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【期刊名称】 《清华法学》
智慧社会的基层网格治理法治化
【作者】 马长山【作者单位】 华东政法大学{教授,法学博士}
【分类】 法律信息化
【中文关键词】 智慧社会;基层治理;网格化治理;共建共治共享;法治秩序
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 18
【摘要】 随着智慧社会的到来,基层结构扁平化和破碎化导致行政能力应对乏力,基层空间双重性和共振性导致社会风险大幅升高,基层生活流动性和智慧化导致治理机制超载运行等问题日渐凸显。为此,各地积极探索“网格化治理”来予以积极应对,虽然成效显著,但却存在着物理中心主义、政府中心主义、地域中心主义、技术中心主义等局限,严重地限制了基层治理的法治化水平。为此,需要采取双重空间的一体规制方式,探索共建共治共享的赋权机制,拓展智慧治理的民主参与机制,塑造促进人的全面发展的法治文化,进而推进基层社会的网格治理法治化,塑造智慧发展时代的共建共治共享治理秩序。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256796    
目 次
  一、智慧社会的基层治理变革
  二、基层“网格化”治理的策略选择及其局限
  三、智慧社会基层治理的法治化路径
  近年来,随着网络化、数字化、智能化的快速交融、叠加发展,人类社会已经大步迈进以“智慧经济”“智慧政务”“智慧司法”“智慧城市”等为支撑的智慧社会,并给基层社会治理带来了重大挑战与深刻变革。为此,中共十九大报告正式提出了建设“智慧社会”的全新理念,进而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的时代动力,各地基层社会也相应地从网格化管理迈向网格化治理。然而,这并不仅仅是一种策略性的、信息技术上选择,更是一种智慧化的、法治战略上的制度安排,因此,必须理性审视当下网络化治理的问题、局限与前景,并采取积极有效的法治化应对方案,促进基层治理在深度变革中获得法治化重建,才能更好地建设智慧社会和法治国家。
  一、智慧社会的基层治理变革
  伴随着互联网、大数据、人工智能、区块链等新兴技术的飞跃发展与广泛应用,相应的智慧社会也逐渐成型。它基于数字化、网络化、智能化深度融合的社会,形成智能治理、智慧产业、智慧商务、智慧服务、智慧生活、智慧生态等方面的总体性生态链。其基本形态是社会组织智能化、社会运行智能化、社会成员自身的智能化和被智能化。这样,就形成了“高度被感知的社会,高度互联互通的社会,高度数字化和被精准计算的社会,高度透明的社会,高度智能化的社会。”[1]而智慧社会的到来,在带来巨大的生产力解放和社会文明进步的同时,也必然会引发深度的社会解组,特别是使基层治理面临重大的变革机遇与风险挑战。
  首先,基层结构的扁平化、破碎化加剧,行政能力应对乏力。在中国的传统中,基层具有一定的行政属性,它既是社会生活的底层支撑,也是最低一级行政区域内的国家政权。然而,随着智慧社会的到来,这一传统正发生着重大改变。在智能互联网和“三个清单”制度的背景下,各种新业态、新模式不断涌现,平台经济逐渐成为主导,社会生活和日常交往日渐信息化、场景化。随之而来的是,“集中化的时代已经过去,现在的世界充满了更多的商机,以及更加分散的事物”,由此汇聚成一场“碎片化”运动,“在这场运动中,我们的社会将变得更加平等,更加人性化,每个人都重新拥有了知情和参与的权利。”[2]同时,人们从现代性习来的那种理性化、个体化、商业化的自然人角色,将迈向可计算的信息人,“我们将从‘理性人’变成‘微粒人’——这是一个决定性的转变,随着这个转变的发生,我们将会在这个数字和程序算法的世界里发展出一种新的人性形态。”[3]为此,曾经依托于单位的身份归属大大松弛,人们的日常生活不再局限于居所一隅,商业交易和社会交往过程也日渐虚实混同。