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【期刊名称】 《中财法律评论》
共享发展理念下普惠金融差异化监管问题研究
【作者】 史素英
【作者单位】 中央财经大学法学院{2015级金融服务法学硕士研究生}
【分类】 金融法【中文关键词】 共享发展;普惠金融差异化监管
【期刊年份】 2017年【期号】 1(第九卷)
【总期号】 第九卷【页码】 115
【摘要】 共享发展理念的提出要求我们必须大力发展普惠金融。金融排斥现象的存在决定了监管机构只有通过差异化监管,方能激励更多的金融机构提供普惠金融服务。我国金融监管机构通过放宽市场准入、调整考核评级规则及差别适用监管手段,取得了一定成果,部分普惠金融指标世界领先。但我国仍处于普惠金融初级阶段,当前差异化监管制度仍不能满足我国普惠金融发展的需要。探究其原因,在于制度设计缺陷及制度落实不力,法律空洞化使得差异化监管法律基础不完善。因此,我国应适当借鉴美国普惠金融差异化监管经验,创新激励约束机制、强化监督追责机制、丰富普惠金融法律法规、优化监管配套制度,完善普惠金融的差异化监管制度。
【全文】法宝引证码CLI.A.1228094    
  
  普惠金融最早由联合国于2005年明确提出,指立足机会平等要求和商业可持续原则,以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。[1]此后,在国际组织的积极推动下,世界上不少国家纷纷采取措施发展普惠金融。自2013年中国共产党的十八届三中全会明确提出“发展普惠金融”以来,政府高度重视,出台一系列文件鼓励其发展。在世界普惠金融指标评价体系中,我国部分相关指标在全球位居前列,[2]得到了联合国、世界银行等国际组织的高度肯定。我国虽为发展中国家,但普惠金融发展水平已远超发展中国家的平均水平,某些领域甚至达到发达国家水平。但值得注意的是,我国也有部分指标排名并不理想,[3]尚存较大进步空间,与发展普惠金融的先行国家相比仍有一定的差距。
  共享理念是“十三五”规划纲要提出的五大发展理念之一。从宏观层面上看,共享发展理念要求我们的发展应当为了人民、依靠人民并由人民共享发展成果,普惠金融的本质恰与共享发展理念相契合。从微观层面上看,“十三五”规划纲要明确提出要发展普惠金融和多业态中小微金融组织。《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》提出了“到2020年使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平”的目标,使普惠金融上升为国家战略。就整体而言,我国目前仍处于普惠金融的初级阶段,普惠金融的发展前景光明,但依然任重而道远。
  发展普惠金融需要监管的恰当引导和支持,国际社会积极倡导差异化监管推进普惠金融。良好的制度设计需要以先进的监管理念为指导,切实有效的差异化监管措施背后隐藏着激励与约束并存的双重监管逻辑。本文首先反思了我国已有的普惠金融差异化监管制度在推动普惠金融发展方面的功能缺省和溢出。接下来,文章重点介绍了美国普惠金融的法治理念及其差异化监管考核机制,并探讨了其对完善我国的普惠金融差异化监管制度的借鉴意义。最后,在共享发展理念的指导下,文章提出了进一步完善我国普惠金融差异化监管制度的具体建议,并对其在我国当前法律环境下的可行性进行了论证。
  一、我国普惠金融差异化监管实践概述
  市场失灵使得金融资源在市场分配过程中产生金融排斥,[4]部分人群无法获得基础的金融服务。在市场失灵情形下,普惠金融的发展需要监管机构的大力支持和正确引导。普惠金融涉及银行、证券、保险等多领域,是一个综合性的金融系统。普惠金融服务的供给者既包括银行金融机构,也包括保险公司、融资担保公司等非银行金融机构。[5]在现行金融分业监管模式下,发展普惠金融需要中国人民银行、中国银行业监督管理委员会(以下简称银监会)、中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)、中国保险监督管理委员会(以下简称保监会)(简称一行三会)相互配合,共同推动。目前一行三会不但联合发布了一系列文件共同发展普惠金融,[6]还分别在各自领域进行差异化监管,涉及市场准入、考核评级、监管手段、监管费用等多方面。
  (一)市场准入条件差异化
  1.农村地区银行业金融机构市场准入
  银监会为吸引更多资本投入普惠金融领域,对农村地区银行业金融机构的准入条件进行差异化规定,放宽准入政策,调低准入门槛。[7]
  (1)银监会放开银行业金融机构准入资本的范围,打破了国有资本的垄断,允许境外资本和民间资本投资、收购、新设农村地区银行业金融机构。
  (2)监管机构开辟“绿色通道”,通过优先审批,鼓励更多的金融机构推出更多的符合需要的金融产品,服务“三农”。在同等条件下,银监会优先审批金融机构在农村地区设立机构的申请。商业银行在农村地区设立分支机构且开展实质性贷款活动,不但不占用其年度分支机构设置规划指标,而且同时可在发达地区优先增设分支机构。考核达标的县域法人金融机构[8]申请新设分支机构或开办新业务,银监会将优先批准。
  (3)降低农村地区银行业金融机构的注册资本要求。针对设立在不同等级行政区域的不同类型金融机构,监管机构规定了不同的注册资本要求(见表1),鼓励在县级以下地区设立金融机构,提供金融服务。
  表1不同类型农村地区银行业金融机构注册资本金[9]

