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【期刊名称】 《中财法律评论》
反思与重构:影子银行监管的域外经验及中国路径
【作者】 张量
【作者单位】 中央财经大学法学院{2014级金融服务法学硕士研究生}
【分类】 金融法【中文关键词】 影子银行;金融风险;金融监管
【期刊年份】 2017年【期号】 1(第九卷)
【总期号】 第九卷【页码】 3
【摘要】 金融危机爆发至今逾10年的时间里,国际金融监管者针对影子银行的监管理念已从“加强监管以防范系统性风险”逐渐转向“监测为主、引导影子银行转型并稳健发展”。反观我国,当下理论和实务中对本土语境下影子银行的内涵和外延仍未达成共识。观其表象,归因于舶来概念时相关研究的“碎片化”和“拿来主义”,我讨论的“影子银行”已与其应有面貌有所偏离;究其实质,则在于我国的监管理念与西方国家存在根本差异。以时间轴为线索,本文重新梳理了西方影子银行概念之沿革及目前相关改革的具体进程,并对我国影子银行的内涵和监管方式进行了反思。
【全文】法宝引证码CLI.A.1228096    
  
  2008年金融危机爆发,暴露出影子银行体系内在的脆弱性和由此引发的巨大风险。综观危机爆发至今对影子银行的研究及针对其进行的监管改革,国际金融监管者的监管重心从起初的“加强对影子银行监管整治以防范系统性风险”,逐步转为“推动影子银行转型为稳健的市场融资渠道(resilient market-based finance)[1]以应对市场变化,促进全球经济强健、稳定和平衡地发展”。与美欧不同,我国影子银行发展于危机以后,近年来增长迅速。但是,目前我国各界对于影子银行的内涵和外延等根本问题仍存分歧。不同研究者讨论的对象本就千差万别,由此得出的监管建议自然迥异。有鉴于此,本文首先回到影子银行原本的语境下,沿时间线对其进行梳理以重现这一概念的本来面貌;其次总结主要国际组织和美欧监管者针对这一概念项下的影子银行的监管改革举措和当前进程,管窥贯穿于其中的监管思路;最后反思我国影子银行的概念及其背后隐藏的监管理念存在的缺失,试图重塑我国影子银行的概念并提出相应的监管建议。
  一、域外影子银行概念的历史沿革
  明晰“影子银行”(shadow banking)的概念,对于界定其外延、监测其规模、评估其风险,从而进行有效监管,尤为必要。这一概念属于“舶来品”,在我国引入之初,国际层面对其尚未形成统一认识,由此也导致了我国关于“影子银行”讨论的混乱。随着实践的展开,西方各界对于影子银行概念的认识也有着一个逐渐深化的过程,目前基本上已达成一致。不过,西方国家对影子银行概念的动态认知进程通常为我国研究所忽视,我们总是在这一时间序列中根据主观需要进行截取或打乱、比较,结果自然是“莫衷一是”。因此,为统一我国对影子银行的认识,还须重新回到这一概念的原本语境,“知其然并知其所以然”“充分了解其中的种种考量”和“界定影子银行背后的理念”。[2]总的来说,影子银行的定义(definition)本身不长,但要真正理解概念(concept),就须理解每一个定义配套的界定影子银行范围的方法和其关注的影子银行的特点和风险,有一个成体系的整体认知。
  抽象而言,定义影子银行无外乎从两个角度出发:一是从实体机构的角度(entities-based/institutions-based),二是从业务功能的角度(activities-based/functions-based)。[3]这两种定义思路实际上就是源于金融监管的两个视角:机构监视角(institutional perspective)和功能监管视角(functional perspective)。[4]具体而言,笔者认为,可以将影子银行概念的历史沿革划分为三个时间段:1.2007—2010年“基本认清”阶段,此阶段对影子银行的研究主要集中在美国的资产证券化链条;2.2011—2013年“认识扩展”阶段,这一时期,特别是在金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB)的推动下,影子银行概念扩展适用到美国以外的经济体,各国家和地区也在此基础上纷纷开展相应的监管改革;3.2014年至今“认识反思”阶段,这一阶段,随着改革实践的具体落实,监管者发现了以原概念定义为基础进行监管存在的漏洞与问题,因此对原概念进行了调整。
