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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
社会治安社会化治理的法治路径
【英文标题】 Research on the Rule of Law Path in Socialization Governance of Public Security Administration
【作者】 云山城【作者单位】 湖北警官学院治安管理系
【分类】 行政法学
【中文关键词】 社会治安;社会化治理;发展历程;主要形式;法律法规;法治路径
【英文关键词】 Public Security; Social Governance; Development Process; Main Forms; Laws and Regulations; Rule of Law Path
【文章编码】 1673-2391(2017)03-0068-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 68
【摘要】

社会治安社会化治理主要经历了以公安机关为主进行社会治安管理,同时注重利用城乡治保组织参与治安管理阶段;社会治安管理工作及治保组织遭到了严重破坏阶段;初步探索利用社会力量进行治安防范阶段;探索建立利用社会力量、实施社会治安综合治理、推进社会治安防控体系建设阶段;利用社会力量参与治安管理基本形成阶段;创新完善利用社会力量参与社会治安治理发展阶段等。社会治安社会化治理的主要形式包括治安保卫委员会,企事业单位内部保卫组织,保安服务公司,治安联防组织,志愿性治安社会组织,中介性治安社会组织,其他社会组织等。社会治安社会化治理的法治完善主要路径有制定和修改社会治安社会化治理的法律、法规,实施社会治安社会化治理的单位和个人必须依法办事,建立和营造良好的社会治安社会化治理的法治秩序等。

【英文摘要】

Socialization governance of public security administration has been mainly through several development stages including about: the first stage, managing the public security by public security organs, at the same time focusing on the use of urban and rural security organs to join the management. The second stage, the management and organs have been seriously damaged. The third stage, preliminary exploration of using social resources to maintain public security. The fourth stage, explore the establishment of the use of social forces, taking comprehensive efforts to maintain public security, advancing the establishment of prevention and control system for the public security. The fifth stage, the basic formulation of using the social forces to join the management. The sixth stage, innovating and improving the use of the social forces. Socialization governance of public security's main forms consist of public security committees, internal security organs of enterprises and institutions, security guarding services companies, organs of joint defense for public security, volunteer security social organs, mediation security social organs, and other social organs. The main ways for improving the rule of law contain formulating and revising related laws and regulations, the units and individuals to carry out the socialization governance of public security administration must act according to laws, establishing and building a good order governed by law in socialization governance of public security administration.

