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【期刊名称】 《浙江学刊》
论全球治理中的G20软法治理
【作者】 赵骏谷向阳
【作者单位】 浙江大学光华法学院{教授}浙江大学光华法学院{博士生}
【分类】 国际条约与国际组织【中文关键词】 G20;全球治理;软法;话语权
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 54
【摘要】 全球治理是解决全球性问题的根本途径。G20机制正在经历由危机应对机制向全球治理机制的转型,并逐步形成了以软法为核心的治理框架,呈现出了鲜明的软法治理特征。这种软法治理的形成源自软法在全球治理中的比较优势。在G20向全球治理机制完善的过程中,应当解决软法治理存在的效率性、制度性和协调性问题。中国应在G20机制的完善过程中积极发挥作用,推进以“一带一路”为典型代表的中国方案纳入全球治理体系,提升自身在全球治理中的话语权。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256771    
  一、G20向全球治理机制的转型
  (一)全球治理概念的界定
  随着全球化时代的到来,全球性问题层出不穷,全球治理获得了国际社会的广泛关注。早期,由全球知名人士发起的全球治理委员会认为治理是“各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的综合。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力,以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”。[1]90年代以来,以詹姆斯·罗西瑙、罗茨和格里·斯托克为代表的西方学者认为治理的基本含义是“指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要”,具体包括“公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。[2]国内学者中,俞可平对全球治理概念的界定较有代表性。他认为全球治理是通过有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题,以维持正常的国际秩序。[3]
  (二) G20向全球治理机制的转型
  全球性金融危机是G20出现的直接原因。1999年12月,由各成员国央行行长和财政部长参加的G20创始会议在德国柏林召开。2008年全球性金融危机爆发后,一方面G7成员国与新兴经济体在经济实力上呈现出此消彼长的形势;另一方面G7成员及其主导的全球经济治理机制在应对危机上乏善可陈,权威性和有效性受到质疑。[4]2008年,G20从部长级上升为国家首脑级,随后达成了G20机制化和国际经济合作的首要论坛的定位的共识。同时将定期首脑峰会确定为固定运作机制,强调新兴发展中经济体的更大程度参与。[5]2011年法国戛纳峰会开始,G20峰会每年定期由成员国举办,逐渐向长效机制转型。并且,G20在协调应对危机过程中通过组织间协调形成了跨政府协调网络(Trans-governmental Regulatory Network),进而形成了新的全球治理结构,[6]在全球治理中发挥着越来越重要的作用。
  G20向全球治理机制转型是全球治理变革的体现。在从G7向G20演化的过程中,G20的代表性明显增强,其治理模式和理念也在不断完善,体现了全球治理理念的变化。同时,G20向全球治理机制的转型也折射出既有全球治理机制存在问题,全球治理变革势在必行。全球经济的不平衡发展导致世界经济格局正在进行着深刻变化,以中国为代表的新兴市场国家在世界经济中的话语权滞后于经济地位的提高。G20的主要议题从应对金融危机逐渐向贸易、投资、发展等世界经济治理的主要议题扩展,并且逐渐触及全球经济治理体系的调整。
  (三)中国在G20转型中的贡献
  自21世纪以来,现有全球治理机制的各种问题更为凸显。[7]推进全球治理变革之于中国和世界皆极其重要与迫切。[8]随着中国在世界经济中地位的提高,中国在国际社会中的外交和国际事务地位日渐提高,国际社会对中国亦赋予了更多责任和希望。[9]中国在G20框架下提出了一系列关于全球治理的新主张以及对于G20自身发展的建议,成为G20机制建设的有力推动者。[10]自2013年起,中国国家主席习近平连续参加了多届G20峰会,并提出了推动世界经济增长、推进世界经济治理的中国方案。2016年9月在杭州举办的G20峰会上,中国作为主办方,设置了全球经济治理四大重点领域的议题,并取得了丰硕成果。[11]
  二、G20软法治理的内涵
  (一)软法的特征及其治理优势
  软法在上世纪中叶萌发于国际关系与国际法领域,是在国际社会发展的进程中突破原有的规范体系而产生的新生事物。[12]软法的出现并非偶然,而是存在着深厚的理论基础。埃里希的“活的法”概念、卢曼的社会系统理论、托依布纳的“没有国家的全球法”、推宁和桑托斯的法律多元主义以及埃里克森的“无需法律的秩序”等理论都为国际软法的产生提供了基础和铺垫。[13]然而到目前为止,学界并未形成针对软法的统一定义。[14]但各种定义基本上都不否认国际软法的表现形式多样,包括了国际组织的决议、建议、标准、行动指南、示范法、国际司法机构的裁决等。
