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【期刊名称】 《浙江学刊》
行政任务视角下的行政组织法学理革新
【作者】 贾圣真【作者单位】 中国民航大学法学院{讲师}
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政组织法;行政任务;理论范式
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 171
【摘要】 行政组织法理论需要回应现代行政任务的变迁。将行政任务视角引入行政组织法研究有两方面理由:在现实层面,行政任务决定着行政组织的设置、规模和结构形态,行政组织是行政任务完成的结构性前提;在规范层面,宪法中“精简、效率原则”对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用,行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引。任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活,拓展行政组织法的研究对象,关注规范、理论功能、理论框架,从而实现行政组织法的理论范式革新。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256778    
  一、引言
  行政组织法是行政法学理论体系中的重要组成部分。传统行政组织法理论关注行政组织的主体资格、职权、相互关系等问题,意在从主体层面保障行政组织对外作出的行政行为的合法性。传统行政组织法理论解决了行政职权获得和责任归属问题,成为行政法体系的逻辑起点,但在面对中央和地方政府机构改革等现实问题时,在话语体系、分析工具等方面捉襟见肘。为此,有必要实现行政组织法的学理革新,增强行政组织法理论的包容性、回应性。
  2018年的国务院机构改革在市场监管、应急管理、环境保护等多个领域都体现了“行政任务”导向,围绕行政任务整合同类职能,争取实现某一任务的全流程、全要素由一个部门负责。[1]今后中央和地方的政府机构设置,可能从“因沿过去的业务领域”为主转向“任务整合”为主。政府机构的巨大变化,为行政法学提出了许多亟待研究的课题。如果行政法学的理论是一个由多元变量决定的函数,行政任务至少是自变量之一。[2]围绕着行政法如何回应行政任务的变迁、如何更好地实现行政任务,学界已有不少讨论。但是,具体到行政组织法领域,与行政任务结合的研究却并不多见。[3]已有的研究虽然强调行政组织法的任务导向,但对于行政任务与行政组织法之间的关系缺乏全面系统的论述。本文在行政任务视角下探讨行政组织法的学理革新,试图回答两方面的问题:第一,引入行政任务视角的必要性,即在行政组织法研究中为何需要这一视角?第二,引入行政任务视角的效果,即视角的转换会给行政组织法学理体系带来哪些影响?
  二、行政任务与行政组织的关系
  在学者们的论述中,行政任务与行政组织的关系大致是目的与手段的关系,行政组织的建构与规制必须以行政任务与目的的达成为出发点,“任务—组织”之间必须有匹配性。[4]具体来说,行政任务在一定程度上决定着行政组织的存废、规模和结构形态。但是,行政组织建立之后,必然具有自身利益,并往往为了自身利益而活动,这时,行政组织的存在会反过来影响行政任务的履行,并成为分配和完成行政任务的结构性前提。
  (一)行政任务与行政组织的设置、撤销和重组
  行政组织建设过程中,首先需要考虑的是是否需要设置某个行政组织的问题。在行政学对组织设置的论述中,“职能目标”始终是需要考虑的首要因素,行政任务在逻辑上先于行政组织存在。因此,在组织设置上历来主张因事设位、因事择人,反对因人设位、因位设事。[5]当一项公共事务出现,需要政府承担相应的行政职责时,政府就可能通过立法或其他形式设置一个新的行政组织来承担和履行相应的行政职能。同样,当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时,曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。例如,经过20余年的改革开放,通过专业经济部门直接管理企业的体制已经越来越不适应建立现代企业制度的要求,因此在1998年的国务院机构改革中,大量裁撤、改组了电力、煤炭、冶金、化工等专业经济管理部门。
  行政任务也与行政组织的重组密切相关。对行政任务的重要性、特殊性的强调,往往带来一个组织的“升格”,或从原有的行政组织体系中分化出去;对相同或类似行政任务的整合,又可能导致组织被合并。例如,在药品监管领域,药监部门与卫生、食品等部门的分分合合,反映着不同时期对药品监管任务的性质、药品监管与其他相邻领域行政任务的关系的不同认识。国家电力监管委员会从2003年设立,到2013年被撤销,其职能整合入国家能源局,背后是电力监管究竟在多大程度上具有独立性的问题。多轮机构改革实践促使我们审视政府职能的综合性与专业性,思考什么是同性质的行政任务,如何在规范上界定行政任务。[6]研究这些问题,有助于真正理顺部门职责关系、解决职能交叉问题。