  (一)2007—2010年“基本认清”阶段:主要基于实体机构角度
  通说认为,太平洋投资管理公司(PIMCO)执行董事Paul McCulley于2007年最先提出了“影子银行体系”(shadow banking system)这一称谓,[5]用以描述那些“游离于监管体系以外,‘有银行之实但无银行之名’且增加了资金杠杆的投资通道、工具、结构”的“大杂烩”(whole alphabet soup)。[6]
  起初“影子银行”(shadow banking)概念被简单统归至“非银行金融机构”项下。[7]然而随着相关研究的深入,这一概念下又有了“体系”和“机构”的区分。其中,影响力较大的研究是纽联储的Pozsar等,他们主要以影子银行指代引发次贷危机的证券化(securitization)。该研究将“影子银行体系”定义为“执行信用、期限和流动性转换且没有央行提供流动性保障的复杂的信用中介链条(a daisy chain of credit intermediaries)”。这一链条完成了“从贷款发起(loan origination)到批发融资(wholesale funding)”的过程,具体包括政府支持型(government-sponsored)、金融控股集团内部型(financial holding companies, FHC-internal)和多样化证券经纪商[8]外部型(diversified broker dealers, DBDs-extemal)三类子系统。牵涉在这个体系内的金融机构或实体就是影子银行机构(shadow banks),如投资银行、信用对冲基金、货币市场共同基金(money market mutual funds, MMMFs)、单线保险公司(monolines)、结构性投资工具(structured investment vehicles, SIVs)、资产支持商业票据(asset-backed commercial paper, ABCP)通道、政府支持企业等。[9]耶鲁大学的Gorton和Metrick同样持此观点。[10]
  总的来说,这一阶段讨论的影子银行概念主要局限于美国,特别是证券化,[11]更具特殊性。不过,这一阶段的研究对我国却产生了深远的影响,我国其后言及影子银行,仍先入为主地将其与证券化等同或以证券化为典型。[12]自此出发,这些研究轻易得出“中国金融市场尚未那么发达,没有西方的影子银行”的结论,并另树起了“中国特色”的“影子银行”概念。笔者将在本文第四部分详述,这“拿来主义”虽行的顺手,其实早就偏离了影子银行概念的本意。
  (二)2011—2013年“认识扩展”阶段:基于实体角度关注业务活动
  2011年,FSB首次发布报告界定影子银行的范围,[13]在其推动下,影子银行的研究视野走出了美国。此时,原适用于美国的影子银行概念便显得缺乏普遍性。一方面,其他国家的金融市场没有发展出像美国一样具有相当规模的、复杂的且足以危及金融稳定的证券化市场;另一方面,影子银行体系在不断演化(evolving)。[14]因此,这一阶段的影子银行逐步演变成一个兜底性概念,倾向于宽泛表述(表述上兼顾实体和业务),意将各国家和地区的多元化样态都囊括其中。
  FSB奠定了研究影子银行的体系化视角,并给出了广义和狭义的影子银行体系定义的“两阶段式分法”(two-stage approach):广义的影子银行体系(system-wide),指(全部或部分)游离于传统银行体系之外的信用中介(包括实体和活动);而狭义的影子银行(entity/activity-based),则指游离于传统银行体系之外,并可能引发系统性风险和监管套利的信用中介体系(包括实体和活动)。其中,系统性风险主要由期限/流动性转换、有瑕疵的信用风险转移和高杠杆引发。[15]虽然该定义在表述上兼顾了实体和业务,但从FSB采用的与其定义配套的具体监测方法[16]上可以看出,此阶段FSB提出的影子银行概念本质上还是以实体机构为切入点。