从而,形成了以“微粒人”为基点的更加智能便捷、匿名流动、虚实同构、自由高效的全新方式和渠道,呈现分布式、破碎化、扁平化的走向。于是,传统那种带有地域、身份和层级的基层社会结构,便面临着去中心化、去地域化、去等级化的巨大解组。与此相应,便出现了大量的、随机性的、破碎性的社会问题,从网店经营、居民流动、业主维权、社区参与、街区自治到突发社会事件,以往的社区管理体制都难以及时回应,基层的行政应对能力必然会受到一定的冲击。这就需要“参与式治理”的深度变革。而这种“参与式治理”,极大地改变了目前政府在基层社会事无俱细、大包大揽的治理思路,从根本上排除了管理思维科层化、行政化、等级化的倾向,从而更加有利于贴近公民意愿和利益诉求的多元社会组织成为与政府平等的合作主体,推进扁平化、多样化、平等化成为城市管理共享的核心价值,实现了从传统科层制治理向整体性治理模式的变革。[4]
  其次,基层空间的双重性、共振性凸显,社会风险大幅升高。近代工商业革命以来,基层社会主要是基于物理空间来构架和践行的,其结构要素是“长宽高+时间”。而智慧社会的到来,互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术、新业态、新平台,形成了物理空间与电子空间并存交融的双重空间格局,它在一定意义上颠覆了以往物理空间的构造要素和运行节奏。人们的工作场景、生活购销、交往活动、休闲娱乐等日常生活,基本都在现实和网络的双重空间之中穿梭完成,而与之相伴的“智能革命”,又将导致知识、技能和经济机会在人与机器之间重新分配,这就不仅使个别化、单体化的“差异革命”遭遇一场平等危机,而且平等、自由、公正和民主原则也将遭遇重大挑战和贬损危险,“这场新型的‘解析——解体’将创造一个全新的世界。”[5]在这样的时代变革背景下,基层社会的生活方式、行为模式、治理形态等便会突破千百年来那种单一物理空间的既有经验和样式,常常出现明显的共振效应。一方面,虚实交错的广场化、众声喧嚣和个人的微粒化,会消解和淹没一些弱势群体的利益诉求和呼声;但另一方面,它也很容易借助网络信息瞬间把一些“地方性”甚至小微矛盾或冲突,激发和放大为重大的带有体制性指向的公共事件,形成某种“媒介化抗争”。[6]而其中难免会掺杂着纷乱的和“碎片化的政治认同”。[7]于是,这种寓于双重空间中的虚实共振效应,必然会给基层治理带来诸多挑战,也大大增加了秩序风险。为此,“我们解决公共问题时需要复杂的互动网络,承认这些网络的动员力量,但同时也认识到它带来的挑战。”[8]
  再次,基层生活的流动性、智慧化提速,治理机制超载运行。伴随着智能互联网的融合发展与广泛应用,智慧商业、智慧政务、智慧司法、智慧城市越来越多地成为生活现实,自动交易、虚拟互动、便捷服务和便利交通无疑给人们带来了巨大的生活福利。这就打破了基层生活的地理和空间限制,呈现空前的开放性、包容性和流动性。特别是中国的城市化进程日益加速,大量的农业转移人口不断进入城市,他们凭借互联网、大数据和智慧化发展带来的广泛商机,投身网约车、快递送货、电商微商等行业。然而,这些农业转移人口又往往以“同乡”为纽带聚居在相对集中的城市社区,通过“传帮带”来从事大致相同或相似的职业,形成了嵌入城市社区的“同乡”生活圈。但他们生活的“根”又都在乡下老家,在老家买房置业,每逢年节都成群结队地返乡团聚。这样,他们就成了在城乡之间“板块式”漂移的生活群体,并没有真正融入城市、变成真正的市民。这种“板块式”漂移,无疑会在人口信息、环境卫生、物业管理、社区安全等方面,给城市的基层治理带来诸多的问题与挑战。另一方面,随着智慧社会建设战略的加快实施,智慧政务、智慧执法、智慧司法也会不断深入推进,要求基层治理中提供智慧服务的范围越来越大,提供智慧服务的质量和水平越来越高。各级党委和政府多头领导、层层加码,基层社区却人员少、任务重、指标多,这样,就会使得基层治理机制在应对问题与挑战时出现超载运行的状况,导致基层治理机制乏力、绩效不佳。
