还是基本尊重美国政府当局的调查过程和结论,不再另行调查取证呢?一般认为,专家组在判案时,应当对成员方政府的裁定给予一定程度的尊重。专家组对成员方政府的裁定尊重的“程度”有时被称为“审查标准”。[9]
  其实,“审查标准”在GATT/WTO体系中并不是一种“新生事物”:早在1951年,GATT的工作组(当时的争端解决小组的名称——笔者注)就在其报告中讨论过这一问题。[10]其后,在GATT专家组审理有关缔约方争端,特别是反倾销争端时,也经常讨论到“审查标准”问题。[11]“但并未形成什么固定规则”[12]有时专家组表示,专家组对缔约方政府事实方面的裁定“作自己的判断是不合适的”[13],应当对缔约方政府的裁定予以尊重;有时专家组则表示,“不对缔约方政府的裁定予以审查,就会导致受GATT规则约束的国际贸易关系的法律和秩序出现令人难以接受的情况[14],因此,应当对缔约方政府的裁定予以审查。总之,在GATT时期,专家组对这个问题的处理方式时常受到专家学者及缔约成员方的批评:有时过于激进,对缔约方政府的裁定尊重不够,超出了其应有的权限;有时则过于保守,对缔约方政府的裁定尊重太过,未能完成自己的审查义务。[15]
  “显然,对一些案件中专家组在审查标准问题上的处理方式的批评,导致美国试图在乌拉圭回合谈判中对这个问题作出一定的限制”[16]在乌拉圭回合谈判中,美国等国家的代表提出,应当在世贸组织指导解决协定中加入专家组判案的审查标准条款,并认为美国行政法中的审查标准为此提供了有用的模式。他们按照美国模式提出的建议是:如果某一政府当局的行动是根据对世贸组织协定的“合理的(reasonable)”解释而采取的,世贸组织专家组就不得裁定该政府当局的措施违反了世贸组织的规则。[17]
  这一建议至少引起了两方面意见的反对。[18]第一种反对意见认为:这对专家组判案的限制过于苛刻,使得各国政府能有太大的自由以与世贸组织协定的宗旨不符的方式而行事。另外,许多与会方相信,“合理”标准会导致出现不同的国家对世贸组织协议的规则有不同解释的情况,这会降低世贸组织协议规则的一致性,减少成员方之间的互惠,特别是会导致出现对协议的同一句话不同国家作出不同版本的多种解释的情况。
  第二种反对意见认为,一些利益方希望保证世贸组织规则——特别是知识产权领域的规则——的效力,“合理”标准会引起这些利益方的担忧。同时,他们也认为,“合理”标准对专家组的限制太过,从而使得成员方难以对不符合世贸组织规则的做法成功地提出挑战。
  由于这一问题极其重要,各方一直僵持不下,直到谈判期限临近结束的最后时刻,各方才达成以下妥协:第一,对专家组判案予以限制的“审查标准”仅写进《反倾销协议》[19]中(即其第17条第6款),不适用于因其他协议而产生的争端;第二,将“合理的”一词改为“可允许的(permissible)”,同时在第17条第6款第(ii)项的前面加了一句话:专家组应当根据国际公法的习惯解释规则(Customary Rules of Interpretation of Public International Law)来解释《反倾销协议》的条款。另外,还通过了一项部长决议[20],规定3年后对这一问题进行复审,以考虑该标准是否能够普遍适用的问题。
  二、《反倾销协议》规定的专家组判案的审查标准
  《反倾销协议》是目前世贸组织所有协议中惟一对专家组判案的审查标准做出了明文规定的协议。《反倾销协议》的第17条第6款对专家组的审查标准做了如下规定:“6.依第5款审理问题,(i)在评估案件的事实问题时,专家组应判断相关政府当局确认的事实是否恰当,他们对事实的评价是否公正、客观。如果认为对事实的确认恰当,对事实的评价公正、客观,那么,即使专家组可做出不同的结论,也不应推翻该政府当局的评估。(ii)专家组应当根据国际公法的习惯解释规则来解释本协议的有关规定。凡专家组认为,某项规定允许做出一种以上解释者,如果相关政府当局的措施是根据其中可允许的一种解释而做出的,专家组就应当裁定该政府当局的措施符合本协议(的规定)”。
  按照审理“美国对从韩国进口的不锈钢征收反倾销税案”的专家组的说法,这一条款的含义是这样的:从条文来看,很显然,《反倾销协议》第17条第6款规定的专家组应适用的审查标准根据专家组将要审查事项的性质涉及事实审查和法律审查两部分:如果专家组审查的是成员方政府当局对有关事实的裁定,应当适用第17条第6款的⑴规定;如果专家组审查的是法律问题,即涉及到对《反倾销协议》条款的解释时,应当适用第17条第6款的(ii)规定。[21]