【全文】法宝引证码CLI.A.1226018    
  
  治安问题是一个复杂的社会问题,要从根本上解决社会治安问题,单纯靠公安机关来管理是难以管好的,必须依靠党委和政府,发动全社会的力量,走治安社会化之路,实行社会治安综合治理。社会治安社会化就是在公安机关的组织、指导下,坚持“党委领导下的专门机关与广大群众相结合”的基本方针,充分调动全社会各方面的力量,共同参与维护社会治安秩序。社会治安的社会化是顺应我国市场经济发展的新形势提出的新型的治安管理工作模式,是实现传统社会治安综合治理转型的重要途径。它强调社会治安综合治理的政府责任应当注意运用社会化的方式去实现,政府可以将其提供基本治安服务的部分职能逐步地让社会组织和个人去承担。但这种社会治安社会化治理需要政策、法律和制度来约束。
  一、社会治安社会化治理的发展历程
  (一)以公安机关为主进行社会治安管理,同时注重利用城乡治保组织参与治安管理阶段(建国后至“文化大革命”前)
  新中国成立后,从中央到县的各级公安机关都内设治安部门,负责辖区的治安管理工作;城市街道、农村乡镇设公安派出所,农村各区和不设区的乡设公安特派员,形成了一个从上到下严密的、多层次的治安防控组织体系。在农村,村级基层政权组织和村干部自觉维护农村治安秩序,村中的偷盗打架、邻里纠纷等治安问题一般都靠村干部解决,犯罪案件很少发生,在一定程度上实现了“问题不出村,解决在当地”的稳定。1952年8月11日公安部发布了《治安保卫委员会暂行组织条例》,对治安保卫委员会的性质、建立方式、具体任务、职权等作了具体规定。1953年9月,公安部召开了第二次全国民警治安工作会议。会议明确了公安派出所的基本任务,尤其强调要巩固和加强群众性的治安保卫委员会组织,在城乡普遍建立了治安保卫委员会,在企业、事业单位建立了内部保卫组织,负责本单位的治安保卫工作。这种利用社会力量实行静态治安管理的模式在计划经济时代对维护社会治安秩序起到了很重要的作用。
  (二)社会治安管理工作及治保组织遭到严重破坏阶段(“文化大革命”时期)
  1966年至1976年的“文化大革命”使治安管理工作遭到了严重破坏。治安管理的各级机构随着整个公安机关被“砸烂”,有的治安民警甚至被下放到农村劳动改造。许多基层保卫干部、治保人员和治安积极分子被揪斗。一些行之有效的治安管理的规章制度遭到践踏,治安管理工作受到严重冲击。虽然1970年和1973年召开的两次全国公安会议都曾经提出要“加强治安管理”,但由于“四人帮”的不断干扰和破坏,治安管理工作及治保组织无法全面恢复。
  (三)初步探索利用社会力量进行治安防范阶段(改革开放初期至20世纪90年代初)
  这一时期,由于“文化大革命”结束后百废待兴、社会管理手段落后等原因,我国违法犯罪活动进入了一个高峰期。以1978至1983年为例,杀人、强奸、放火、抢劫等暴力犯罪持续增长,1983年前后达到建国后最高峰。当年,发生杀人案件1万起,比1978年上升25.4%;强奸案件5.8万起(处于新中国成立以来的最高峰峰值),上升154.5%;放火案件3708起,上升21.1%;抢劫案件2.3万起,上升314.5%。这一时期的社会治安特点仍是以静态化为主,绝大多数犯罪为本地犯罪,无论是犯罪嫌疑人还是案件受害人大都为本地人。针对当时违法犯罪活动的高发态势,邓小平同志明确指示要开展“严打”行动。按照中央和公安部的统一部署,各地坚持一手抓打击,组织开展了1983年至1986年为期3年的“严打”行动,依法从重从快惩治严重刑事犯罪分子;一手抓人防物防技防,组建联防队、巡逻队,“看好自己的门、管好自己的人”。1986年7月1日公安部在印发的《关于组建城市治安巡逻网的意见》中指出:“多数地方采取治安民警队、武装民警队和群众治安积极分子三种力量相结合的办法进行治安巡逻,对于维护社会治安秩序起了一定的作用。”采取“点、线、面结合”的方法,“派出所负责面的控制,根据地区治安情况,组织治安、户籍民警和群众治安积极分子,划段包干,进行巡逻”。1988年7月2日公安部在《关于印发<关于组建保安服务公司的报告>的通知》中指出:“1985年1月,经中央批准的全国政法工作会议文件(中发办[1985]13号文件)中提出‘借鉴国外经验,在大中城市创办保安服务公司,承担大型营业性展览、展销和文体活动,以及外商独资、合资企业的保安业务,建立这样一个在公安部门直接领导下的服务公司,既能满足社会需要,有利于治安管理,又有利于缓和警力不足的困难,。根据这个精神,各地经过试点先后创办了保安服务公司。截止1987年底,全国已有23个省、自治区、直辖市组建保安服务公司X X家,从业保安人员X X X X X余人,已有服务客户8592家。这一做法是可行的,体现了新形势下改革社会治安管理工作的要求。它不仅满足了一些企业、个体工商户和商业性大型活动迫切要求提供安全服务的需要,而且在维护社会秩序,预防和打击违法犯罪活动方面也发挥了积极的作用……为保证保安服务业务稳步、健康地发展,使之有章可循,现就组建保安服务公司的有关问题报告如下……”这个报告已经国务院批准。这种防范举措具有鲜明的“本地防范、地域防范、各自防范”特点,在当时的历史条件下取得了良好效果,有效地遏制了违法犯罪率急剧上升的势头,震慑了犯罪,安定了人心。
