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【期刊名称】 《浙江学刊》
论多元主体分担人权责任的类型与机制
【作者】 王瑞雪
【作者单位】 南开大学法学院{讲师}、南开大学人权研究中心{研究人员}
【分类】 人身权【中文关键词】 人权责任;私人主体;公共治理
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 137
【摘要】 人权责任主体多元化的趋势与全球化、民营化的发展密切相关,人权越发敏锐地受到私人主体的影响。作为规制者的私人主体须根据其规制角色承担相应的人权责任;掌握关键资源与提供核心服务的私人主体须通过普遍服务来积极履行人权责任;具有结构性优势地位的私人主体须尊重并保障与其处于不对等地位的个人权利。人权责任配置的基础形态是公共治理网络模型,国家人权责任覆盖尊重、保障与发展人权的不同维度;其他分担治理任务的私人主体则依据角色、能力与获益等要素承担相应责任。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256763    
  近年来,人权受到国家之外的其他主体的影响范围与程度日益增大。[1]在人权法论域中,不同主体的性质是公或私逐渐不再是最重要的焦点,行为的性质与影响成为更重要的议题。人权责任主体日趋多元,私人主体也可能会成为人权义务的承担者。
  一、公法视角下的人权责任主体多元化
  尊重和保障人权的义务归于国家,是宪法规范与理论的经典教义。“国家尊重和保障人权”条款在2004年修宪时被写入宪法。“尊重”意味着不侵犯,“保障”则涵盖了国家一切的促进基本权利实现的行为可能性,这两种义务类型可以整合各个单项基本权利条款中所规定的国家义务的类型。不过,据此即可以得出人权责任仅归于国家的结论吗?并不尽然。我国宪法第36、40和41条将尊重信仰自由、通信自由和申诉检举自由的义务归于任何国家机关、组织和个人,亦即这些条款的效力同时作用于私人主体。[2]但这种扩散在传统的国家承担人权义务的框架内并不受重视,一方面这些条款只涉及了较少的权利,在宪法的人权保障体系中所占比重甚轻;另一方面,相关条款中的“任何人”泛指所有个人,指向普遍的义务,对具有大规模侵犯人权的能力或扮演制度性保障人权角色的私人主体并无更多重视。
  事实上在现代行政过程之下,许多基本权利的侵害很难直接溯至传统上的国家责任。人权对行政过程和治理网络的形塑也蕴含了人权责任归属的转型,尊重与保障人权的义务从只归于政府逐渐迈向由扮演治理角色的多元主体共担。这种转型可以从两个角度来理解。第一个角度是从权力的视角出发,即权力、权威分散化的视角。从晚近的公法理论与实践中可以看出,私人主体扮演规制角色、行使准公共性质权力的情形越发常见。而权力、权威的分散化又有两个最为主要的原因,分别是全球化与民营化,全球化指向主权国家中心地位的下降,民营化指向行政机关中心地位的下降,而经典的人权理论正是以国家为中心的。第二个角度则是从权利的视角出发,基本权利在很多情境下越发敏锐地受到私人主体行为的影响,越发迂回地才能溯至国家责任。这一视角又有两个最为主要的侧面,其一是基本权利保障的诉求直接指向了最具关联性的私人主体;其二是一些私人主体结构性大规模侵犯基本权利的情形越发隐蔽,国家立法保障、执法监管与司法救济都只能在并不完善的程度上对个体进行底线救济。完善人权责任框架、在更高程度上实现人权,则需要更加全面的人权责任网络。
  在这样的背景下,类似于国家的“积极义务”与“消极义务”,也在一定情境下被课以国家之外的其他私人主体,相关宪法理论对这一现象进行了解释。基本权利的保护义务功能能够解释一方私人主体的基本权利遭受另一方私人主体侵害时,得向国家要求保障的权利;[3]基本权利作为客观价值秩序,是解释为何人权法能够进入私域的重要宪法理论,也是基本权利第三人效力的理论基础;[4]基本权利的第三人效力理论要求司法机关将基本权利要义纳入民事案件判决之中。[5]虽然国家之外的其他主体也在某些情境下承担人权责任的现象逐渐获得关注并形成共识,公法理论也对人权责任的分担现象进行了一些回应,但对承担人权责任的私人主体类型化分析尚不多见,对治理过程中究竟应当如何配置人权责任关注不足。事实上,行政职能和基本公共服务的私人化,均在一定程度和某些情境下带来了人权责任的深化和扩展,越来越多的私人主体责任应当在人权法的体系下加以理解。
  二、私人主体承担人权责任的类型化分析
  下文将承担人权责任的私人主体划分为三种类型,分别是作为规制者的私人主体、掌握关键资源与服务的私人主体和其他具有结构性优势地位的私人主体。
  (一)作为规制者的私人主体
  私人规制强调私人主体扮演具有权威性的规制者角色,而非一般意义上的参与和合作。私人规制者也常常如政府机构一样,进行“规则制定与争议裁决”。[6]私人主体作为规制者,并不是指在某一微观领域拥有如政府一样的权力和权威,只要它具有禁止和允许他人进入和退出的权力和权威,在制定、实施与执行规则之中的任一环节享有权力和权威即可被认定为处于规制者角色的私人主体。此外还有一类更高私人规制者可以被归为元规制者(Meta-Regulators),如果私人主体提供普遍的、基准性的程序,提供促进私人标准的相互承认的规则,它们则可以被看作是元规制者,这些规则可以被看作是“标准的标准”。[7]相关私人主体须在其规制权力范围内承担相应的尊重与保障人权责任。总体而言,作为规制者的私人主体,基于其对其他主体的限制权力而产生类似于公共规制者的人权责任,大致可以分为以下四类。