  《反倾销协议》第17条第6款的(0项要求专家组对成员方政府事实方面的裁定应予以尊重,实际上就是在许多国家的行政法中都适用的“合理性审查标准”。因为“在熟悉事实和掌握资料与情况的广度与深度方面,案件当事国政府机关一般说来比专家组处于有利地位”[22],因此,在事实认定方面,对当事国政府机关的裁定给予尊重,是有道理的。目前,因它而产生的争议不多,在实践中可能产生争议的地方,一是在于什么问题属于事实问题,因为有时事实问题和法律问题是紧密联系在一起的,很难截然分开。二是对“恰当”、“公正”、“客观”这些词的含义各方有各方的观点,可能很难达成一致的看法。
  问题的关键是《反倾销协议》第17条第6款的(ii)项。这也是乌拉圭回合谈判各方妥协的主要成果。[23]虽然该项只有两句话,但每句话都有自己复杂的含义。因此,我们需要分别进行阐述。我们先来讨论第一句话的具体含义。目前,对于《反倾销协议》第17条第6款的(ii)项的第一句话的含义,专家组和上诉机构业已作了较为详细的阐述,已经有了比较明确的答案。
  我们知道,“专家组就像法庭”[24]执行的是评判是非的任务,它首先面临的问题,也是必须解决的问题,就是对条约的解释问题。[25]《反倾销协议》第17条第6款的(ii)项第一句话规定的就是这个问题。世贸组织的各项协议是由不同的谈判小组分别起草的[26],各协议之间免不了会有相互冲突之处。另外,条约起草人不论如何睿智,都不免有遗漏之处,用语不免含糊之处。[27]专家组在判案时对条约的解释是一个关系重大的问题,不同的解释产生的结果大相径庭,这直接关涉到成员方的权利、义务之有无、大小。
  理解《反倾销协议》第17条第6款的(ii)项第一句话的关键在于弄清“国际公法的习惯解释规则”一词的含义。《反倾销协议》并没有对这个词做出相应的解释。因此,专家组和上诉机构在判案时首先需要解释这个词的含义。在此需要说明的一点是,在对世贸组织的各协议都适用的《争端解决谅解》中也作出了这样的规定,[28]因此,对这个词的含义的解释,本文在引用专家组和上诉机构的报告解释这个词的含义时,所引用的报告并不限于有关《反倾销协议》的争端。
  关于“国际公法的习惯解释规则”,根据美国学者的考证,乌拉圭回合谈判者的真实意图是指1969年5月23日通过的《维也纳条约法公约》规定的条约解释规则。[29]在实践中,专家组和上诉机构也是这样解释的。在世贸组织成立后上诉机构审查的第一个案件“委内瑞拉诉美国精炼和传统汽油标准案”中,就遇到了如何解释这个词的问题。在1996年5月20日通过的上诉机构的报告中,上诉机构指出,为了获得对GATT1994和其他所涵盖协议的澄清,需要借助于1969年《维也纳条约法公约》第31条所规定的条约解释的习惯规则,并强调这一条约解释的一般规则已经获得了国际公法的习惯或通用规则的地位。[30]紧接着,在1996年11月1日通过的“日本酒精饮料征税案”世贸组织上诉机构的报告中,上诉机构又指出:毫无疑问,1969年《维也纳条约法公约》第32条——它起着条约解释的辅助手段的作用,也已经获得了同第31条一样的地位。[31]此后,世贸组织上诉机构的报告都遵循了这种解释。[32]因此,所谓“专家组应当根据国际公法的习惯解释规则来解释本协议的有关规定”,实际上是指按照《维也纳条约法公约》的第31条和第32条的规则来解释《反倾销协议》的有关规定。
  1969年《维也纳条约法公约》的第31条的条文如下:(1)条约应当就其用语在上下文中的通常含义并参照条约目的和宗旨,善意的予以解释。(2)为条约解释之目的,上下文,除了条约正文(正文包括序言和附件)之外,还包括:a.全体当事方之间就该条约的缔结所订立的与该条约有关的任何协定;b.一个或几个当事方就该条约的缔结所做出并经其他当事方接受为与该条约有关的任何文件。(3)应当与上下文一并考虑的还有:a.各当事方嗣后订立的有关该条约的解释或其规定的适用的任何协定;b.嗣后在条约适用方面确定各当事方对该条约解释的意思一致的任何惯例;c.适用于各当事方之间的关系的任何有关国际法规则;(4)如果能确认当事方的确有意赋予某一用语以特殊的含义时,该用语应当具有该特殊的含义。