  软法相对硬法具备一定比较优势。其一,软法供给成本较低,可以弥补全球治理中制度供给不足的缺陷。国际法体系中,规范的供给现实与实际需求之间存在不协调的情形。软法在弥合此种供需脱节中可以发挥作用。事实上,甚至连硬法特色明显的国际贸易法领域,因为存在贸易政策制定与执行的分散趋势,软法也能在自由贸易协定问题上发挥作用。[15]其二,软法融合了多元主体的意愿,满足了它们参与全球治理的需求。其三,软法的灵活性特点能够助力全球治理取得良好的治理效果。全球治理涉及不同的治理领域,并且不同领域的治理难度存在差异。软法达成的成本相对较小,面对复杂的国际形势,可以藉由灵活的议题设置推进治理。同时,软法还能够推动硬法的形成,实现更好的治理。[16]
  (二)G20软法治理的框架
  1. G20软法治理的渊源
  由于起初承载着应对危机的使命,G20更加注重通过成员国之间具体政策的协调来达到目的,其共识的达成也依靠协商一致的形式。通过协商达成的成果并不具有国际硬法的地位。与以联合国、WTO为代表的既有全球治理机制不同,G20的出现并没有一个创始性的公约或法律文本,也没有常设的秘书处或其他机构,成员国的权利与义务规范欠缺,这导致其呈现出“非正式性”的特点。G20作为非正式机制为国际金融治理带来的灵活性是现实中能够最大程度符合国际金融治理需要的选择。在具体治理手段上,G20通过软法沟通G20机制达成的共识与成员国国内政策,从而实现治理效果。
  G20机制中居于核心地位的是首脑峰会。从实际对国家产生的效果来考察,G20机制形成的一系列成果对其成员国产生了积极影响。[17]同时,软法形成的比较优势也使得G20可以在一些国际社会长期无法达成治理规则的领域实现突破。例如,G20杭州峰会形成的《二十国集团全球投资指导原则》是全球首个多边投资规则框架,填补了国际投资领域空白。其提及的九项原则“为建立一个开放、透明、更有利于可持续发展的全球投资体制构建了基本框架,也为加强国际投资政策的协调及改革现行国际投资协定体系提供了政策指引”。[18]软法成为G20的治理特色,G20治理充分利用国际软法以追求更加实际的治理效果。
  G20软法治理的渊源体现在G20峰会上达成的公报、原则、议程、蓝图等各项文件成果上。这些成果在内容上看并不包括具体的权利、义务规则,但却围绕着G20具体治理领域和治理功能形成了一个治理框架,推动着G20治理的进展。比如:G20杭州峰会取得了重要成果,包括《二十国集团创新增长蓝图》、《二十国集团迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的议程》、《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》、《二十国集团全球贸易增长战略》、《二十国集团全球投资指导原则》等。这些成果虽无法律拘束力,但却构成了G20软法治理的依据。
  2. G20软法治理的主体
  建立在多边主义之上的全球治理机制面临着日趋严峻的合法性危机。这要求G20机制必须回应新多边主义的诉求。G20形成了内外双层的治理主体,G20领导人峰会为代表的内层治理主体包含发达国家和新兴经济体;外层则是围绕在G20峰会周围的多元治理主体(包含B20为代表的各个组织和论坛)。
  目前,G20会议除了领导人峰会外,还包括了G20商业峰会(B20,Business20)、G20智库峰会(T20,Thinktank20)、G20劳工峰会(L20,Labour20)、G20青年峰会(Y20,Youth20)、G20妇女峰会(W20,Woman20)、G20创新峰会(I20,Innovation 20)等汇聚多方治理需求的组织和论坛。例如2010年,G20商业峰会(B20)正式创立。工商界藉此与G20机制连接起来。B20峰会设立的议题与G20紧密相关,并设立具有广泛代表性的议题工作组。同时,B20通过代表工商界向G20提交的政策建议报告,深度参与G20的政策协调过程。通过B20的逐步机制化建设,保证B20能够代表工商界通过议题小组的协调、合作委员会的把关,为G20峰会提供有质量保障的政策建议报告。由此构建出来的非国家行为体在全球治理中的深度参与能够帮助G20应对传统治理机制显现的合法性危机。
  (三)G20软法治理的价值
  1.全球议题磋商、新机制形成的新平台
  作为全球治理的主要论坛,G20不仅致力于解决当前金融危机问题,还关注和致力于解决影响全球经济平衡发展的长期问题和潜在问题。例如,在G20重点关注的国际金融监管领域,G20伦敦峰会推动在原有金融稳定论坛(Financial Stability Forum)的基础上形成了金融稳定理事会(Financial Stability Board,即FSB)。FSB制定国际金融监管领域的规

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