首先,广义划分(macro-mapping)方法,主要收集非银行金融中介机构部门中的“其他金融中介”(Other Financial Intermediaries, OFIs )[17]的资金流(flow-of-fund)数据,[18]框定广义规模;其次,限缩范围(narrowingdown),刨除用以自我证券化(self-securitization)[19]的金融资产、已纳入银行审慎并表监管覆盖范围的业务(如银行自设的SPVs)及不直接涉及信贷中介的实体(如私募投资基金),基本是基于机构之上的简单加减。
  此后,FSB的影子银行概念基本为西方发达经济体的监管者所采纳。[20]FSB概念的提出主要是服务于其监测目的,实质上也是旨在配合彼时美欧各国准备“大刀阔斧”推行的金融监管改革及满足发达经济体维护其国际金融秩序规则制定者地位的需要(容后详述),因此表面上尽可能地将传统银行体系外的金融中介业务都兜到广义影子银行概念项下。[21]在此阶段,于监管者层面以外,许多学者在研究中也倾向于扩张影子银行概念的射程范围,如杜克大学的Schwarcz认为影子银行本身是SPVs、金融公司、对冲基金、共同基金、投资银行、政府支持企业等非银行金融机构,而影子银行体系包括影子银行提供的金融产品和服务,还包括用以提供这些产品和服务的金融市场。[22]
  (三)2014年至今“认识反思”阶段:主要基于业务活动角度
  早在2010年,英格兰银行的Tucker就提出功能分析的视角,认为影子银行应指“那些单独或合作,复制(replicate)商业银行核心特征(提供流动性、期限错配和高杠杆)的工具、结构、企业和市场”,只有具有这三个功能特征的金融创新才属于影子银行体系。因此,并非所有金融创新主体和工具都能被囊括于该体系内。[23]但是,这种分析视角当时并未受到重视。随着金融监管改革的落实与展开,从实体出发的兜底性影子银行概念在政策实施过程中逐渐显现其弊端。一方面,原FSB数据收集模板主要参照美欧等发达市场的金融结构,对其他国家适用性不强(许多新兴经济体的市场尚未发展出具有一定规模的独立机构专门从事影子银行业务,而主要由传统机构相配合,因此无法从机构入手),故未形成共识;[24]另一方面,原概念在思路上无法有效反映影子银行与传统银行业之间的复杂联系,而这对全面认识银子银行进而对其进行监管至关重要。正如前英国金融服务管理局主席Turner所指出,影子银行并非平行、独立于传统核心银行体系,而是与之深深交织、盘根错节。[25]于是以FSB和IMF为代表,西方监管者又重新审视起影子银行概念。
  FSB在保持原广义/狭义影子银行定义“二分法”不变的基础上,引入了基于业务的“经济功能”方法(activity-based “economic function” measure,简称“经济功能法”)。该方法划分了五大非银行信用中介类型,非金融实体实现了下列经济功能之一的方属于影子银行:(1)管理易受挤兑威胁的集合投资机构(collective investment vehicles);(2)依赖短期融资的贷款发放(loan provision);(3)依赖短期融资或有担保融资的市场中介;(4)信用创造便利功能;(5)以证券化为基础的信用中介及为金融机构融资。[26]改进后监管者确定银子银行内涵和外延的思路如下:第一步,FSB将广义层面的数据采集范围扩大为“监测非银行金融中介领域”(Monitoring Universe of Non-bank Financial Intermediation, MUNFI),将保险公司和养老金纳入统计,以便使其可能与影子银行存在的业务和资金联系被纳入监测范围;[27]第二步,首先刨除不涉及影子银行业务的保险公司和养老金,其次刨除不实现五大经济功能的OFIs,再次刨除已被纳入银行审慎并表监管覆盖范围的机构,最后得出狭义影子银行规模。[28]