  对于这一条,产生的疑问是,在条约正文与条约的目的和宗旨二者之间,是一种什么关系?或者说,如果二者之间产生了冲突,何者优先呢?世贸组织上诉机构在“日本酒精饮料征税案”的报告中认为,“条约的目的和宗旨在确定条约用语的意义时仅起参考作用,不作为解释条约的独立基础”[33]世贸组织上诉机构在“美国对某些虾及虾制品的进口禁令案”的报告中进一步指出,“条约的解释者必须首先从要解释的条约的特定条款入手,并且必须以此为重点。条约当事方的目的和宗旨必须首先从构成条约的用语中寻求,条约的用语要根据上下文来理解。只有在条约用语本身所表达的意思模糊不清或者不确定时,或者,由于对条约用语的理解是否正确需要加以确认时,求助于条约总体上的目的和宗旨才可能有用”[34]。这一观点在“阿根廷鞋类产品保障措施案”中得到了确认。[35]因此,可以看出,条约本身的用语应当置于首要地位,应当首先根据上下文确定条约用语的通常含义,再以此来寻求条约的目的和宗旨;虽然,在解释条约时,借助于条约的目的和宗旨是允许的,但不能不顾条约用语自身明明白白的意思。当然,如果一方能证明或者双方承认的确是想赋予某一用语以特殊的含义,那么,就应当尊重双方的选择,以该用语的特殊的含义为准。
  《维也纳条约法公约》的第32条规定:为了确认适用第31条所得出的条约用语的意思,或者在按照第31条进行解释得出的意思:(1)模糊不清;或者(2)导致一个显然荒谬或不合理的结果时,为了确定该用语的意思,可以借助于辅助的解释材料,包括条约的准备资料和条约缔结的情况。一般认为,条约的准备资料和条约缔结的情况包括谈判记录、条约的历次草案和讨论条约的会议记录等。[36]
  对第32条规则本身一般不会产生什么疑问。现在产生的问题是:第31条、第32条之间是一种什么关系?对于这一问题,世贸组织上诉机构在“欧盟计算机产品纳税分类案”的报告中指出:适用了《维也纳条约法公约》的第31条的规则后,通常就可以使条约的解释者确认条约用语的含义。但是,如果适用了第31条的规则之后,条约用语的含义仍然模糊不清,或者导致显然荒谬或不合理的结果,第32条允许条约的解释者去借助辅助的解释材料,包括条约的准备资料和条约缔结的情况。所谓“条约缔结的情况”是指在适当的情况下,允许考察条约谈判的历史背景。[37]由此可见,第31条和第32条的地位是不一样的,第31条的地位优先于第32条的地位。在对条约进行解释时,应当首先利用第31条所规定的方法、资料去寻求条约的含义。只有在用尽第31条所规定的方法、资料之后,仍不能得出令人满意的、清楚确定的解释时,或者,为了确认已经得出的比较清楚确定的解释时,才可以使用第32条规定的方法、资料。因此,按照世贸组织上诉机构的观点,第31、32条二者之间并不是并列关系,而是补充关系,第32条起确认、补充第31条的作用。[38]
  下面我们来讨论《反倾销协议》第17条第6款的(ii)项第二句话的含义。到目前为止,这句话的含义在专家组和上诉机构的报告中进行详细阐述的情况并不多。从逻辑上来看,这句话肯定要受其前一句话的约束。实践中,上诉机构也是这样理解的。上诉机构在“日本诉美国对某些从日本进口的热卷钢产品征收反倾销税案”中曾对这句话的含义作过这样的阐述:假如根据《维也纳条约法公约》的第31条、第32条所确定的规则来解释《反倾销协议》的某一条款,可以得出两种或两种以上的解释,这些解释,按照公约的规定,都是可允许的。在这种情况下,如果政府当局的某项措施是根据这些可允许的解释中的一种而做出的,那么,专家组应当裁定该当局的此种措施符合《反倾销协议》的规定。[39]
  现在的问题是,这种情况是否能够在现实生活中出现?毕竟,从《维也纳条约法公约》的第31条、第32条自身的规定来看,就是要解决条约的含义不清、可能出现多种解释的情况。第31条的标题是条约解释的一般规则,第32条的标题是条约解释的辅助手段,由此看来,《条约法公约》起草人似乎认为,条约解释者适用了《维也纳条约法公约》的第31条的规则后,通常就可以确定条约的含义,如果再适用第32条的规则后,就可以解决条约中所有含糊不清的地方。如果“根据《维也纳条约法公约》的第31条、第32条所确定的规则”解释条约之后,仍然“可以得出两种或两种以上的解释”,这岂非有悖于适用这两条的初衷?这种情况是否连《条约法公约》起草人也没有设想到?