  上述这些变革与挑战,直接影响着智慧社会建设的目标与效果,需要加以审慎应对,并通过法治化方案来化解。正是在这一背景下,基层社会的网格化治理实践,便应运而生了。
  二、基层“网格化”治理的策略选择及其局限
  如所周知,当下的“网格化”治理,系由网格化管理实践的演变升级而来。它是指运用信息技术和数字化平台,将城市管理辖区按照一定的标准划分成为若干单元的网格,并建立起各个网格的部件与事件巡查、监督和处置的资源共享、集成联动的基层智慧治理模式。从某种意义上说,它是国家应对智慧社会建设进程中基层治理变革和挑战的一种实践探索和策略选择。
  早在2004年,北京市东城区率先进行了基层社会网格化管理的实践探索,因其效果良好,随后便作为基层社会管理创新在全国推广。党的十八届三中全会《决定》,则把网格化治理纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的总体战略部署中,各地遂纷纷加速基层社会从网格化管理向网格治理的转型。从网格化管理探索之初,就力图运用数字化、信息化手段,以街道、社区、网格为区域范围,以事件为管理内容,以处置单位为责任人,通过城市网格化管理信息平台,打造市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。[9]而从网格化管理转向网格化治理之后,就赋予了更多的技术资源和智慧化策略。究其实质,乃是以现有的管理体制机制为基础,构建基于计算机软硬件和网络环境,集成地理空间、网格和部件等多种数据资源,经由多部门的信息共享与协同工作,实现对社会管理部件和事件的动态监管、处置、统计和分析的治理应用平台,也即现有管理体制的平台化、治理化、智慧化。其好处在于,从过去被动地应对问题转向主动发现和解决问题,信息化和数字化可以保证基层治理的敏捷、精准和高效,形成一整套规范统一的管理标准和“发现—立案—派遣—结案”流程,从而推进了智慧化、精细化治理,反映了智慧时代的社会治理趋向。它在提升党委和政府的基层治理能力和水平,扩大社会各方力量的积极参与,增进政府治理与社区自治的良性互动等方面,都具有明显的成效。然而,很多地方在将网格化治理策略“落地”的过程中,却未能很好地贯彻十九大提出的“共建共治共享”理念,也不尽符合“打造共建共治共享的社会治理格局”的战略要求,因而,出现了一定的局限和问题。其一,物理中心主义。即在治理理念上,物理空间思维比较浓重,网络空间思维相对淡薄。
  信息技术革命把我们带进了智慧社会,智慧化就成为新时代社会治理的不二选择。然而,面对智慧城市建设,各国学者仍有不同的设计思路和策略选择。城市管理视角者,意在构建一个有包容性、整合性和可持续性的智慧城市;政府角色智慧化视角者,强调网络技术、数据技术、信息通信技术等治理工具变革之下的政府治理创新的结果,以及政府治理技术创新;而民主参与视角者,则主张城市硬件基础设施的智能化改造不足以构建一个智慧城市,城市民主才是智慧的根源所在,是社会多元力量不断增强以及政府权力的适度让步,多元互动创新和公共服务的转变。这样,“智慧城市的建设不仅仅是以物联网、大数据、信息通信等技术应用为中心,也是城市中科技力量与社会治理相结合的结果,突出了多元主体间的协同性。”[10]对我国而言,更多的还是要贯彻国家治理体系和治理能力现代化的总体战略,大力推动社会治理重心向基层下移。但就目前各地网格化治理的进展状况而言,尽管网格化治理的成效比较显著,但很多地方还是把网格化治理作为一种技术手段和行政策略,把网格化治理平台当作传统社会管理(或者治理)的技术外化、能力拓展和虚拟延伸,力图通过信息采集、技术监控、精准发现、快捷处置、高效维稳等方式,来整合基层治理中的破碎化问题、控制矛盾冲突、维持社会稳定。也即他们更多的还是立足工商业社会的单一物理空间思维,而非立足信息社会的物理(现实)—电子(虚拟)双重空间的思维,因而,常常是把智慧社会的分散漂移要素和破碎化问题“拉回”