  IMF的Claessens等也回归到业务功能角度,但给出的定义则较为模糊。他们认为,影子银行指“除传统银行外的所有金融业务,需要私营或公共支持以维持运行”,这样宽泛的概念可以将未来可能演化为影子银行的业务也包括在内。[29]其后,Hamtyunyan等新提出了“非核心负债”(noncoreliabilities)概念,即影子银行体系是由银行和非银行金融机构通过非核心负债投融资而形成的各类业务活动所组成的。其中,核心负债是银行传统的贷款活动,而非核心负债则是除传统标准的贷款形式以外所有提供给金融中介的融资来源。该方法的优势在于其捕捉到了传统银行部门与影子银行部门的复杂关联。例如,假使一家银行通过设立SPV转表外发行证券化产品,则这些证券化产品就属于非核心负债。与FSB概念不同的是,非核心负债检测方法不论从事某项活动的主体是谁。[30]
  (四)小结
  图1直观展示了近年来国外影子银行概念的整体沿革趋势。
  (图略)
  图1影子银行概念(主要观点)沿革[31]
  纵观国外影子银行概念的历史沿革,笔者认为,总体上可以得出以下结论:
  1.从业务功能视角理解影子银行概念是大势所趋
  由图1可直观发现,过去的十年,随着认识和实践的深化,国际组织及西方主要发达经济体理解影子银行概念的出发点,逐步从“实体机构视角”趋向“业务功能视角”。这主要是因为“业务功能视角”能体现影子银行体系的“将传统银行体系与影子银行体系相连”“将非银行金融机构间相连”的关联性,也能体现资本的流向。
  2.影子银行本质上即是“信用中介”
  “业务功能视角”所谓的“业务/功能”就是“信用中介”(credit intermediation),[32]这是影子银行的实质,也是理解影子银行概念的关键。何为信用中介?在《美国银行法》下,能够将银行同那些与其在业务上有交集的机构区分开来的关键是唯有银行可以进行吸收活期存款并且发放贷款的业务,[33]二者并不相互独立,它们结合起来才构成完整的信用中介。
  而影子银行之所以被称为“银行”,就是因为它与银行在核心功能上有替代性,被替代的核心功能就是银行“借短贷长”的信用中介功能,[34]具体包括:[35]
  (1)信用转换(credit transformation)。即在存款人与最终贷款人之间实现了一个信用增级。信用转换之后,中介的信用取代了最终贷款人的信用。从法律角度来说,中介与存款人、中介与最终贷款人间的债权债务关系彼此独立,故无论贷款人出现何种状况,都不会危及存款人的债权。由此出发,表现为投资性质的如投资基金(不考虑货币市场基金),就不应被纳入影子银行范畴,因为此时投资人风险自担,并不存在信用转换。[36]
  (2)期限转换(maturity transformation)。即以短期存款支持长期贷款,为存款人提供了随时或定期支取的流动性。相应地,中介自身承担了借新还旧和期限风险(rollover and duration risks)。
  (3)流动性转换(liquidity transformation)。即用高流动性工具投资流动性较低的资产。它与期限转换是同一过程,二者相生相伴。
  3.影子银行是一个“体系”
  影子银行体系是一个由性质不同的各类金融机构所组成的复杂的“链式”信用中介系统。[37]以最典型的美国影子银行体系为例:首先,影子银行通过和储蓄存款性质类似的货币市场共同基金以随时赎回权为前提最大限度吸收闲散资金进行投资;其次,通过资产证券化过程完成信用转换;[38]再次,影子银行的期限转换发生在“贷款发放—贷款入库—资产证券化—证券发行—批发性融资”的各个环节,[39]其中也必然伴随了流动性转换;最后,影子银行通过整个体系链条完成了与银行相同的“借短贷长”。
  4.基于监测目的的影子银行概念和基于监管目的的影子银行概念有别
  整体而言,笔者认为从表述上看FSB关于影子银行给出的定义基本上是恰当的,即“(全部或部分)游离于传统银行体系之外的信用中介(包括实体和活动)”。各国家和地区根据实际情况,自主划定各自监管区域内影子银行的范围。因此,重点是对影子银行概念本身的正确理解。与不同机构所欲实现的不同目的相适应,对影子银行概念的理解和范围的厘定也要有所区别。