  就笔者目前所掌握的资料来看,在专家组判案实践中,还没有出现专家组裁定。虽然专家组自己对《反倾销协议》的某一条款有不同的理解,世贸组织成员对该条款的解释“根据《维也纳条约法公约》的第31条、第32条所确定的规则”也是“可允许的”,即目前还没有出现《反倾销协议》的某一条款可以有两种或两种以上的“可允许的”解释的情况。换言之,《反倾销协议》第17条第6款的(ii)项第二句话还一直没有发挥过作用。这似乎验证了乌拉圭回合的一些谈判者的观点:这句话永远也不会发生作用。[40]
  《反倾销协议》的规定的审查标准实际上是美国行政法中“切夫郎案”规则的翻版。[41]因此,虽然目前专家组和上诉机构对这一条款的阐述可能还不是十分充分,但是,我们可以了解、研究它的参照物——美国“切夫郎案”规则的内容,并对二者进行比较,这对我们全面、正确的认识这一规则可能会大有帮助。
  三、美国的“切夫郎案”规则与《反倾销协议》的“审查标准”
  所谓“切夫郎案”规则是指1984年美国最高法院在Chevron U. S.A., Inc.v. Natural Resources Defense Council, Inc.[42]案中所阐述的联邦法院在审理行政诉讼时对行政机关的法律解释应当如何处理的规则,美国最高法院对这一问题的传统规则作出了重大变更,产生了美国行政诉讼法中新的“审查标准”。
  在“切夫郎案”之前,美国法院在行政诉讼中采用的“审查标准”是这样的:审理法院对行政机关的事实裁定给予相当大的尊重,而很少对行政机关的法律裁决给予尊重。如果法院要尊重对行政机关的法律裁决,则需要有特别的理由,而尊重行政机关的事实裁定则无须特别理由。[43]“这种两分法(Two-tiered Approach)反映了这两个部门之间传统的职能分工:行政机关主要负责法律执行中的“技术”方面的事务,而法院则要确保行政机关在法定范围内行使其权力”[44]。
  但到了“切夫郎案”,这一规则发生了重大变化,该案产生了新的“审查标准”。其主要内容是这样的:[45]法院审查行政诉讼案件时,需要连续回答两个问题,实际上,这两个问题就是法院要走的两个步骤。第一个问题,也就是第一步是,立法机关是否恰好谈到了产生争端的问题?或者说,行政机关解释的那部成文法是否对产生争端的问题作出了明文规定?要回答这个问题,审理法院需要运用成文法解释的传统工具(Traditional Tools of Statutory Construction)。如果法院运用解释成文法的传统工具得出的结论是:立法机关确实对产生争端的问题作出了明文规定,那么,问题到此结束,法院将判决行政机关尊重立法机关的意旨。相反,如果法院得出的结论是:成文法对产生争端的问题没有作出规定或规定含糊,那么,法院就要走第二步,也就是回答第二个问题,即行政机关对成文法的解释是否是“合理的”或“可允许的”?如果法院裁定行政机关的解释是不合理的,那么,法院会提供一个自己的解释。但是,如果法院裁定行政机关的解释是合理的,法院就应当尊重行政机关的解释,即使法院在自己首先对它进行解释时,并不会采纳行政机关的解释——这一点正是“切夫郎案”规则的要害所在。
  “许多美国行政法学者认为,‘切夫郎案’规则标志着权力从法院向行政机关进行了重大转移”[46]。在切案之前,根据传统规则,解决国会立法中含糊条文的权力基本上由联邦法院行使;而按照切案的规则,行政机关拥有相当大的权力来决定国会的立法意图,除非行政机关不适当地行使了这一法律解释权,否则,联邦法院应当尊重行政机关对国会立法中含糊条文的解释。
  但是,也有一些美国行政法学者认为,由于“切夫郎案”规则本身还有一些含糊不清的地方,作出权力转移的定论似乎还不合适。[47]首先,“切夫郎案”规则并非仅仅使联邦法院的权力有“失”,它也有“得”。一方面,对于立法中含糊不清的条文,只要负责实施该法的行政机关所作的解释是合理的或可允许的,即便这种解释并非法院的首选,法院也应当予以尊重,而在过去,法院有权予以否决,这对法院来说是其“失”;另一方面,在过去,法院对立法中含糊不清的条文所作的解释可能并非自己所喜欢的解释,但按照法律解释的规则,法院又必须做这样的解释,而现在,行政机关的解释可能正是法院所愿,按照切案的规则,法院就可以采纳这种解释,这对法院来说是其“得”。再者,最重要的是,联邦法院握有是否实施切案规则的钥匙,即联邦法院自己决定立法中是否存在含糊不清之处,是否需要实施切案最关键的第二步。因此,是尊重还是否决行政机关的法律解释,完全决定于法院的一念之间。研究表明:如果法院的分析在“切夫郎案”规则的第一步结束,通常,行政机关败诉;如果分析到了“切夫郎案”规则第二步,一般来说,行政机关胜诉。[48]