  (二)行政任务与行政组织的规模
  在资本主义社会前期,政府所需管理的社会公共事务并不多,对应社会分工所建立的行政组织机构在机构构成和人员数量上都处于一个较小的状态。随着政府职能的扩张,行政组织与人员在规模与数量上不断增加。可以说,现代行政组织的扩张态势带有必然性。[7]行政组织的规模取决于行政任务的数量和复杂程度。在现代社会,政府机构无论如何精简,也不可能再回到“小国寡民”的状态。问题不在于组织规模的大小,而在于如何实现组织规模与任务的平衡。控制行政组织规模,不仅是简单缩减政府组织机构的数量,而主要是保持组织规模扩增的速度以使其能够与组织任务量达到整体的一致性。[8]
  完成行政任务的需要是行政组织规模扩张唯一正当的理由。应该根据行政任务的规模合理界定行政组织的规模,防止行政组织为了自身利益盲目扩张。在这一过程中,行政组织法发挥着重要作用。在行政组织法定原则之下,通过对行政组织过程的规制来确保行政组织结果的合理和公正。行政组织的设置过程中的民主审议、预算控制可以减少行政组织设置的随意性;通过法律确定行政组织的合理结构和设置标准,可以保障行政组织系统的相对稳定;机构编制的约束可以限制行政组织的总体规模。[9]总之,在实体和程序两个方面,行政组织法都可以对行政组织的规模进行控制。
  (三)行政任务与行政组织的结构形态
  数百年来之行政历史与实践显示,行政权应以一种合于效率与效能的方式出现。常见的担保效率或效能的行政组织方式为科层式之体制。科层制(官僚制)适应了行政对社会实施统一管理的需要,构成了行政组织的最基本类型。在传统的科层制的组织形态之外,还存在其他多样化的行政组织形态,例如德国的公法人,美国的独立规制机构等。从上世纪70年代末开始,为了克服官僚制的僵化、膨胀、低效率等弊端,西方各国发起了声势浩大的新公共管理运动。这一运动的一个结果是行政组织的形态日益多样化,在政府之外,还出现了各种“代理机构、权力主体和其他政府实体”(Agencies, Authorities and Other Government Bodies),西方各国政府通过将一些实体从传统的纵向组织部门内剥离出来,并赋予其部分或全部独立的法律地位,并在成立原因、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制以及与上级主管部门之间的关系等方面进行差异化的处理,使不同的行政组织能适应和应对不同的行政任务。[10]
  中国的行政组织形态也经历了一个适应行政任务发展而分散化、多元化的过程。改革开放前,中国政府建立了与计划经济体制相匹配的条块分割的行政组织系统。改革开放后,特别是确立社会主义市场经济之后,一部分公共行政权力向企事业单位、行业协会等行政机关以外的组织转移,同时,行政系统本身的结构也进行了调整。以国务院组织为例,从1998年起,专业经济管理部门大幅度缩减,宏观调控部门的职责加重;2008年开始合并职能相近的部门,实行“大部制”,这使得国务院的组织结构与改革开放前有了很大差异。在此基础上,国务院的组成部门、直属机构、直属事业单位等各类机构的分类意义初显,不同类型的机构不仅仅行政级别和政治地位不同,更主要的是对应着不同的组织形态、政策形成过程和管理模式,处理着不同类型的行政任务。2018年的国务院机构改革不仅大幅度调整了国务院机构设置,更将政府机构改革置于党政军群等各类组织改革的布局下统筹考虑。[11]行政权力的结构和边界将更加复杂,行政组织的结构形态、承担行政任务的组织类型势必更加多元。
  总之,行政组织的结构形态并非仅有一种,也不是一成不变的,而是为了适应各类不同性质的行政任务而呈现多样化的趋势。行政组织法学可以从事各类行政组织形态的基本样貌及类型化特质,其与行政任务之间的匹配性、关联度的研究。[12]进一步地,行政任务与行政组织形态两项要素相匹配的过程中,是否存在宪法法律限制,立法机关或行政机关是否具有选择最适组织的义务,具体的思考路径为何,均有必要从公法层面加以讨论。[13]
  (四)行政组织是行政任务完成的结构性前提
  行政组织居于整个国家管理活动的上游,它不仅是直接的管理者,而且是资源的掌控者和规则的设计者,行政组织自身的结构成为行政任务完成的结构性前提。如果行政组织的权责清晰、结构合理、关系顺当,那么行政职能就能得到较好的履行,行政任务可以得到高质量、高效率的处理。反之,行政组织的无序必然导致行政管理的混乱,产生资源浪费、运转不灵等问题,无法顺利达成行政目的。法规范赋予组织特定结构的同时,也将影响组织成员的行为,因此,组织法不仅促成任务的履行,同时也引导行政任务的特定方向。[14]对行政组织的规制可以从源头上打造良好的行政管理体制,减轻行政过程下游的压力。
  必须指出,行政任务虽然非常重要,但不是决定行政组织的唯一因素,有时甚至不是最主要的因素。国家的政治体制、财政状况、既有的组织体系等因素与行政任务目标一起,共同决定着行政组织的设置和改革方向。行政权在国家宪法体制中的定位、政府职能的确定、行政组织改革中政治过程的运作,是比行政任务更上位的视角,并成为确定和理解行政任务的前提。