  不论FSB还是IMF提出的影子银行概念,都是基于监测目的,倾向于扩大概念范围,以在宏观上对金融市场有一个整体性的把握,进而识别其中的影子银行可能带来的系统性风险。不过在实践中,监管者们真正着手监管的部分并不多,笔者将在下文详细阐述。从微观监管的角度来说,只有有可能引发系统性风险或存在监管套利的才是真正意义上监管者在意的影子银行。[40]金融体系存在内在的不稳定趋势,稳健金融机构中的盈利机会能够内生地驱动金融体系由稳健转向脆弱。[41]而影子银行体系的内在脆弱性更为突出;此外,相比传统银行体系,其顺周期性、“金融加速器效应”(financial accelerator)更大,又给金融体系带来了更大的潜在系统性风险和金融脆弱性。[42]
  (1)系统性风险(systemic risk)。系统性风险的概念本身没有统一的定义。[43]Schwarcz认为,系统性风险是一个经济性的定义,系指,[44]一个经济冲击(如市场失灵或机构危机)通过市场恐慌或其他方式触发一连串机构危机或市场失灵,抑或一连串金融机构遭受显著损失;[45]导致社会资本损耗的增加和社会资本实用性的降低(通常由显著的金融市场价格波动佐证)的风险。系统性风险与一般的市场波动导致的经济下行不同,它所造成的是体系性的问题,并非限制市场自由所能遏制。[46]
  影子银行通过期限/流动性转换和信用风险转移,形成潜在的系统性风险;而高杠杆放大的金融顺周期性会进一步强化系统风险的形成,加剧金融脆弱性的积累与释放。在2008年的金融危机中影子银行被认为是主要的系统性风险来源,盖因其流动性枯竭引发了廉价销售(fire sale)与挤兑风潮;且由于影子银行体系不受金融安全网的保护,而其对传统银行体系又有“溢出效应”(spillovers),最终致使金融体系的崩溃。[47]
  (2)监管套利(regulatory arbitrage )。监管套利是指出于非良性目的设计复杂的技术,以成功地在表面上符合法律和监管要求,实质上则违背法律施行之本旨和监管目的,直至被监管者发现并填补监管漏洞。[48]本文所指监管套利即利用衍生品和其他金融创新产品[49]规避监管、开展影子银行业务,并非违法行为。这种行为本无从避免,但过度的监管套利行为便大大弱化了金融监管的效果。[50]由于游离于监管当局的监管范围之外,监管当局无法监控影子银行的风险,又加大了引发系统性风险的可能性。
  从监管的视角看,系统性风险和监管套利是识别和监管影子银行最根本的原因。至于先前有学者提出的高杠杆、结构化、不透明等特征,[51]严格而言都谈不上属于判别标准。值得注意的是,系统性风险和监管套利二者之间并非完全并列的关系。如美国影子银行体系的设计之初虽有某种程度的规避监管之意,但其勃兴更多的是源于监管者的一种“默许”,系统性风险是监管者最后决议干预的主因。但是,笔者将在后文细述,我国影子银行的创新和发展更多的是为了监管套利。接下来,笔者将梳理国际组织和主要国家(地区)针对影子银行的监管政策及当前进程,并评述其有效性,以供我国借鉴与参考。
  二、主要国际组织针对影子银行的监管举措及当前进程
  (一)FSB针对影子银行的监管框架[52]
  在2010年G20首尔峰会上,与会领导人重点强调了“加强影子银行的监管和监督”问题,并要求FSB联合其他国际标准制定主体就监管影子银行提出若干政策建议。应G20的要求,首先,FSB制定并发布了《影子银行:问题的范围》,提出了针对监测影子银行并识别其中的金融稳定风险的二阶段式方法;其次,FSB成立了特别工作组对影子银行涉及的领域进行研究,制定并发布了《加强影子银行的监管和监督》报告。该报告指出应致力于在哪些领域降低与影子银行有关的系统性风险。上述两份文件共同构成了FSB影子银行监管框架的基础。据此,FSB自2011年起开始监测全球影子银行规模并发布年度数据报告;同时,FSB联合巴塞尔银行监管委员会(BCBS)和国际证监会(IOSCO)制定和研究应对相关系统性风险的监管措施,取得了广泛的国际影响。2014年,G20布里斯班峰会又通过了进一步深化FSB影子银行监管框架的路线图。[53]下一阶段,FSB将在进一步完善监测和监管影子银行工作的同时,致力于推动影子银行体系由脆弱向稳固的市场金融业态转型,以促进金融市场化的深化发展。