  但无论如何,相对于以前的审查标准,切案还是发生了重大的变化。毫无疑问,如此重大的规则变更必须要有充分的理由。那么,法院这么做的理由是什么呢?或者说,“切夫郎案”规则背后的理论依据是什么呢?美国行政法学者通常认为,法院采纳新的“审查标准”主要有以下三个理论依据:[49]
  第一个理论依据是专业技能论(expertise)。行政机关通常专管某一特定领域或经济部门,对所管的该行业的情况非常熟悉,因此,行政机关是将立法者的政策判断付诸实施的技术专家,在解释立法机关制定的法律时,其特殊的技术专长有助于准确理解立法机关的意图,而这正是一般联邦法官的弱项。“切夫郎案”本身就是这一理论依据的最好说明:该案的争议点是1977年清洁空气法修正法案中的“固定的污染源(Stationary Source)”一词的含义。这个词的含义在法律条文中没有规定。美国环保署(Environmental Protection Agency,英文简称EPA)是专门负责管理空气质量和实施《清洁空气法》及其修正法案的行政机关,它制定了一个执行规则,对固定的污染源的解释,采取以工厂作为污染单位。自然资源防护委员会反对这个解释,认为应当以每个污染来源,例如每个烟囱作为污染单位,认为环保署制定的规则违反了法律的规定,请求法院撤销。此案最终上诉到美国最高法院。最高法院认为,美国环保署作为专门负责管理空气质量和实施《清洁空气法》及其修正法案的行政机关,对这一领域的情况非常熟悉,而联邦法官“不是这一领域的专家”,所以,对“固定的污染源”一词的含义,美国环保局所做的解释应当受到尊重。
  第二个理论依据是所谓的“民主(democracy)”理论。因为美国的联邦法官不是民主选举出来的,而行政机关直接对由民主选举出来的总统和议会负责,法官尊重行政机关的决定有利于提高行政管理体制的正统性(legitimacy)。
  第三个理论依据是所谓的“效率(efficiency )”或“协调(coordination)”理论。因为如果联邦法官不尊重行政机关的决定,而是根据自己对法律的理解做出判决,那么,就很可能会出现这样的情况:在不同的司法辖区内,不同的联邦法院对同一部法律做出不同的解释,虽然这种混乱可以通过上诉审得以澄清,但在上诉审结果出来之前,行政机关会无所适从。而且,不同的上诉法院仍然可能会做出不同的解释,而通常一个行政机关只负责一部法律的实施,将解释法律含糊之处的权力赋予负责实施该部法律的行政机关,就不会出现上述情况。不仅如此,这还可以促进行政管理部门之间的协调工作:因为一旦一个行政机关对某一法律的含糊之处做出了一个合理的解释,这一解释就可以在全国范围内适用。
  美国的“切夫郎案”所确定的“审查标准”与《反倾销协议》第17条第6款规定的“审查标准”确实极其相似。切案的规则是:如果成文法的规定含糊,只要行政机关的解释是“合理”或“可允许的”,即使联邦审查法院在自己首先考虑对这个问题的解释时会作出不同的解释,它也应该尊重行政机关的解释。《反倾销协议》规定的“审查标准”则是:如果《反倾销协议》的某一条款含糊,只要某一成员方的解释是“可允许的”,即使专家组在自己首先考虑对这一条款的解释时会采纳另一种解释,它也应该对该成员方的解释予以尊重。
  既然二者极其相似,那么,有些学者推断,同切案一样,《反倾销协议》规定的“审查标准”似乎也应当分两步走:第一步,专家组需要决定产生争议的《反倾销协议》的条款是否存在两种以上“可允许的”解释。如果产生争议的《反倾销协议》的条款用语准确,内容清楚,不会存在两种以上“可允许的”解释,那么,专家组判案时,就以此惟一的解释为准。如果产生争议的《反倾销协议》的条款确实存在两种以上“可允许的”解释,那么,专家组就要进入第二步,判断成员方政府的行为或决定是否是依据其中一种“可允许的”解释而作出的。如果专家组认为成员方政府的行为或决定与其中一种“可允许的”解释是相符的,那么,专家组就应当尊重该成员方政府的行为或决定,反之,则应判决该成员方政府的行为或决定违反了《反倾销协议》的规定。[50]