  (四)探索建立利用社会力量实施社会治安综合治理,推进社会治安防控体系建设阶段(20世纪90年代初到21世纪初)
  这一时期,社会主义市场经济体制开始建立,人、财、物大流动,流窜犯罪急剧增多,犯罪分子往往是甲地户籍、乙地作案、丙地销赃,大量案件防不住、破不了,社会治安动态化特征凸显。据统计,2000年,北京、上海、广州、深圳四市外来人员作案分别达到62.3%、50.6%、52.5%、62.8%。针对流窜犯罪急剧增多的新挑战,为了维护社会治安大局稳定,1991年2月19日中共中央国务院印发了《关于加强社会治安综合治理的决定》。该《决定》指出,社会治安综合治理“要加强机关、学校、企事业单位内部的安全保卫工作和技术防范措施;加强城镇居民楼院的安全防范设施,并纳入城市建设规划。”1991年3月2日第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》指出:“加强社会治安综合治理,是坚持人民民主专政的一项重要工作,也是解决我国社会治安问题的根本途径……要充分发挥村民委员会、城市居民委员会维护社会治安的积极作用。地方各级人民政府要切实加强对群众性治安保卫组织的指导和监督。治安保卫组织应严格依法办事,保护公民的合法权益。”1993年江苏等地正式提出建设社会治安防控体系,探索以公安110指挥中心为龙头,以社会面和干线公路巡逻网络为骨干,以省市际和城市出入口治安卡口为依托的动态化社会治安防控体系,坚持以动制动、以快制快,形成了社会治安防控体系的雏形。1996年公安部提出构建城市治安防控体系。1997年2月13日国家教育委员会印发了《高等学校内部保卫工作规定(试行)》,1997年2月13日国家教育委员会、公安部发出了《关于加强高等学校内部保卫工作的通知》。1997年9月21日公安部、中国人民银行印发了《公安机关与金融单位联网报警管理规定》。1997年9月24日邮电部、公安部印发了《邮电局(所)安全防范规定》。1997年10月5日公安部、国家经贸委印发了《国有企业治安保卫工作暂行规定》。2002年11月4日中共中央办公厅国务院办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于加强社会治安防范工作的意见》,首次明确提出:“公安机关要大力推进社会治安防控体系建设。”同时要求,“工会、共青团、妇联等群众组织要充分发挥各自的优势,积极参与治安防范工作。”“各机关、团体、企事业单位要‘管好自己的人,看好自己的门,办好自己的事’,采取有效措施,加强保卫组织建设,充实保卫干部队伍,明确职责任务,完善工作机制,做好内部安全保卫和治安防范工作。”菊花碎了一地
  (五)利用社会力量参与治安管理基本形成阶段(21世纪初到党的十八大前)
  这一时期,社会工业化、城镇化、信息化快速发展,特别是互联网普及运用给社会治安带来了许多新情况、新问题,呈现出网上犯罪与网下犯罪交织、传统犯罪与新型犯罪共生的特点。在这样的社会背景下,各地公安机关积极探索建设全面设防的社会治安防控体系,将各种分散的、本地化的防控措施有机整合起来,充分利用治安联防队员等社会力量,依托科技信息化建设,大力推进大情报平台和社会治安防控网建设,探索建立区域警务合作机制和屯警街面、动中备勤等现代勤务模式,注重互联网、视频监控等新技术应用,强调立体防控效果,社会治安防控体系建设开始进入快车道。2003年,党中央作出了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》,要求大力加强以公安派出所工作为主体的公安基层工作;全力做好维护稳定工作;推进社会治安防控体系建设,积极开展群防群治,切实加强社会治安工作。同年,公安部召开第二十次全国公安会议。会议指出:加强治保组织和群防群治队伍建设,探索成立治安志愿者协会等新型群防群治组织,积极发展保安服务业,推进公共安全服务产业化,发挥保险业对维护社会治安、维护公共安全的作用,充分运用社会资源维护治安,探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式。第二十次全国公安会议对我国新世纪利用社会力量参与治安管理具有重要的指导意义。2007年党的十七大明确提出要健全社会治安防控体系。2007年3月8日中央社会治安综合治理委员会办公室、公安部等10个单位在联合印发的《关于开展平安边界建设的意见》中指出:“边界地区要健全基层群防群治组织网络,充分发挥治安信息员、人民调解员、综治协管员、治安巡防员等各种群防群治队伍维护社会治安和社会稳定的积极作用。”2010年8月23日中央社会治安综合治理委员会办公室、教育部、公安部在联合印发的《关于进一步加强学校幼儿园安全防范工作建立健全长效工作机制的意见》中指出:“广泛开展群防群治活动。坚持专群结合、依靠群众的方针,积极发挥乡镇、街道基层政权组织和村(居)民自治组织的作用,动员社会各方面力量做好校园周边地区安全防范工作。”到2012年,经过30多年的探索实践,在全国范围内巳基本建成社会治安防控体系,许多做得好的地方已建成了相对健全的社会治安防控体系,为应对动态化、信息化环境下的社会治安形势发挥了重要作用。在社会治安防控体系中人民群众积极参与社会治安管理,争当义务治安管理员、治安志愿者,确保了我国主办的北京奥运会、上海世博会等一系列重大活动能够安全顺利召开。