  1.完善全球影子银行的系统性监测框架
  前文已充分阐明,2014年FSB改进了监测体系中划分影子银行范围的方法。该次改革引入了经济功能法,实现了从实体机构视角向业务功能视角的转变,兹所不赘。
  2.进一步加强影子银行的监管和监督
  FSB认为需要从以下五个方面降低可能由影子银行带来的系统性风险,并展开相关工作。
  (1)减轻传统银行系统和影子银行有关的系统性风险。这方面的工作主要由巴塞尔委员会负责。巴塞尔委员会评估了银行将资金投入影子银行体系的风险并考虑如何将其纳入并表监管覆盖范畴以合理获取相关风险的方法,相关政策文件已在2015年年底公布并征询意见。此外,巴塞尔委员会发布了《银行对基金的股权投资的风险敏感资本要求》[54](包括对冲基金、投资基金等)和《测量和控制银行大型敞口的监督框架》[55](限制银行对单一交易对手,包括影子银行活动的大型风险敞口),并监督各成员国的实施情况;前者已于2017年1月生效,后者将于2019年1月生效。
  (2)控制货币市场基金的传染性蔓延。这方面的工作主要由IOSCO负责。应FSB的要求,为减轻货币市场基金可能面临的如危机爆发时的挤兑风险, IOSCO在2012年发布了《货币市场基金监管建议》[56](以下简称《MMF建议》),其内容主要包括:第一,改变计价方式,建议从固定净资产值(constant net asset value, CNAV )计价转为可变净资产值(variable net asset value, VNAV)计价,[57]推出结构性安排,如“NAV缓冲(buffer)”[58]等对CNAV计价法进行修正;第二,改进货币市场基金的估值和定价框架,限制其使用摊余成本会计方法;第三,改进流动性风险管理安排,通过赎回通道(“侧袋账户”[59])和赎回费用来降低投资者撤资的冲击。为促进《MMF建议》的实施,IOSCO开展了同业评估,第一轮第一层级的评估报告已发布。[60]2016年, IOSCO继续开展第二轮第一层级的同业评估,主要针对货币市场基金较发达而相关改革工作还在进行的地区。[61]在此基础上,第二层级的同业评估(审查各地区改革与《MMF建议》的一致性)将适时开展。
  (3)评估和调整与资产证券化相关的激励措施。相关工作由巴塞尔委员会和IOSCO负责。2011年,巴塞尔委员会、IOSCO和国际保监会(IAIS)联合发布了《资产证券化激励措施分析报告》;[62]2012年,IOSCO又发布了《全球证券化监管措施发展报告》,[63]建议发行人进行风险保留、提高透明度和加强信息披露。IOSCO也开展了相关同业评估,第一轮第一层级的报告也已发布。[64]2016年,IOSCO对未实施其建议措施的地区进行了更深入的第一层级评估;2016年年中之前,第二层级的评估也逐步展开。此外,2015年,巴塞尔委员会和IOSCO联合发布了《识别简单、透明和可比较的证券化的标准》[65]以支持简单和透明的证券化市场的发展,随后巴塞尔委员会又发布了如何规定关于该类证券化产品的资本要求的咨询报告。[66]
  (4)抑制证券融资交易(如回购和证券借贷)的顺周期性和其他金融稳定风险。Pozsar等在分析美国影子银行时主要识别了证券化和抵押品中介(包括回购和证券借贷)两个链条,后者被FSB概括为证券融资交易(securities financial transaction, SFT)。2013年,FSB发布了《应对证券借贷和回购中的影子银行风险的政策框架》,主要内容为:第一,提高透明度,阐明了在全球范围内收集数据的框架,并要求提高公司信息披露水平和加强基金经理对终端投资者的报告;第二,制定旨在限制与再抵押相关的风险监管规则;第三,优化证券融资市场的结构,改善中央清算和破产程序。[67]目前,收集全球证券融资市场数据的标准已发布,[68]计划在2017年于若干试点启动数据收集工作,2018年启动全球范围的数据收集工作。
  此外,2015年,FSB还发布了新修订的《非中央清算的证券融资交易的估值折扣监管框架》,将估值折扣下线(numerical haircut floor)的适用范围从原来的银行与非银行间的证券融资交易扩展到包括非银行机构间的证券融资交易,以限制杠杆的过度抬高。[69]最近,FSB还在制定针对客户资产再抵押的监管方案和评估抵押产品再利用的相关风险问题。