  同样,有些学者认为,《反倾销协议》第17条第6款规定的“审查标准”似乎也使得与切案中的联邦法院的角色类似的专家组的权力有“失”有“得”:一方面,专家组在判案时,对于成员方对《反倾销协议》条款的可允许的解释要予以尊重,专家组推翻成员方政府行为或决定的能力受到了限制,相对于专家组来说,成员方所享有的权力似乎要更大一些;另一方面,由于专家组决定《反倾销协议》的条款是否存在两种以上的解释,并最终决定成员方的解释是否是可允许的,它享有的权力又相当大,甚至可能超出了其应有的权力。[51]专家组有权否决其认为不当的解释,即便这种解释是“可允许的”;可以采纳其认为正当的解释,即便这种解释是“不可允许的”。
  有些学者认为,专家组这种条约解释的决定权可能会损害本属于成员方的权力。[52]成员方的一些意图,特别是那些在协定中表述不很清楚,但显然又可以确认的意图,可能会因此而遭到专家组的否决,而这显然并不是专家组应当拥有的权力。由此看来,当初写入该条款以限制专家组否决成员方政府决定的权力的初衷可能不仅无法实现,而且,该条款可能无形中扩大了专家组的权力。当然,这一观点是否正确还需要实践的检验。
  虽然“切夫郎案”所确定的“审查标准”与《反倾销协议》第17条第6款规定的“审查标准”很相似,但是,二者的不同之处也是十分明显的。第一,切案要求法院在审查行政机关的解释时,必须依据美国国内法中“成文法解释的传统工具”;而《反倾销协议》规定的“审查标准”要求专家组必须按照“国际公法的习惯解释规则”。第二,切案要求行政机关的解释是“合理的”或“可允许的”二者中满足一个即可,而《反倾销协议》规定的“审查标准”要求成员方的解释必须是“可允许的”。在美国法中,只要行政机关的解释是“合理的”、与成文法是“一致的”,行政机关的解释就可以得到法院的认可,因而,相当容易通过法院的审查。[53]而目前,如前所述,还没有一个成员方对《反倾销协议》条款的“独具匠心”的解释在专家组看来是“可允许的”。第三,二者适用的结果是不同的。在美国行政法的制度下,实行“切夫郎案”规则的结果是,解释法律的权力从多个法院手里转到了某一个行政机关手里,通常不会出现不同的行政机关对同一部法律做出不同解释的情况;而在世贸组织体制中,如果实行“切夫郎案”规则那样的“审查标准”,即实行《反倾销协议》的第17条第6款(ii)项规定的“审查标准”,解释协议的权力从国际机构那里转移到了各个成员手里,很可能会出现不同的成员方对世贸组织协议的同一条文做出不同解释的情况。第四,二者的适用背景是不同的。切案是一国国内行政诉讼法中的规则,处理的是一国行政机关和司法机关在行政机关司法行为中如何分权的问题;而《反倾销协议》规定的“审查标准”是在适用国际条约的大背景下的规则,处理的是国际组织的司法机关与成员方政府在裁判成员方政府行为是否违反国际协议时的关系。这一点可能是最重要的区别,由此导致的结果是:虽然美国成功地将本国的“切夫郎案”规则移植到了世贸组织的《反倾销协议》中,但是,支持实施这一规则的“土壤”却无法移植,换言之,切案规则的理论依据很难在世贸组织规则体系中立足。
  先来看“切夫郎案”规则的第一个理论依据——专业技能论,即行政机关是各自管理的法律领域内的专家。说世贸组织的成员方对世贸组织协议的含义和宗旨的理解比专家组更高明,似乎说不通;同样,说世贸组织的某一成员——相对于其他成员方来说——是“专家”,也难以服人。毫无疑问,世贸组织的每一个成员都有各自的特殊利益,因而可能某个成员特别关注世贸组织的某个或某些协议,但显然不能就因此说他比其他成员方更精通世贸组织的那个(些)协议,他是那个(些)协议的专家。[54]当然,做出了引起争端决定的成员方政府在事实资料方面一般要比专家组有优势,但是,成员方政府在事实资料方面的优势不能成为他可以对世贸组织的协议条款进行解释的理由,成员方政府很难拿出有说服力的证据证明他有特殊的“专业技能”,进而使他有资格对世贸组织协议的法律含义作出准确的解释。虽然世贸组织协议规定成员方政府有义务完成世贸组织协议规定的任务,但与本国专管某一领域的行政机关不同,世贸组织成员方政府并不专门负责世贸组织协议的实施。并且,与本国专门负责实施某一法律的行政机关所具有的超然地位不同,在某一具体国际贸易争端中,做出决定的成员方政府或其某一机构本身就是利益冲突当事方,受自身(本国)利益的影响,“并不总是能保持对国际协议条款的必要忠诚”[55],而在这一点上,专家组就不同,专家组的成员一般都是世贸组织协议的专家,通常并不是争端当事方的公民,[56]也不接受本国政府或其他机构不适当的指示。