  三、行政任务视角“法理化”的理由
  上文论述了行政任务与行政组织之间的关系,这种主要从行政任务与行政组织之间的客观联系进行论述的进路,有可能面临的质疑是使法学混同于行政学、社会学。[15]为此,本部分需要进一步论述行政任务视角“法理化”的理由,以展示法学研究特有的方法和旨趣。将行政任务视角引入行政组织法理论有三方面理由:在现实层面,可以更好地回应和解决行政组织改革面临的法律问题;在规范层面,行政任务因素本身即蕴含在法规范中,在组织法理论上引入任务视角存在规范基础;在理论层面,行政任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活。
  (一)任务驱动的组织变革面临合法性疑问
  中国的行政体制改革,主要是为了应对现实情势的变化而进行的,而“合法性”问题在过去并未得到严谨的考量。行政人员的管理方式、行政组织设置的法律依据、运行机制等方面均存在着现实情况与法律规定之间的张力。
  例如,2018年的国务院机构改革将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局等部门职责合并,组建国家市场监督管理总局,作为国务院直属机构。《食品安全法》14条第2款规定:“国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门,制定、实施国家食品安全风险监测计划”,现在食品药品监督管理部门、质量监督部门合并成为一个部门,法律规定与行政实际不符,可能影响到机构设立重组、职责调整和管理执法工作。为解决这类问题,全国人大常委会作出了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》,[16]国务院作出了《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(国发〔2018〕17号),其应对方法是“暂时调整适用有关法律、行政法规规定”并加紧法律法规的清理和修改。[17]相较于这种事后“打补丁”的方法,行政法学有必要就政府机构改革引发的政府机构与法定职责的脱节的情况加以理论上的阐释,并给出更有前瞻性、更为系统的应对方案。[18]
  行政任务导向的行政组织改革与现存的组织法体系之间的冲突情况并非个案。对改革过程中产生的行政组织合法性疑问视而不见,不但使得行政组织法理论失去对现实的批判和指导意义,而且弱化了组织法的规范效力。而要处理规范与现实之间的紧张关系,行政任务视角的引入是必要的。因为在行政组织改革过程中,行政任务是重要的驱动因素,从这一视角切入,有助于更好地观察和理解现实,提供建设性的解决方案,发挥法律的引领、规范和保障作用。
  (二)行政任务视角的规范基础
  行政任务视角的引入,不仅是为了回应行政组织的合法性评价以及行政组织立法等现实问题,而且在规范上存在依据及解释空间。
  1.宪法基础
  我国宪法文本中的“精简、效率原则”,可以为行政任务视角的引入提供宪法规范基础。《宪法》27条第1款规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”该款确立了国家机关的精简、效率原则。在我国,国家的一切权力属于人民,政府的根本目的是为人民服务,国家机构按照精简、效率的原则建立,才有利于实现它的目的。[19]“行政机关”在逻辑上包含在“一切国家机关”之中,该款规定当然对行政机关具有规范效力。行政组织的规模应该适应行政任务的需要,工作责任制和工作人员的培训和考核制度是提高行政效能的手段,工作质量和效率是衡量行政组织是否胜任的标准。这一原则的反面是“官僚主义”,即行政组织及其工作人员违背为人民服务的宗旨,脱离群众,滥用权力,或者因循怠惰,完成任务质量和效率低下。宪法第27条明确了行政组织与行政任务之间的关系,行政组织不是割裂于行政活动独立存在的,不是理所当然地应该存在的,也不是为了自己的利益而存在的,而是为了完成行政任务而设置,以为人民服务为根本目的,因此必须以精简、效率的原则对其进行管理和控制。长期尸位素餐或不能胜任,必然会侵蚀行政组织的合法性。
  2.组织法基础
  宪法确立的精简、效率原则应该贯穿于行政机关的组织、行为、活动程序等各个方面,并由法律进行具体化。例如《行政许可法》25条即是这一原则在行政许可领域的体现。[20]在行政组织领域,该原则体现在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)的多个条款中。具体情况如下表。
  表1精简、效率原则在组织法中的具体化

┌───────┬───────┬─────────────────────┐
│法律名称   │条文     │具体规定                 │
├───────┼───────┼─────────────────────┤
│《国务院组织法│第11条    │国务院可以根据工作需要和精简和原则,设立若│
│》      │       │干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机│