  (六)创新完善利用社会力量参与社会治安治理阶段(党的十八大以来)
  这一时期,中共中央对社会力量参与社会治安防控体系建设又提出了新要求。党的十八大提出要完善立体化社会治安防控体系,十八届三中全会提出要创新立体化社会治安防控体系,四中全会再次强调要完善立体化社会治安防控体系。2015年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》强调要利用和动员社会力量参与社会治安治理,如要加强城乡基层群众自治组织建设,搭建群众参加社会治安防控体系建设的新平台等。2016年10月11日,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志在全国社会治安综合治理创新工作会议上的讲话中强调,我们要以开放心态、宽广胸怀,平等对待各类社会主体,以开放性架构、市场机制吸纳社会力量,破解社会治理难题,形成多样化治理模式,努力实现社会共治。
  二、社会治安社会化治理的主要形式及法律、政策规制
  (一)治安保卫委员会
  治安保卫委员会是依据村(居)民自治法律建立的,开展自我管理、自我防范、自我服务,协助公安机关维护本社区(村)治安秩序的群众性治安防范组织。其法律依据是《治安保卫委员会暂行组织条例》。该条例规定:“治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织,在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作。”“治安保卫委员会的建立,城市一般以机关、工厂、企业、学校、街道为单位,农村以行政村为单位,其委员名额,应视各单位人数多寡、情况繁简,由三人至十一人组成之,设主任一人并得设副主任一人至二人。各地于治安保卫委员会建立后,视情况需要,经市、县公安局批准,得建立治安保卫小组,由群众推选积极分子三人至五人组成之;内设组长一人,在治安保卫委员会领导下进行工作。”根据《治安保卫委员会暂行组织条例》建立的治安保卫委员会这一治安防范组织符合我国国情,在维护城乡社会治安秩序中发挥了重要作用。为此,1980年国家重新公布该暂行组织条例,1982年我国《宪法》111条第2款又对治安保卫委员会组织予以确认。由此可见,《宪法》和《治安保卫委员会暂行组织条例》是建立治安保卫委员会的法律依据。
  (二)企事业单位内部保卫组织
  企事业单位内部保卫组织,是指机关、团体、企业、事业单位为加强单位内部的治安保卫工作,维护单位内部的工作秩序、生产秩序、教学和科研秩序而依法设置的治安保卫机构,是单位行政领导下的内部职能部门。其法律依据是2004年9月13日国务院第64次常务会议通过,自2004年12月1日起施行的《企业事业单位内部治安保卫条例》。该条例第6条规定:“单位应当根据内部治安保卫工作需要,设置治安保卫机构或者配备专职、兼职治安保卫人员。治安保卫重点单位应当设置与治安保卫任务相适应的治安保卫机构,配备专职治安保卫人员,并将治安保卫机构的设置和人员的配备情况报主管公安机关备案。”为规范公安机关监督检查企事业单位内部治安保卫工作行为,依据《企业事业单位内部治安保卫条例》,2007年5月30日公安部制定了《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》(自2007年10月1日起施行)。
  (三)保安服务公司
  保安服务公司是指以营利为目的,通过合同形式为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业,是协助公安机关维护社会治安,预防和减少违法犯罪的重要力量。我国保安服务业的兴起,得益于改革、开放大潮的冲击。1984年12月18日,我国当代第一家“镖局”——蛇口保安

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}公安部法制局.执法手册(第十三辑)[M].北京:群众出版社,1992:10.

{2}中共中央办公厅,国务院办公厅.关于加强社会治安防控体系建设的意见[N].法制日报,2015-04-14(2).

{3}肖梦阳,马永武,王敬雄.创建全国先进塑造法治“丰碑”[N].襄阳日报,2016-07-21.

{4}中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].法制日才艮,2013-11-16(1).

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