  “切夫郎案”规则的第二个理论依据——民主论,同样不能在世贸组织体制中成立,而且,这一论据不仅未能起到支持将“切夫郎案”规则移植到世贸组织体制中的正面作用,反而起了不支持的负面作用。[57]美国国内的行政机关直接对民选的总统和议会负责,因而也算间接地对公民负责;而在某一具体国际贸易争端中,做出决定的成员方政府或其某一机构并不对全体世贸组织成员负责,恰恰相反,专家组却是全体世贸组织成员的代表,被授权代表全体世贸组织成员去审查全体世贸组织成员的集体决议是否得到了遵守。那么,按照“切夫郎案”规则的“民主”理论依据,就应该尊重专家组对事实的认定和对世贸组织规则的解释,而不是相反。
  同前两个论据一样,“切夫郎案”规则的第三个理论依据——效率论——也不支持将“切夫郎案”规则移植到世贸组织体制中。而且,同民主论一样,效率论移植到世贸组织体制中,也出现了与它在美国法中产生的作用相反的情况:如前所述,同样的“审查标准”,在美国国内实行的结果是,解释法律的权力从众多的法院那里集中到某个行政机构手里,这可以促进效率;而在世贸组织体制中,解释条约的权力从国际机构那里转移到了各个成员手里,而且各个成员的文化和法律机构大都不同。[58]要知道,现在世贸组织有144个成员,即使只有少部分成员对世贸组织规则做出“可允许的”解释,世贸组织规则也会出现五花八门的版本。这种多头解释可能会大大损害世贸组织成员之间的互惠,而防止出现这一情况正是设立专家组进行审查的原因之一。[59]由于专家组判案事实上采取“遵循先例”的做法(下文另有详述),由专家组来解释条约的含义,一般不会出现多头解释的情况。
  这是否说明将美国的“切夫郎案”规则移植到世贸组织体制中是一个错误呢?现在,这个问题还没有定论。但是,有些学者认为,对于在《反倾销协议》中规定的审查标准,如果需要寻求理论依据的支持的话,至少应当另寻思路。[60]
  四、专家组裁断反倾销之外的其他争端所适用的审查标准
  (一)内容
  虽然,除《反倾销协议》之外,世贸组织的其他协议中都没有关于专家组判案的审查标准的明文规定[61],但是,专家组和上诉机构在判案的实践过程中,却难以避开这个问题。目前,专家组在裁判反倾销之外的争端时,事实上还是存在“审查标准”的,下面笔者试做详细的阐述。
  世贸组织成立后,对专家组裁断反倾销之外的其他争端所适用的审查标准第一次进行了详细讨论的案例是“欧盟关于肉及肉制品的措施案”(以下简称为“欧盟肉制品案”)[62],可以说,该案确立了专家组在裁断反倾销之外的其他争端时应当适用的审查标准[63]。
  审理该案的专家组裁定欧盟对含有生长激素的肉制品的禁令违反了世贸组织的《实行动植物卫生检疫措施协议》(以下简称为《检疫协议》)的规定。欧盟对专家组的裁定提出上诉,其上诉的理由之一是,专家组在评估欧盟的某些行为及欧盟提交的科学资料证据时,未能适用正确的审查标准。[64]
  欧盟认为,就专家组而言,有两种可供选择的适当的审查标准。一种是“重新审查(de novo review)”,这种标准允许专家组完全自由地得出不同于被审查的相关成员方政府当局的结论。在此标准下,专家组必须从事实和程序两个方面审查成员方政府当局的裁定是否正确。第二种称为“尊重”审查标准。在这一标准下,专家组不应要求重新进行成员方政府当局所做的调查,而仅应当审查世贸组织相关规则的“程序”是否得到了遵守。[65]欧盟提出,就成员方政府当局的事实裁定所适用的适当审查标准而言,《反倾销协议》第17条第6款的(i)项就包含有尊重审查标准的原理。[66]
  欧盟进一步提出,这一标准,欧盟称之为“尊重性的合理审查标准”,适用于对所有极其复杂的事实情况的审查,包括由毒素和污染物引起的对人类健康的风险评估,因此,这一标准本应当由专家组应用于本案中。[67]
  上诉机构随后对专家组在审理反倾销之外的争端时应予适用的审查标准这个问题做了详细的论述。首先,上诉机构拒绝采纳欧盟的主张。它在报告中指出,“《争端解决谅解》和除《反倾销协议》之外的所有协议都没有规定专门的审查标准,只有在《反倾销协议》第17条第6款的(i)项谈到了专家组在进行案件的事实评估时应当适用的审查标准。我们在《检疫协议》中找不到各成员方意图采纳《反倾销协议》第17条第6款的(i)项规定的审查标准或将其并入该协议的任何迹象。从条文来看,《反倾销协议》第17条第6款的(i)项是专门针对《反倾销协议》而做出的规定”[68]。