  (5)评估和降低其他影子银行机构和业务所引发的系统性风险。FSB发布了《加强影子银行机构监管的政策框架》(以下简称《政策框架》),内容主要包括:第一,基于五类经济功能对非银行金融机构进行评估;第二,梳理了根据经济功能不同可能对应的具体监管政策工具,必要时可在工具包(toolkit)中选择相应工具以减轻金融稳定风险;第三,成员之间的信息共享。[70]
  在加强推进信息共享实践的同时,FSB还启动了针对《政策框架》实施情况的主题性同行评估项目,评估各成员区域内的执行情况。根据评估,FSB认为具体实施进程仍处于初级阶段,尤其在以下几方面存在共通性的问题:第一,大部分区域是把监测和评估非银行金融机构潜在的金融风险工作作为协调机制(如部门间的金融稳定委员会)的一部分。只有少数地区建立了系统性的监测评估程序,而大部分地区的协调机制多是针对某一特定机构或活动出现问题时组建的临时性组织。第二,各监管机关用来评估影子银行风险的数据大体上来源于当前已受监管的非银行金融机构的数据。监管机关发现,一方面,数据的收集能力和收集频率都需要提升;另一方面,现有的监测体系不足以应对新型影子银行机构和业务,特别是跨业活动中的影子银行风险,其中大部分都处于未受评估的状态。第三,当下一般都由单个机构给予投资者信息披露。那么,对于一个跨业的产品,收集一个完整的信息的工作就交由投资者自己去完成。对于监管者而言亦然,监管机关依赖于不同机构提供各自的报告、数据和调研结果,再整合出完整的信息概貌。然而,如此“拼凑”而得的信息能否使得市场主体有效认知到所有潜在的风险犹未可知。第四,各地区的监管者在其内部各机构间的信息共享实践情况也不甚相同。
  3.推动影子银行的转型
  根据2015年G20亚特兰大峰会的意旨,下一阶段FSB及其成员将从以下方面推动影子银行向稳固的市场化融资渠道转型:(1)建立健全关于银行审慎并表监管的范围指引;(2)在国际范围内推动非中央清算的证券融资交易的估值折扣量化监管框架的实施;(3)推动证券融资市场结构化改革的政策建议的实施;(4)完善全球证券融资市场数据收集工作运行中的管理和技术问题;(5)进行客户资产再抵押监管和抵押品再利用的风险问题研究;(6)进一步推动《政策框架》的实施;(7)在同行评估工作中,整理各地区在实施《政策建议》之基础上根据本地区具体情况优化出的监管方法,以供交流;(8)启动针对货币市场基金和证券化的监测工作;(9)继续进行全球影子银行体系的发展趋势和风险的监测工作;(10)监测G20/FSB和各国际标准制定主体合作制定的标准的执行情况。
  (二)IMF针对影子银行的监管建议[71]
  IMF提出,影子银行的监管需要实体和业务双层面的更好整合。首先,金融部门的监管需要从更广泛的角度审视金融系统,对此IMF提出了宏观审慎的方法;其次,对影子银行的实体和业务两个层次需要整合起来进行监管。对此, IMF基于宏观审慎、微观审慎和商业行为监管制定了合作和责任分担的综合框架;最后,必须加强监管机构和管理者的国际协作和信息共享,共同维护金融稳定。
  1.将影子银行监测纳入宏观审慎政策框架
  IMF认为,宏观审慎政策最适合应对影子银行风险,单一的监管方式不足以最小化边界问题引起的监管规避行为。在具体的监测上,IMF则建议以FSB的框架进行。同时,IMF提出了处理金融稳定风险方面可用的四项工具:一是制定监管措施直接监管影子银行,或扩展监管边界间接地限制银行支持影子银行的活动,这亦可通过管理政府对银行的隐性担保来实现;二是与负责货币、财政和结构性政策的当局协调,从影子银行勃兴的源头寻求解决问题之道;三是在治理机制健全的条件下,适当扩大最后贷款人的功能至特定种类的系统重要性影子银行,提高抗流动性冲击的能力;四是建立专门的恢复和处置影子银行破产的机制,如安全港地位,即允许影子银行向贷款人提供安全、类货币的资产。
  2.整合对影子银行实体和业务层面的监管
