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【期刊名称】 《法学杂志》
论高等学校自治与法治
【英文标题】 On The Autonomy&Rule By Law In Institutions Of Higher Learning
【作者】 刘均匀【作者单位】 南华大学
【分类】 文教卫生管理法【中文关键词】 高校自治;高校法治;自治权
【期刊年份】 2010年【期号】 1
【页码】 38
【摘要】 高校法治是建设社会主义法治国家的必然要求。在推进高校法治的过程中,高校自治问题受到越来越多的关注。我国教育法对高校办学自主权作出了相关规定,但并没有提出高校自治权或高校自治概念。明确高校自治与法治的关系,可以促进我国高等教育立法的完善。
【全文】法宝引证码CLI.A.1157899    
  在建设社会主义法治国家的宏观背景下推进高校自治,明确高校自治与法治的关系,真正实现高校自主办学,对于规范我国迅速发展的高等教育,提高我国高等教育的办学水平和办学质量具有重要的意义。
  一、高校自治的界定
  1.自治
  法学上,“自治”一词的内涵受到特定的制度背景和条件的限制。学界大多从两个角度理解其涵义:在法理上,自治的基本涵义是意思和意志的自主和自由;在制度层面上则常用自觉、自我统治、自主、自我决定等来解释。[1]我国法律虽有“自治”概念,但对其涵义并未作明确界定。在我国,“自治”是指宪法和法律明确规定的自治制度,包括民族区域自治、特别行政区自治、村民自治和城市社区居民自治制度。但我国法律明确规定的自治制度仅止于此。我国教育法规定高校自主权,却回避自治和自治权概念。学理阐释和法律规定不一致,导致了理论和现实的冲突,并且,随着法学理论和法治实践的不断发展,这一矛盾日益突出。高校自治问题正在其中。
  2.高校自治
  对于“高校自治”,西方使用的是“大学自治”概念。由于我国法律对提供高中后教育的机构统称“高等学校”,而“大学”一词并非一个明确的法律概念,因此使用“高校自治”替代“大学自治”概念更符合中国的实际。
  “大学自治”最初乃是通过学者组织行会的行为表达出来的一种观念。这一观念发源于中世纪的欧洲。“ Uni_versitas”(大学)这个词事实上最初仅仅指学者的行会组织,是由意大利波洛尼亚城从事法律研究的学生组成的。这些来自欧洲各地、没有公民权的学生得不到市民法的保护,他们发现组织起来成立行会对于保护他们在城市中的利益是十分有效的。在行会内他们进而制订规章以管理自己的学习生活和调节内部关系,每个学生都有投票权,从自己的组织中选出院长。教师由学生行会雇用,他们的教学工作受到学生的严格管制。学生们还对讲课迟到或未能完成由学生所制定的教学计划的教师罚以重金。这种学生行会从城市当局那里获得了承认管理自己事务的权利,即自治权。[2]
  在英国,“分别成立于1168年和1209年的牛津大学和剑桥大学,如同欧洲大陆其他中世纪大学一样,是由教师自发结合而形成的。牛津大学和剑桥大学建立的时间比统一的英国封建王国的形成时间还要早,因此这一时期,大学是自治的,教师能够自由地研究学术。”“与其他机构相比,大学最引为自豪的莫过于它是一个自治机构,可以不受直接的政治压力影响,能够在教学和研究上保持自由。这样的自治被公认为是大学最基本的特征。”[3]因此,欧洲传统里的大学可以被定义为:“学者们致力于求取和传播理论知识的国际性团体,它在教会和国家里享有自治权,有权按学术标准协调自己内部的事务,它的成员—教师和学生都享有学术自由。”[4]
  从有关西方大学的起源及大学自治的缘起的研究中我们可以看出,高校自治的核心问题是高校自治权,而高校自治权的核心则是学术自由。
  3.我国高校自治的依据及其法律界定
  根据我国《教育法》第28条的规定,学校及其他教育机构有自主管理权。学校有权组织实施教育教学活动;有权招收学生或者其他受教育者,对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;有权对受教育者颁发相应的学业证书;有权聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;有权管理、使用本单位的设施和经费;有权拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉,并享有法律、法规规定的其它权利。同时,我国高等教育法也规定,高等学校依法自主办学,实行民主管理,高校可自主调节系科招生比例,依法自主设置和调整学科、专业,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动,自主开展科学研究、技术开发和社会服务,自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作,自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备,自主评聘教师和其他专业技术人员的职务,自主调整津贴及工资分配,依法自主管理和使用举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产。
  从上述法律规定中不难看出,我国的高校自主权可以分为两种不同性质:一类是具有行政权性质的“权力”,如对受教育者的学籍管理权、处分权、颁发学业证书权以及对教师和其它职工的奖励或处分权等。高校也正是籍此类性质的高校自主权而可以成为行政执法的主体。另一类是具有民事权利性质的“权利”,如对学校设施的管理和使用权、科技文化交流和合作权等。