  接着,上诉机构阐明了拒绝采纳欧盟主张的理由。它明确指出,“要在根据《检疫协议》而进行的诉讼程序中应用恰当的审查标准,必须要反映在该协议中确立的由世贸组织成员方让与的司法管辖权和各成员方为自己保留的司法管辖权之间的均衡。采纳在《检疫协议》中显然没有规定的审查标准,很可能造成改变他们之间业已确立的微妙平衡。专家组和上诉机构都无权这么做”[69]。
  但是,这并不意味着问题毫无解决的办法,上诉机构话锋一转,提出了自己的观点,“但是,我们并不认为,目前,在根据《检疫协议》或其他相关协议而进行的诉讼程序中,在进行事实认定和评估时,不存在可以适用的审查标准。《争端解决谅解》第11条的规定就与此问题直接相关,实际上,它非常简洁但十分清楚地表述了专家组在根据相关协议进行事实确认(Ascertainment of Facts)和这些事实的法律归纳(Legal Characterization)时应当适用的恰当的审查标准”[70]。至此,上诉机构非常明确地表明了自己的态度:《争端解决谅解》第11条的规定就是专家组在裁判反倾销之外的争端案件时应当适用的恰当的审查标准。
  《争端解决谅解》第11条的规定是专家组的职能是协助争端解决机构(DSB)履行本谅解和所涵盖协议规定的职责。因此,专家组对所审理的事项应当做出客观的评价,包括客观评估案件的事实,客观评估有关涵盖协议的可适用性和遵守状况,并做出有助于争端解决机构提出各涵盖协议中规定的建议或做出裁定的其他裁决。专家组应当定期与争端各当事方协商,并给予他们达成相互满意的解决办法的充分机会。”从条文来看,正如该条的标题所示,该条的内容规定的是“专家组的职能”,并不是直接规定专家组判案的审查标准,因此,要把该条用作审查标准,还需要作进一步的说明。
  上诉机构接着指出,具体说来,就事实裁定而言,专家组的行为一直受到《争端解决谅解》第11条规定的约束,“可适用的标准既不是作重新审查,也不是完全尊重相关政府当局的调查程序和结论,而是对案件事实做出客观的评估”[71]就法律问题——即成员方的措施是否与世贸组织的相关协议相符——而言,在《检疫协议》的条文中找不到审查标准本身并不能免除专家组(或上诉机构)运用国际公法的习惯解释规则的义务。也就是说,专家组在裁判成员方是否违规时,仍然需要运用国际公法的习惯解释规则来解释相关协议的规定。上诉机构进一步强调,要求专家组对法律问题作客观评估,《争端解决谅解》第11条的规定仍然直接发挥作用,即专家组应当对成员方的措施是否与世贸组织的相关协议相符进行客观评估。[72]
  这样,上诉机构通过司法解释的方法,为专家组“创立”了一条在裁判反倾销之外的其他争端时应当适用的审查标准,我们姑且称之为:“客观评估标准”。此后,这一审查标准在反倾销之外的争端解决报告中都得到了遵循。[73]
  那么,什么是“客观评估标准”呢?专家组和上诉机构到目前为止都还没有对这个问题作过正面的回答。因此,我们只能从世贸组织争端解决机构已经通过的专家组和上诉机构的报告中“管中窥豹”,对“客观评估标准”的含义进行研究。
  按照专家组和上诉机构在一些争端解决报告中的解释,《争端解决谅解》第11条所确立的专家组判案的审查标准主要包括程序和实体两部分:即要求专家组从程序方面客观评估政府当局是否考察了所有相关因素,从实体方面客观评估政府当局的决定是否与所涵盖协议的要求相符。[74]
  对于程序方面的要求,根据《争端解决谅解》第11条所确立的客观评估标准,专家组在审查时,并不是要求相关政府当局考察所有的证据,但必须考察它可以获得的所有相关证据,包括那些与其所作结论相悖的证据。另外,有些报告认为,专家组在审查政府当局的裁决时,对于在政府当局的裁决做出之后发生的情况不予考虑[75],对于本来可以向政府当局提交的但未予提交的证据也不予考虑[76]。
  目前争议比较大的是,除了成员方政府提供的资料外,专家组是否还可以主动收集新的证据。从目前专家组的报告来看,意见还不统一:有的报告说,专家组的角色使它不能收集新数据[77]有的专家组报告指出,由于专家组在事实认定方面不如政府当局更适合更专业,因此,专家组所作的事实审查相当有限[78]有的报告则说,找不到可以限制专家组为审查政府当局的事实认定而收集新证据的任何规定[79],专家组为评价政府当局调查是否彻底全面的目的,应当检查任何证据,“不应限于考察政府当局做出裁定时所考察的资料,也可以考察政府当局做出裁定时未作考

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