┌─────────────┬─────────┬─────────────┐
│银行业金融机构类型    │设立地区     │注册资本金        │
├─────────────┼─────────┼─────────────┤
│农村商业银行       │地(市)      │不低于5000万元      │
├─────────────┼─────────┼─────────────┤
│农村合作银行       │         │不低于1000万元      │
├─────────────┼─────────┼─────────────┤
│农村信用合作联社     │         │不低于300万元       │
├─────────────┼─────────┼─────────────┤
│村镇银行         │县(市)      │不低于300万元       │
│             ├─────────┼─────────────┤
│             │乡(镇)      │不低于100万元       │
├─────────────┼─────────┼─────────────┤
│资金互助社        │乡(镇)      │不低于30万元       │
│             ├─────────┼─────────────┤
│             │行政村      │不低于10万元       │
├─────────────┼─────────┼─────────────┤
│贷款公司         │         │不低于50万元       │
└─────────────┴─────────┴─────────────┘

  (4)除上述规定外,在境内投资人持股份额、业务准入条件与范围、董事及高级管理人员准入资格、公司治理结构等准入条件上,银监会也有放宽要求的差异化规定。[10]
  2.资本市场准入
  普惠金融的发展不仅依靠银行业金融机构的推动,还离不开资本市场的支持。为解决中小企业存在的“融资难”问题,促进中小企业的发展,证监会调低资本市场准入门槛,鼓励证券金融机构推出符合中小企业发展需求的金融产品和服务。
  (1)中小板、创业板以及全国中小企业股份转让系统(简称新三板)的设置,为农业企业、小微企业进入资本市场进行直接融资提供了条件。中小板上市条件与主板相比略宽松,新三板作为场外交易市场,其准入条件更加宽松。由于新三板市场成立时即定位为向创新型、创业型、成长型中小微企业提供服务,其门檻极低,对申请企业的盈利状况没有要求。此外,不同于主板、中小板、创业板在准入上采取严格的核准制,新三板对挂牌企业采取注册制。自2013年12月31日新三板面向全国接收挂牌申请起,短短不到3年的时间,挂牌企业数量已逾9000家,且挂牌公司多为中小微企业。[11]
  (2)为解决中小微企业融资难问题,证监会推出私募债工具。中小微企业私募债的发行主体为未上市的中小微企业,与其他债券相比,其发行条件非常宽松。这种宽松不仅体现在其审核方式为备案制,还体现在其发行规模、资金用途、盈利能力要求、评级要求等具体发行条件都没有限制。根据证监会数据,自2012年5月中小企业私募债启动试点以来,截至2015年6月底,共有近900家中小企业完成发行备案,拟发行金额1,823.6亿元,已完成发行1,209.48亿元。[12]
  3.保险市场准入
  保险产品分散风险、补偿损失的功能决定了保险业在普惠金融领域大有可为。保监会通过调整市场准入及审批政策,鼓励保险公司开拓中西部地区和县域市场。对保险公司在中西部地区及县级以下区域设立分支机构的申请,保监会在放宽准入条件的同时还优先审批;对上述地区保险分支机构参加各类创新和试点的申请,同等条件下优先支持;对涉及上述地区的新型保险产品,优先报备。[13]
  (二)考核评级规则差异化
  为实现正向激励,监管机构对提供普惠金融服务的银行业金融机构进行考核评级时,适用差异规则。
  (1)计算资本充足率时,调整风险资产权重。对符合《商业银行资本管理办法》规定的涉农贷款和小微企业贷款,适用75%的风险权重。使用内部评级法的银行,则将符合规定的涉农贷款和小微企业贷款划入零售贷款风险计算其风险加权资产。[14]
  (2)调整存贷比计算方式,[15]实施弹性考核。计算存贷比分子时,扣除支农再贷款、支小再贷款、“三农”专项金融债、小微企业专项金融债所对应的贷款以及村镇银行使用主发起行存放资金发放的农户和小微企业贷款。[16]对存贷比进行弹性考核,允许涉农贷款在旺季时临时突破存贷比指标,村镇银行设立后5年内不考核其存贷比指标。
  (3)提高对小微企业及贫困地区不良贷款容忍度,推进和落实尽职免责制度。银监会出台了一系列文件对不良贷款率进行差异化规定。例如,《加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引》(银监办发〔2014〕287号)第41条、第42条规定对农村商业银行“一对一”制定差别化的涉农不良贷款率容忍度,进行监管评级时允许不对涉农贷款不良率在容忍度以内的资产质量要素等相关评级指标作扣分处理;《关于进一步做好小微企业金融服务工作的指导意见》(银监发〔2013〕37号)第10条规定适度提高对小微企业不良贷款的容忍度,不将高出全辖各项贷款不良率2个百分点以内的小微企业贷款不良率作为当年监管评级的扣分因素。
  (4)增加涉农监管评级要素,完善小微企业金融指标体系。为鼓励银行业金融机构服务“三农”,2011年银监会在监管评级指标中增设“支农服务情况”项。此外,银监会还将小微企业贷款覆盖率、小微企业综合金融服务覆盖率及小微企业申贷获得率三项指标纳入监测指标体系,按月进行监测、考核和通报。[17]
  (5)设定涉农贷款及小微企业贷款业务目标。截至2014年年末,我国银行业涉农贷款、小微企业贷款已连续多年实现“两个不低于”[18]。自2015年起,涉农贷款“不低于”的目标变为“高于”。与此同时,小微企业贷款业务也增加了“小微企业申贷获得率不低于上年同期水平”目标,成为“三个不低于”。监管机构对银行业金融机构提供涉农贷款及小微企业贷款业务的情况定期进行考核,并按月通报。
  (三)监管手段差异化
  1.资本充足率监管措施
  银监会对新设农村地区银行业金融机构进行监管时,会根据其资本充足率及资产质量采取差别措施(参见表2)。对贷款公司进行监管时,要将其与母公
  司并表进行监管。
  表2银监会对新设农村地区银行业金融机构的差异化资本充足率监管措施[19]