  首先,监测和风险识别应从主要侧重于实体部门向侧重于经济功能和活动转变。FSB正是认识到这一问题,所以在2014年对其监测方法进行了调整。其次,在监管时宜保持适当弹性,考虑相关实体部门的特点,如某一实体资本化较高则其从事某些风险业务是相对可以容忍的。再次,改革实体或改革业务是可能相互影响的,在调整法规时应注重彼此配套以减少规避监管的可能。最后,影子银行的发展是动态的,因此各国可定期审视自己的金融监管框架是否与时代要求相契合。
  IMF认为,解决影子银行的风险问题,需要宏观审慎、微观审慎和商业行为监管三者密切合作。具体四个阶段的任务是:第一,宏观审慎当局识别在金融基础部门的系统性风险;第二,审议并可能采取包括审慎、商业行为、非监管等政策措施(如提高透明度和信息披露、完善风险治理、制定新的行业标准);第三,依赖宏观审慎当局的专业技术监管和执行;第四,在评估阶段,微观、宏观和执行机构要评估先前政策措施的有效性,并将结果传达给国际同行。具体的框架构建建议如图2所示。
  (图略)
  图2 IMF缓释影子银行风险的监管框架建议
  3.开展国际合作防止跨境监管套利
  当前,由FSB主导的监管改革计划已经取得重要的进展,然而诸多已获得参与国一致同意的原则并没有在各国实施,这可能导致风险在各个国家和部门之间传递。因此,在未来仍需要更强有力的国际政策合作,防止跨境监管套利,应对全球金融稳定风险。
  (三)小结
  2008年金融危机后,以G20为核心的新全球金融治理形成,全球金融法以维护全球金融稳定为目的,调整的内容也不是国家与国家之间就金融监管领域所发生的关系,而是制定、协调全球金融监管的基本标准。IMF也将其监督职能扩展至监督国际金融监管标准的实施。[72]这些标准的制定过程是各国国家意志调和的过程。这个基本定位也决定着它们只能从监测角度宽泛定义影子银行概念。另外,从监管角度来看,当前国际金融监管层面关注的影子银行业务主要集中在证券化(及在证券化链条中起关键作用的货币市场基金)和证券融资交易,这代表着美欧等发达经济体的影子银行体系的主要表现形式(这可在下文的介绍中得到印证)。笔者认为,影子银行体系在各国(地区)表现形式不同并不意味着在根本概念理解上不能统合,市场发展和监管理念的不同才是造成概念分歧的原因。
  三、美国和欧盟地区针对影子银行的监管举措及当前进程
  随着影子银行链条而蔓延开来的全球性金融危机像是游戏规则改变的契机(game-changer),以美欧为首的国际经济主导者制订了金融监管改革的宏伟计划、改革了机构设置,以支持新国际标准的推行,同时加强对市场的管制。总体而言,美国颁布了一系列旨在推行改革和重振华尔街的庞杂法案,试图通过“原则性监管”维系以资本市场为主导的金融体系的繁荣。与美国“一招制敌”(everything in a single instrument)的策略不同,欧盟则踏上了一步步(measure-by-measure)推进改革举措的征程,主要是通过“限制性监管”保障以银行为主导的金融体系的稳定。[73]二者的共通之处在于,所有监管改革从顶层设计到落地实施还需要制定大量的具体规则,以贯彻符合其制度设计之本旨的细节安排,而时至今日,大部分具体规则的制定仍在推进过程中。[74]
  (一)美国针对影子银行的监管举措及当前进程
  金融危机爆发后,2009年6月,美国财政部发布了《金融监管改革——一个新的基础:重建金融监管》;[75]2010年7月,美国国会通过了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(以下简称《多德—弗兰克法》)。[76]两份文件共同构成了美国金融监管改革的纲领性文件。虽然《多德—弗兰克法》没有明确提出监管影子银行体系,但却在多个条款中涉及对影子银行机构和活动的监管改革。可以说,影子银行体系已内化为美国金融体系的重要组成部分,渗透到其金融体系的方方面面。[77]
  根据《多德—弗兰克法》,美国一方面成立了金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Counci

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