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【期刊名称】 《法学杂志》
欧盟与我国政府环境信息公开制度之比较
【英文标题】 Comparison About Systems Of The Environmental Information Publicity Between European And China Government
【作者】 王彬辉 董伟 郑玉梅【作者单位】 湖南师范大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 政府环境信息;信息公开;比较
【期刊年份】 2010年【期号】 7
【页码】 43
【摘要】 环境信息公开是一种新的环境管理手段。我国已在政府环境信息公开领域开展了立法和实践,尤其是2008年5月实行的《环境信息公开办法(试行)》,更是这一领域的专门性立法。但是,通过与欧盟政府政府环境信息公开制度的体系和具体内容的比较发现,我国政府环境信息公开制度存在着诸多问题:如我国环境信息公开主体有限;对环境信息实行公开为原则,不公开为例外,但却存在着两者界限模糊等。完善该制度的建议有:确立公民环境知情权,并将环境信息公开制度确定为环境法基本制度;统一的信息级别确定制度;完善政府环境信息公开的救济程序等等。
【全文】法宝引证码CLI.A.1157922    
  一、我国与欧盟政府环境信息公开制度体系比较
  我国国家环保总局于2007年4月颁布了《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》),该办法于2008年5月1日起施行。这是继国务院颁布《政府信息公开条例》之后,第1部有关政府环境信息公开的部门规章。除此之外,在其他环境法律法规中,也零散地规定了政府环境信息公开的内容。如1989年《环境保护法》11条第2款,2002年《清洁生产促进法》31条等等。只是这些信息公开限定在超过污染排放标准的主要污染者的情况,非常片面。
  1990年6月,欧共体理事会通过了《关于自由获取环境信息的指令》(以下简称《指令》),并要求所有成员国在1992年12月31日之前实施贯彻该《指令》的必要的国内法律、法规和行政规定。《指令》第1条即明定其目标在于“确保获取、传播公共部门所持有的环境信息的自由,并规定获得此类信息的基本条件和情形”。1998年6月,欧洲环境第四次部长会议通过了《关于在环境事物中获取信息、公众参与决策和获取司法救济的公约》(以下简称《奥胡斯公约》)。公约被誉为“欧洲环境决策”中的里程碑。在公约中,环境信息公开制度作为和环境决策中公众参与以及环境司法并列的三大支柱之一予以详细的规范。[1]继《奥胡斯公约》后欧盟又通过《<奥胡斯公约>执行指南》(2000年)、《关于公众获取环境信息的指令》(2006年)等法律文件,对政府环境信息公开制度进行了完善与发展。
  两者比较,首先从立法层级来看,我国有关政府环境信息公开的规范性法律文件《办法》是部门规章,其法律层级在中央立法体系中处于最低层次。而欧盟各相关《指令》是欧盟层次的立法,对欧盟各成员国具有约束力,其环境信息公开立法必须以此为依据。《公约》属于欧盟签订的国际性条约,对成员国具有约束力,优先于国内法适用。其次,从立法名称来看,我国的《办法》采用(试行)名称。正如《中华人民共和国环境保护法(试行)》等。立法者采用试行法律文本的理由通常有两点:一是在制订法律时,对所涉及的某些问题了解和认识不深、不透,把握不大。因此,立法上为了慎重起见,采用试行文本比较妥当;二是,采用试行文本好象修改起来比较方便。笔者认为这两点理由很难成立。因为如果对某一立法项目所涉及的问题了解和认识不深,可以继续调查研究,待情况弄清楚之后再做决定,不必匆忙立法。再者,法律的修改并不因为文本的正式而受到限制。相反,试行文本会带来很多问题,比如:法律、法规试行文本和正式文本两者在法律效力上有何区别?如有区别,区别表现在什么地方?如无区别,为何要采取试行文本?试行时间是多长,有无时限?试行有无一定的范围限制?等等。所以,我国立法中应尽量避免试行法律文本的适用。
  二、我国与欧盟政府环境信息公开制度具体内容比较
  (一)环境信息概念比较
  《奥胡斯公约》对环境信息作了较为宽泛的界定:是指包括环境、生物多样性(含转基因生物)的状况和对环境发生或可能发生影响的因子(包括行政措施、环境协议、计划项目及用于环境决策的成本—效益和其他基于经济学的分析及假设)在内的一切信息。这一定义还含括了就受到或可能受到环境条件或作用于环境的因子、行为或方法的影响而言的人类健康与安全、人类生活条件、文化景观和建筑物的状况。[2]