┌────────────┬───────────────────────┐
│资本充足状况及资产质量状│监管措施                   │
│况           │                       │
├────────────┼───────────────────────┤
│资本充足率大于8%,不良资│监管机构可适当减少对其现场检查的频率或范围  │
│产率在5%以下      │                       │
├────────────┼───────────────────────┤
│资本充足率低于8%但高于4%│督促其限期提高资本充足率,并加大非现场监管及现│
│            │场检查的力度,适时采取限制资产增长速度、固定资│
│            │产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构、开办│
│            │新业务以及要求其降低风险资产规模等措施,督促其│
│            │限期进行整改                 │
└────────────┴───────────────────────┘

  续表

┌────────────┬───────────────────────┐
│资本充足状况及资产质量状│监管措施                   │
│况           │                       │
├────────────┼───────────────────────┤
│限期达不到整改要求、资本│适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、│
│充足率下降至4%、不良资产│限期重组等措施                │
│率高于15%        │                       │
├────────────┼───────────────────────┤
│限期内仍不能有效实现减负│适时接管、撤销或破产             │
│重组、资本充足率降至2%以│                       │
│下           │                       │
└────────────┴───────────────────────┘

  2.货币政策工具
  中国人民银行作为我国的中央银行,在推进普惠金融发展的过程中也发挥了重要作用。其通过对货币政策工具进行差异化规定,激励金融机构投身普惠金融建设,践行共享发展理念。
  (1)中国人民银行通过对不同银行业金融机构适用差别存款准备金率,正向激励金融机构服务“三农”。例如,农村资金互助社无须交纳存款准备金,农村信用社、村镇银行等农村金融机构的存款准备金率低于大型商业银行的存款准备金率。同时,中国人民银行还通过定向降准考核机制,激励商业银行优化信贷结构,支持“三农”和小微企业发展。例如,2016年3月1日,中国人民银行在全面降低存款准备金率的基础上,采取了有针对性的定向降准。如表3所示,在普通降准0.5个百分点的基础上,央行分别采取了以下差异化降准措施:对符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款达到一定比例的国有银行、股份制商业银行、城市商业银行、非县域农村商业银行和外资银行存款准备金率较同类机构法定水平低0.5个百分点或1.5个百分点;对考核达标的县域法人机构,存款准备金率低于同类金融机构正常标准1个百分点。[20]
  表3中国人民银行存款准备金率调整表[21]