│       │       │构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人2 │
│       │       │至5人。                  │
├───────┼───────┼─────────────────────┤
│《地方组织法》│第64条第1款  │地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则,│
│       │       │设立必要的工作部门。           │
│       ├───────┼─────────────────────┤
│       │第65条第1款、 │各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任│
│       │第2款     │、科长,在必要的时候可以设副职。     │
│       │       │办公厅、办公室设主任,在必要的时候可以设副│
│       │       │主任。                  │
│       ├───────┼─────────────────────┤
│       │第68条第1款、 │省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院│
│       │第2款     │批准,可以设立若干派出机关。       │
│       │       │县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自│
│       │       │治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区│
│       │       │公所,作为它的派出机关。         │
└───────┴───────┴─────────────────────┘

   宪法上的精简、效率原则在组织法中体现有两方面。一是在机构和部门设置上的“精简”、“精干”的要求,侧重于对行政组织规模的控制。二是机构和职务设置时的“工作需要”、“必要”的考量。这意味着行政组织的设置包括对任务本身必要性的审查,一方面,国家不得根据不必要的任务设置行政组织,另一方面,当行政任务具备必要性时,国家又不得不作为,此时,完成行政任务的需要即为设置新的行政组织提供了正当性。[21]由此引申而言,行政组织的设置情况也应该随着行政任务的需要适时调整。
  除法律规定外,精简、效率原则又在《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等行政法规中进一步明确化。[22]因此,在中央和地方各级人民政府行政机构设置过程中,行政组织与行政任务的协调均属于应该考虑的因素。
  3.管理法基础
  《国务院组织法》、《地方组织法》对行政组织设置的程序、行政组织的基本类型等做了原则性规定,但并不是我国组织法规范体系的全貌。在具体的行政管理领域的管理法中,规定主管该领域事务的行政组织,是我国立法的通行做法。对此,主要有两种立法方式。
  一是规定某领域的管理部门(机构)的职责,但不明确具体的组织名称。例如《广告法》6条规定“国务院工商行政管理部门主管全国的广告监督管理工作,……县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作。”至于法定权力具体是哪个部门(机构)行使,需要本级政府通过“三定规定”等文件进一步确定。二是明确规定特定的行政组织管理某项行政事务,或者规定设置特定行政组织的条件。这属于以立法方式创设新的行政组织,从而为该行政组织提供了直接的法律依据。例如《审计法》7条规定国务院设立审计署,《统计法》27条规定国务院设立国家统计局。通过上述两种通道,行政组织法可以与具体的行政管理法发生联系。行政管理法的立法目的、行政职权、行政责任、活动方式等均是该领域行政任务的反映,如何通过形塑行政组织来达成法律设定的任务,理应成为法学的关注点。
  综上所述,在我国宪法、组织法和管理法中,均存在“行政任务—行政组织”之间的联系,行政任务视角并不是存在于法律体系之外,而是内化在法律规范之中,“精简、效率原则”对行政组织的建构具有一般性的指导和约束作用,行政管理法的规定为具体领域内的组织建构提供个别的指引。在组织法理论中引入行政任务视角,存在坚实的法解释学基础,如果不能吸收这一视角,反而造成理论体系上的缺失。
  (三)行政组织合法性内涵的拓展:因“胜任”而“合法”
  如果承认“行政组织的构建应该与行政任务相适应”是我国法律体系的一般要求,则可以丰富在行政组织法领域的“合法性”内涵,在传统的单向度的形式合法性之外,演绎出构建行政组织合法性的另一种进路

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