  我国《办法》2条规定:环境信息,包括政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息,是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。
  可见,两者均未对环境信息做严格的法律内涵界定,这是因为与提供一个更具体、明确的环境信息概念相比,泛泛的环境信息概念更可取,因为它创造了一般意义上对公众更开放、更友善的行政态度。
  (二)有权获得政府环境信息的主体比较
  我国法律规定:公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。而根据1992年欧共体《指令》,任何自然人或者法人的申请,向申请者提供有关环境的信息,而无需其证明任何利害关系。《奥胡斯公约》明确宣示,在该《公约》规定的范围内,公众享有在环境事务中获取信息、参与决策和获得司法救济的权利,不应因公民资格、国籍或住所而受到歧视,而法人则不应因其注册地或其有效活动的中心地而受到歧视。
  (三)政府环境信息公开义务主体比较
  由于《办法》是国家环境保护总局颁布的试行办法,所以其所涉及公开环境信息的机关只是环保部门。而《奥胡斯公约》第2条规定“公共当局”为:(A)国家一级、地区一级和其他级别的政府,(B)根据国际法律行使包括具体职责、活动或服务在内的环境方面各种公共行政职能的自然人或法人;(C)在以上(A)或(B)范围内的机构或个人制约之下,在环境方面具有公共责任或职能或提供公共服务的任何其他自然人或法人。所以,“公共部门”是指在国家、地区或地方层次上,具有公共行政职能,并持有有关环境的信息的任何机构,它几乎涵盖了所有拥有公共环境信息的部门或个人,包括缔约国的公共权力和欧盟这个法律实体[3]。2006年《欧盟关于公众获取环境信息的指令》规定的义务主体更为广泛。
  我国《办法》公开的义务主体只针对环境保护主管部门,未体现环境信息资源分布的广泛性,不能充分实现信息在各个部门之间的流动和共享,在一定程度上影响了环境信息公开的质量。当然,这不能责怪《办法》本身,因为这是由《办法》的法律层级决定的,它只是国务院下属的部委—国家环保部颁布的。
  (四)政府环境信息公开的范围比较
  我国对环境信息公开的范围规定比较宽泛。政府环境信息公开包括环境质量信息公开、环境政务信息公开。同时,《办法》12条第3款规定了政府环境信息公开的例外。即“环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。但是,经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息,可以予以公开。”
  根据《办法》规定,环保部门对政府环境信息不能确定是否可以公开时,可以报有关主管部门或同级保密工作部门确定。但是这个确定部门是否公正、权威,也值得怀疑。
  《奥胡斯公约》在第4条规定了获取环境信息公开的例外,但是公约规定了大量的诸如“明显不合理”、“范围过泛”、“尚待完成”、“内部通信”等具有一定自由裁量权的原则性语词,给公约的具体执行造成一定的混乱。为此,2000年《指南》进行了详细的解释与界定,进而明确了获取环境信息的例外。①公约规定如果收到请求的公共当局没有掌握所指的环境信息时,可以拒绝公众的请求。但是何为“掌握环境信息”,公约没有明确。②公约规定,如果请求明显不合理或范围过泛,公共当局可以拒绝请求。但是对于此处的“明显不合理”与“范围过泛”公约没有给予详细解释。③公约规定,如果请求涉及尚待完成的材料或者公共当局的内部通信,公共当局可以拒绝该请求。但是什么是“尚待完成”和“内部通信”?指南予以了明确。指南指出,“尚待完成”是指该信息材料正在被制作的过程中,但是这种情况不包括环境影响评价或者法律草案等涉及公众参与的草案性文件。“内部通信”是旨在保护公共当局内部人员的个人信息,所以一旦这种信息被任何第三方知晓,则不能再援引“内部通信”作为拒绝信息公开的请求。④公约规定国家秘密包括工作情报、国际关系、国防以及公共安全等例外,但是对于国家秘密却没有具体的界定。⑥公约规定了商业秘密的例外,包含工业信息、知识产权以

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