  “锁定”在网格之中,规整在物理空间的范围和方式上,对虚拟空间的新方式、新途径和新策略的吸纳、融合和运用却不够充分。特别是对待网络表达与动员、虚拟空间的社会运动、网络民主参与、网络舆论监督等等关注不足,甚至采取不恰当的堵截手段来予以“摆平”。然而,“仅仅靠封堵、删除是不能彻底净化网络环境的,仅仅关注现实治理而忽视虚拟治理也是不行的。把现实治理跟虚拟治理结合起来,把疏与堵、解决问题和引导舆论充分地结合起来,才能不断完善社会治理。”[11]就是说,网格化治理绝不是新的信息和智慧手段在传统治理模式上的简单应用,而应是立足双重空间的治理模式转型升级,是智慧社会治理逻辑的重建和覆盖。这就需要摒弃传统的单一物理空间思维,切实按照智慧时代的双重空间思维来推进网格化治理。
  其二,政府中心主义,即在治理机制上,政府中心倾向明显,对社会参与关注不足。网格化治理,旨在充分运用互联网、大数据、云计算、物联网等信息技术手段,把基层社区划分成若干责任网格,将“人、地、事、物、情、组织”等平安建设信息全部纳入具体网格,搭建资源共享、联动共管、全面覆盖、高速快捷、科学治理社会和服务民生的社会治理信息平台,以期形成“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”,并可以“横向到边,纵向到底”的无缝隙、精准化治理模式。从本质上来看,它是在不改变既有政治行政体制下,吸收多元社会主体,运用技术化手段提升治理效率与质量,调整权力结构以重建公共秩序的过程。然而,在基层政府的具体实践操作过程中,这一重构与运用的根本目标仍未脱离强化政府“控制”,获取社会稳定秩序的思路。它“既内嵌于权力重构与‘行政吸纳社会’的具体行动中,是政府行为与策略选择的内在逻辑机制,同时二者的交互作用又进一步促进和强化了这一秩序再生产目标的实现。”[12]因此,在网格化实施方案、总结汇报和领导讲话中,控制和稳定无疑是第一逻辑,“稳定”“监控”“综治维稳”“治安”等关键词运用的频度最高,却罕见“服务”二字。[13]这种以“行政吸纳社会”模式运作的网格化治理的深入开展,难免有陷入制度“内卷化”的风险,从而会带来行政扩张、功能背离价值和选择性治理等问题。[14]说到底,它仍是一种政府中心主义的积习性策略,如果对社会力量参与的重视和开放不足,那么,网格化治理很可能就只是在“区—街道—社区”三级管理结构之下增加了“网格”这一个新的层级。同时,在落实十九大“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”这一基层治理要求的过程中,一些地方更多地是推动社会治理重心下移,即工作“本身”的重心下沉,抽调派遣干部深入网格、管理网格,这不仅导致了基层政权的“空心化”,也使得底层网格治理负担日益加重。这无疑还是继续政权下移、管理下移的老路子,而没有按照十九大重心下移的目标要求来发掘自治力量、发挥社会组织作用,那么,就自然难以“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”了。进而,也就未能全面、深入贯彻落实十九大关于“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的战略部署。因此,需要高度认识“网格化治理”的重大意义,放弃政府中心主义和官本位,大力拓展基层民众的公共参与渠道和形式,切实推进基层治理的民主化、法治化和智慧化。
  其三,地域中心主义。即在治理资源上,地域化色彩较浓,开放共享程度不够。网格化治理,在操作层面上大多是“既有管理体制+信息化治理平台”,而现有的管理体制是地域性的、封闭的,因此,就往往导致各地的网格化治理带有明显的地域属性。如

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