  虽然我国教育法对高校的“自主权”作出了规定,但并没有提出高校自治或自治权概念。因此让我们困惑的问题是,宪法中没有相关规定,高等教育法却规定了高校的“自主权”,但又回避自治概念。那么,高校的“自主”权是否就是高校的自治权?高校的“自主权”是否就是高校自治的依据?实行高校自治是否一定要以自治权为前提,也就是说,没有自治权能否实行自治,自主活动是否就是行使自治权的行为?此外,无自治权是否仍然可以实行自治?这样的结论无法从现行宪法和法律中直接推出。因此,如果要从法律的角度对高校自治的涵义进行界定目前并无依据。
  4.高校自治的价值追求与学理界定
  在意大利产生的大学行会制度是由于法律的缺位,而这一状况已经被近代以来平等适用的法律实践所改变。从欧洲大学的起源上看,大学自治是与生俱来的,虽然在不同国家其背景有所区别。而现代社会的大学自治诉求,则是高校为对抗来自外部日益强化的干预,特别是国家权力的不断渗透而提出的。科学愈是发展,社会愈是复杂,国家和社会其他力量对知识需求的目的性愈强,因而对知识生产和使用的计划性愈是强化,干预因而越来越明显。而“大学自治”的现实存在,虽然仍以特定群体的利益为基础,却负担了更重要的社会功能,它与“思想自由”、“言论自由”的法律理念联系了起来,在这个意义上,立足于“大学自治”的高等教育制度,已经突破了特定群体的利益取向,而服务于社会整体所追求的一些价值。[5]
  高等教育学认为,大学自治的理由在于大学是生产和传播高深知识的地方,高深学位需要非凡的、复杂的甚至是神秘的知识,只有学者能够深刻理解它的复杂性,因而在知识上,应该让专家单独解决这一领域的问题。[6]承担着教学与研究双重任务的大学获得了自我管理的权力(自由),而这种自由是以一定的宪法规范为依据的。因此,“大学自治”这一概念主要是用来描述对言论自由、思想自由乃至学术自由的一种制度性保障。“为了保证知识的准确和正确,学者的活动必须只服从真理的标准,而不受任何外界压力,如教会、国家或经济利益的影响。”[7]美国学者伯顿·克拉克也认为,大学自治的内涵是指大学作为一个法人团体,可以自由地治理学校、自主地处理学校的内部事务、最小限度地接受来自外界的干扰和支配。[8]
  综上,本文认为,高校自治是指高等学校在满足自身发展的内在需要的同时,服务于社会整体所追求的一些价值,依据其法人地位及因此所享有的自治权,对自身事务进行的自我控制和管理,其核心在于高校相对于外部权威的自治权。
  二、高校自治权
  1.高校自治权是权力还是权利?
  在现代法治理念的逻辑框架下,权利和权力是一对对立统一的矛盾体。从国家层面来说,一切权力属于人民,一切权力来源于人民的权利,全体人民以国家的名义实施“自治”,不受任何外部干涉,不存在高于人民主权的权力。对于国家内部的任何一个组织或团体来说,组织或团体内的全体成员有权管理组织或团体的内部事务,即实施自治。但是,所不同的是,组织或群体的自治不仅需要尊重组织或群体内部全体成员的意见,而且不得逾越国家法律的规定;而全体人民对自己国家实施的“自治”,从根本上说却只遵循全体人民的共同意愿,不存在高于全体人民共同意志的其他规范。组织或团体的自治权相对于国家这一主体来说是一种权利,而相对于其内部成员或内部事务来说却表现为一种权力。因此,高校作为一种社会组织,其自治权是权力和权利的一种复合体。高校自治则是权力与权利的整合与运用。高校自治权是高校自治的实体内容,是高校及其成员等法律主体享有的在一定范围和程序内自主行为的法律权利和权力的复合权。
  其特点是:首先,高校自治权因主体和对象的不同,分别表现为权力和权利。主体若是作为公民高校成员,则不论对象是谁,其表现为权利;主体若为高校,如果其对象是高校人员和事务,则表现为权力;如果对象是国家,则表现为高校的权利。其次,高校自治权的侧重点在于它是集体(合)权,它的行使,是高校内部成员的共同意志和共同利益的体现。第三,高校内权利主体享有自治权的机会平等,但法律或有权主体有权对其设定作必要的资格限制。第四,高校自治权表现出一定的互动性,是集体权利和权力的整合,其把权利和权力的价值融为一体,并在高校的自主管理实践中发挥出来。
  2.高校自治权与自主权
  在法治的理念下,高校自治权包含自主权但又有别于自主权。相对于高校自治权来说,高校自主权仅是一个法律概念。高校自主权强调的是法律授权,是高校作为一个法律主体对其内部事务的决定权,仅是一项实体性权力,具有单向性;高校自治权概念的含义则更加丰富,它当然是一项法律权利,但它更是一项基本原初权利。它一方面包含高校自主决定内部事务的权力,即自主权;另一方面又表现为高校作为一个权利主体参加公共事务、国家事务、社会事务的参与权,它同时具有对抗外部干预的意义,是自然权利的体现。高校自治权的自然权利位于核心地位,参与权能否实现是有无自治权的表现。参与权是一项程序性权利。因此,高校自治权既是一项实体权利,又是一项程序性权利。
  3.高校自治权的法律属性
  (1)高校自治权是一项法律权利
  首先,高校自治是高校内部成员实施的自我管理,高校自治权由高校全体成员共同享有。因此,高校自治权在宪法上就表现为其全体成员的宪法权利。尽管宪法、法律并没有对高校自治权作出明确界定,但

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