┌─────────────────────────────┬───┬───┐
│机构类型                         │调整前│调整后│
├──────┬──────────────────────┼───┼───┤
│国有商业银行│正常标准                  │17.5% │17.0% │
│      ├──────────────────────┼───┼───┤
│      │符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款增量│17.0% │16.5% │
│      │达到15%,但存量和增量未达到30%和50%     │   │   │
│      ├──────────────────────┼───┼───┤
│      │符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款达到│16.0% │15.5% │
│      │一定比例(存量达到30%、增量达到50%)     │   │   │
├──────┼──────────────────────┼───┼───┤
│股份制商业银│正常标准                  │15.5% │15.0% │
│行、城市商业│                      │   │   │
│银行、非县域│                      │   │   │
│农村商业银行│                      │   │   │
│、外资银行 │                      │   │   │
│      ├──────────────────────┼───┼───┤
│      │符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款增量│15.0% │14.5% │
│      │达到15%,但存量和增量未达到30%和50%     │   │   │
│      ├──────────────────────┼───┼───┤
│      │符合审慎经营要求且“三农”或小微企业贷款达到│14.0% │13.5% │
│      │一定比例(存量达到30%、增量达到50%)     │   │   │
├──────┼──────────────────────┼───┼───┤
│县域农村商业│正常标准                  │12.5% │12.0% │
│银行    │                      │   │   │
│      ├──────────────────────┼───┼───┤
│      │符合一定存款比例用于当地政策        │11.5% │11.0% │
├──────┼──────────────────────┼───┼───┤
│农村合作银行│正常标准                  │9.5% │9.0% │
│、农村信用社│                      │   │   │
│、村镇银行 │                      │   │   │
│      ├──────────────────────┼───┼───┤
│      │符合一定存款比例用于当地政策        │8.5% │8.0% │
└──────┴──────────────────────┴───┴───┘