  第一,作为规则制定者的私人主体。私人主体主导制定规则和标准的情形非常普遍,尤其是大型的企业、行业协会和以环境、劳工等人权领域为主要关注点的非政府组织等。具有权威性和影响力的私人规则,其制定过程须设置专业论证程序与利益相关者的听取意见程序,同时注重人权保障因素的考量。作为规则制定者的私人主体须将人的价值和人权法要义纳入规则制定的过程中,使其所制定的规则与标准不仅符合行业要求与科学规范,更须保障受其影响的利害关系人以及公众的相关权利。[8]尤其是在环境、食品药品和劳动者保障等相关领域,私人主体制定规则和标准更须注重保障弱势群体和公众权利。
  第二,作为认证认可者的私人主体。政府之外的认证认可者通常是提供认证认可服务的机构,由被认证者付费。认证认可机构依据法律规定设立,并受政府相关部门监管,其认证结果往往给产品或服务提供者提供了一种进入市场与否的“权利”。[9]即使是自愿性的认证机构也往往具有重新配置权利的能力,因此在认定企业或产品是否符合环境、安全或质量标准的过程中,私人主体亦须遵循关于环境权、劳动权等方面的人权原则,承担相应的人权保障义务,对认证认可体系下的企业进行公平对待与平等保护。在环境、健康卫生与安全等重点的人权领域,由私人主体所进行的认证认可日益成为人权保障的重要指标工具,相关机构致力于承担更高标准的人权责任。[10]
  第三,作为看门人的私人主体。看门人(Gatekeeper)并不是一个法律术语,而是形象地表示这样一种角色:虽然不能产生类似行政许可的效力,但却具有事实上支持或阻却不特定的私人主体进入某领域的功能。[11]譬如在网络公共空间中,平台性网络服务提供者同时掌握有规则制定、进入或禁止、规则执行、争议裁决、纠纷解决等各项功能。当组织、运行、协调不同个体行为的相关权力集中于扮演看门人角色的私人主体时,其运营活动必然包括一定程度和范围的治理活动,相对于平台内主体产生一定的“高权”。由于看门人角色具有一种平台性或屏障性作用,往往能够扮演组织、整合或者排序的权威性角色。因此在其治理活动中,尊重与保障广泛用户与其平台相关的人身权、财产权,平等对待相关主体,是其必须承担的人权义务。
  第四,作为纠纷解决者的私人主体。私域中的权威主体在相关领域内对不同主体纠纷的裁决,能够对不同主体的权利产生影响。为保证裁决的过程和结果在某种程度上是“严肃而公平”的,这些纠纷解决过程须在尊重人的尊严的基础上进行,亦须在某种程度上模拟公权力纠纷解决过程,适用必要的正当程序,受平等保护、听取相对人陈述和申辩等原则的约束,有时还须平衡用户之间相互冲突的权利。[12]
  (二)掌握关键资源与提供核心服务的私人主体
  与前述扮演规制者角色的私人主体不同,还有一些主体在民营化过程中承担了公共角色、承接了公共职能、掌握有公共资源、提供公共服务,譬如电信、电力、民航、燃油、自来水等领域。[13]在公私合作与协商背景之下,政府与私人对于“聚合责任”(Aggregate Accountability)的分配与承担就成为至关重要的问题。[14]更进一步地,在基本服务的普遍提供和持续供给上,关键资源的运营主体和核心服务的提供主体在人权领域不仅具有尊重人权的义务,同时也负有积极保障人权的义务。联合国人权委员会和欧洲人权法院都曾指出,国家不能通过将国家职能外包给商业部门而逃避其人权责任。[15]在这样的背景下,私人主体承继了提供核心公共服务的公法责任,从人权法的角度来看,同时相关责任也是人权责任。[16]
  有学者将核心服务民营化后公共规制的应然路径总结为“人权友好型规制”(Human Rights-Friendly Regulation),即须将人权的要素、人的尊严等考量因素纳入规制过程中,将为公众提供普遍、持续、符合质量要求的公共服务作为民营化后的规制目标,而不能仅仅强调尊重自由竞争、市场规律和契约精神。[17]当然,私人主体负有人权责任,是保持公共服务或资源的普遍性以及在适当价格、适当数量上持续可得,以及尽量实现公务服务均等化,至少与当地经济发展水平须相适应,而并不指向免费供给。正如英国学者所指出的:“普遍服务义务就来源于根本性的平等原则,其正当化理据在于使所有群体不论其在收入分配体系中所处的位置都能获得公共服务。”[18]
  (三)具有结构性优势地位的私人主体
  具有结构性优势地位的私人主体,主要指向相对于某些个体而言,处于明显不对等地位的“高权”主体,之所以强调结构性,是指该不对等并非由具体情境下的个体强弱决定,而是具有普遍意义的悬殊差距。家庭关系中对妇女和儿童免于家庭暴力的人权主张,事实上就是建立在“作为结构性优势地位的私人主体”应当承担相当的人权责任的逻辑基础上的。这样的立法规则一方面体现了个人得向国家要求履行保护义务的权利,另一方面也例证了力量对比悬殊的主体,应当向弱势一方配置以相对等权利以平衡的理论路径。此外,另一个典型领域是在雇佣关系中的雇主与劳动者之间。根据劳动法的基本原理,劳动力不应被理解为商品,劳工标准至少应符合最低限度的保障规则,这些最低限度的规则包含于劳工法和人权法的基本要求中。[19]这些要求和责任直接指向民事法律关系中的“平等主体”——雇主,是人权责任应用于私人主体的一种法定化。除却法定的底线要求之外,当企业通过宣告并履行人权责任的形式承担高于法律要求的人权保障义务时,该企业人权责任声明可以被视为一种软法规范

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