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【期刊名称】 《法学杂志》
南海海洋生态补偿法律问题探析
【英文标题】 Analysis About The System Of Forced Marine Insurance For Petroleum Exploitation In Southern China Sea
【作者】 唐俐【作者单位】 海南大学
【分类】 自然资源保护法
【中文关键词】 南海开发;海洋生态补偿;法律体系;资金来源
【期刊年份】 2010年【期号】 1
【页码】 29
【摘要】 生态补偿作为一种有效的经济手段在环境保护中已经得到广泛运用。随着南海海洋开发的深入,南海海洋生态环境面临巨大的压力,建立南海海洋生态补偿制度是保护南海海洋生态环境的有效措施。针对我国海洋生态补偿立法缺乏的现状,应率先在南海进行尝试,构建多层次的南海海洋生态补偿法律体系,明确南海海洋生态补偿的主体、补偿的范围和补偿标准,通过开征海洋生态税等措施拓宽南海海洋环境保护补偿资金来源,并完善南海海洋生态补偿的监管机制,促使南海海洋生态补偿法律制度有效建立以保护南海海洋生态环境。
【全文】法宝引证码CLI.A.1157872    
  
  随着海洋开发活动的纵深发展,海洋在各国国民经济中的地位越来越重要,环南海各国加快了开发南海的步伐,但在此过程中所产生的南海海洋环境破坏问题也日益凸现,如何在南海海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为各国海洋开发中亟待解决的问题。生态补偿作为保护环境的有效手段,在海洋环境保护中同样可以发挥重大、积极的作用。目前关于生态补偿理论和实证研究主要集中于陆地以及河湖等淡水水域,无论理论上还是实践上对海洋生态补偿问题的关注都不多,统一的海洋生态补偿法律制度还没建立。南海在我国海洋中占有重要地位,本文拟以南海为例对海洋生态补偿法律问题做一初步探索,以期抛砖引玉。
  一、南海海洋环境保护现状
  南海蕴藏丰富的资源,位居太平洋和印度洋之间的航运要冲,在经济上、国防上都具有重要的意义。随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增,环南海各国都加快了对南海的开发,导致了南海海洋环境的恶化。目前南海的环境污染主要包括三种:一是环南海周边各国陆源污染,即各国排入南海的废物、废水等;二是在开发南海海洋资源的过程中引起的环境污染,如各国对海底油气、矿产资源的开发所造成的污染;三是大量的航行于南海的船舶所造成的污染。[1]
  南海海洋环境恶化的制度原因主要有以下两方面。首先,从国际而言,目前环南海周边各国还没有建立有效的南海开发、保护机制,对各种开发行为缺乏有效的约束手段,各国都是开发利用得多,保护得少。其次,从国内而言,环南海周边各国的环境保护措施大都还停留在排污收费等传统惩罚性措施上,而对生态补偿等正面激励措施的运用还很有限,无法有效解决海洋环境保护的公共性和外部性问题,因而保护效果不够理想。因此,南海海洋环境问题的解决,一方面有赖于环南海周边各国建立统一的南海开发、保护机制,约束各国开发利用南海的行为;另一方面有赖于环南海周边各国内部建立海洋生态补偿制度,实现南海开发利用与保护的可持续发展。本文只探讨我国南海生态补偿制度的构建问题。
  二、我国南海海洋生态补偿的实践和立法现状
  (一)我国南海海洋生态补偿的实践
  计划经济年代,我国主要用行政手段解决环境问题。改革开放以来,我国政府逐步重视经济手段的运用,如近十多年,我国为大规模的生态工程建设投入了数亿元资金,包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护等,这一系列生态工程均具有明显的生态补偿意义;特别是近几年来,国家和地方在森林生态补偿、流域生态补偿、区域生态补偿、自然保护区生态补偿等方面做了大量工作,生态补偿初见成效。
  现有的生态补偿实践主要集中于陆地以及河湖等淡水水域,目前我国还没有明确提出海洋生态补偿,但实践上我国还是做了一些类似生态补偿的工作,主要集中在在渔业资源管理和海洋生态保护领域。例如《渔业法》规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费,专门用于增殖和保护渔业资源。具体到南海海洋生态保护方面,主要表现为20世纪80年代以来,南海沿岸各省区开始了人工增殖渔业资源和进行人工鱼礁建设。例如,广西从1988年起开始在北部湾沿岸海域开展海洋生物资源增殖放流活动,至2008年5月,中央和广西各级渔业行政主管部门共投入经费1105.4万元,累计在北部湾沿岸海域投放鱼、虾、贝类苗种共4.01亿尾(粒);[2]广东省从1984年开始,在大亚湾海域,东江、西枝江、西林河等水域进行人工增殖放流,累计投放对虾苗2. 7亿尾、各种名贵海水鱼苗357万尾、海胆22万粒;[3]这些措施取得了良好的生态效益、社会效益和经济效益。为了恢复和改善海洋生态环境、增殖和优化渔业资源,1979年我国在广西壮族自治区的北部湾开始进行人工鱼礁建设的试验,随后沿海其他各省也相继投资建设人工鱼礁对渔业生态环境进行补偿,2001年广东省决定投资8亿元计划从2002年至2011年建设100座人工鱼礁。[4]海南省自1999年提出生态省建设规划,到2006年,投入财政资金达120多亿元用于退耕还林、水土流失、采空矿区生态恢复和海洋生态保护等方面,近几年又从财政拨出专项资金,实现全省海防林断带合拢、窄带加宽、残带增强,全面恢复海防林的生态功能。[5]这些措施取得了一定的成效。
  (二)我国南海海洋生态补偿的立法概况
  生态补偿涉及不同主体、不同区域间的广度利益协调,需要大量的人力物力投入,需要多方的协调、监管,因而需要完备的法律制度保障。我国在1996年8月的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”,并确定了“利用者补偿”的生态补偿原则。随后在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等法律修订(制定)中在各自领域对生态补偿问题作了一些规定;有些地方还进行了制定生态补偿地方性法规和规章的尝试,如江西于2005年颁布了《东江源区生态环境补偿机制实施方案》,海南省人民政府2008年出台了《关于建立完善中部山区生态补偿机制的试行办法》。但总体而言,目前我国还没有建立全国统一的生态补偿法律制度,生态补偿立法还很不完善。所幸的是,在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件中,都明确提出要尽快建立生态补偿机制,为生态补偿法制建设指明了方向。
  与海洋生态补偿实践缺乏的现状一致,我国海洋生态补偿立法还很少,只有《渔业法》中规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费这一简单规定,相比其他领域已经落在了后面。与南海海域有关的海洋生态补偿的立法几乎也是空白,仅有些地方性法规对此有一些模糊的规定,比如《广东省人民代表大会常务委员会关于建设人工鱼礁保护海洋资源环境的决议》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》中有关于建立人工鱼礁、人工增殖放流,各级人民政府应在资金、技术和物资上给予支持的规定;《海南省海洋环境保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》中对保护和改善海洋环境、保护珊瑚礁等行为做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励的规定等等。
  (三)我国南海海洋生态补偿立法存在的主要问题
  虽然包括南海海洋生态补偿在内的生态补偿实践已经在我国蓬勃开展,也有了一些相关法律规定,但由于整个生态补偿刚刚起步,立法上还存在诸多问题,主要表现在一下几个方面:
  1.海洋生态补偿的法律体系还没有建立起来
  由于生态补偿是个新

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