  (2)除差别适用存款准备金率外,中国人民银行还通过支农再贷款与支小再贷款,引导金融机构加大对“三农”和小微企业的信贷投放,更好地为农民和小微企业提供服务。近年来,央行再贷款条件更加优惠。支农再贷款的发放范围已由农村信用合作社扩大到所有农村银行业金融机构,用途范围由发放农户贷款扩大到其他涉农贷款,合同期限也由1年延至3年。[22]支农再贷款逐渐向西部地区和粮食主产区倾斜,加大了对西部地区和农村地区信贷的支持力度。2014年中国人民银行创设支小再贷款,专门支持金融机构扩大向小微企业贷款投放。支小再贷款发放对象涉及小型城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行及村镇银行等。上述对象获得支小再贷款须实现规定的小微企业贷款业务目标。[23]
  3.减免监管费用
  监管机构进行监管必然要耗用大量的人力、物力和财力资源,为覆盖成本,监管机构按机构和业务向被监管机构征收监管费用。为鼓励更多的金融机构投入普惠金融领域,监管机构出台了一系列制度,对提供普惠金融服务的机构及相关业务免收监管费用。例如,银监会免收政策性银行、农村银行业金融机构及农业银行“三农金融事业部”监管费。[24]保监会亦对政策性保险公司和农村保险互助社免收机构监管费,对政策性业务免收业务监管费。[25]
  二、我国普惠金融差异化监管制度的既存问题
  我国金融监管机构大力支持普惠金融的发展,从机构和业务两方面着手,采取了一系列差异化监管措施,取得了一定成绩,使农民、小微企业、城市低收入人群等特殊群体得以更好地享受金融服务。但是,从实践中可以切身感受到,我国普惠金融差异化监管在制度设计与制度实施两个层面上都存在不足,尚无法满足普惠金融发展的需要。
  (一)差异化监管法律基础不完善
  普惠金融法律严重空洞化,金融监管机构进行差异化监管的法律基础不完善。相关法律在完整性、周延性、精确性和普适性上均存在不足,[26]可操作性较差,法律空洞化现象严重阻碍了我国普惠金融的发展。
  1.缺乏统领和规范普惠金融发展的基本法律
  普惠金融是一个包容性的、具备完全金融功能的体系,普惠金融法律是普惠金融的一个重要子系统,但我国目前尚未建立起一套完善的普惠金融法律体系。2015年年底国务院出台的《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》在对普惠金融的定义予以明晰的基础上,还对其发展现状、指导思想、基本原则、总体目标以及具体发展思路进行了规定。但应引起注意的是,该文件仅是国务院发布的关于发展普惠金融的阶段性规划,而非对普惠金融的发展进行系统规制和方向性引导的纲领性法律。
  2.普惠金融的各专门领域法律空洞
  普惠金融法律体系的空洞化不仅体现在纲领性法律的缺失,还体现在普惠金融各专门领域立法中。一方面,各专门领域政策繁多而法律稀少,已有涉及普惠金融的规范性文件,多以暂行管理办法或指导意见的形式出现,如《村镇银行管理暂行规定》《农村资金互助社管理暂行规定》《贷款公司管理暂行规定》等。这些行政机关制定的政策性文件调整范围过窄,且权威性不高、稳定性不够,总体上缺乏约束力。另一方面,以《中华人民共和国中小企业促进法》(以下简称《中小企业促进法》)为代表的部分法律尽管表达了发展普惠金融的决心或导向,但仅为宣示性立法,对司法和执法没有实质意义。[27]金融机构在发展普惠金融的实践中定位不明,责任不清,效果有限。由于缺乏完善的法律基础,当前所谓的差异化监管制度仅是对传统监管制度的“小修小改”,在系统性和完整性上都有欠缺,无法有力地支持和引导普惠金融的发展。
  (二)部分差异化监管制度设计不当
  差异化监管是监管机构根据金融机构的类型及其从事的业务活动差异分类别对其进行监管。监管机构适当放宽条件能够起到激励作用,但倘若过分宽松,反而会产生道德风险,丧失该制度的比较优势。因此,监管机构在进行差异化监管时,如何把握差异的“度”成为关键。
  以中小企业私募债为例。中小企业板、创业板以及新三板虽然为小微企业融资提供了一定的渠道,但由于市场容量有限,能够在资本市场挂牌的企业实则少之又少。为扩大小微企业融资渠道,证监会于2012年5月推出中小企业私募债。为鼓励中小微企业发行私募债,监管机构采取了差异化监管。由表4可知,与其他债券相比,监管机构对发行中小企业私募债的监管相当宽松,不仅采取了备案制,还不要求净资产及盈利能力,不强制要求评级,且对发行规模也没有限制。中小企业私募债一经推出便受到市场热捧,而后不久却遭遇了滑铁卢,投资者、发行人、承销商群体均对其敬而远之。[28]究其原因,不难发现:发行条件过于宽松,发行主体质量参差不齐,证监会对其在评级、信息披露等方面的宽松规定使中小企业私募债成了纯信用、高风险的债券。[29]随后的中小企业私募债违约潮,更一度使其成为“垃圾债”,中小企业私募债券市场亦陷入停滞状态。
  表4中小企业私募债和国内其他债券的监管比较[30]

┌────┬───────┬───────┬───────┬──────────┐
│债券种类│公司债    │企业债    │创业板私募债 │中小企业私募债   │
├────┼───────┼───────┼───────┼──────────┤
│监管机构│证监会    │发改委    │证监会    │证券交易所     │
├────┼───────┼───────┼───────┼──────────┤
│审核方式│核准制    │核准制    │备案制    │备案制       │
├────┼───────┼───────┼───────┼──────────┤
│发行人 │上市公司   │非上市公司、企│创业板公司  │中小微非上市企业(不 │
│条件  │       │业      │       │包括金融企业、房地产│
│    │       │       │       │企业        │
├────┼───────┼───────┼───────┼──────────┤
│净资产要│股份有限公司不│一般要求归属母│一般要求归属母│无         │
│求   │低于3,000万元 │公司净资产大于│公司净资产大于│          │
│    │,有限责任公司│12亿元    │12亿元    │          │
│    │不低于6,000万 │       │       │          │
│    │元      │       │       │          │
├────┼───────┼───────┼───────┼──────────┤
│盈利能力│最近3年持续盈 │最近3年持续盈 │最近3年持续盈 │无         │
│要求  │利,3年平均可 │利,3年平均可 │利,3年平均可 │          │
│    │分配利润足以支│分配利润足以支│分配利润足以支│          │
│    │付债券1年利息 │付债券1年利息 │付债券1


  ······

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