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【期刊名称】 《清华法学》
2012修订的《民事诉讼法》没有实现环境公益诉讼“入法”
【作者】 徐祥民
【作者单位】 浙江工商大学{特聘教授}、蓝色文明与绿色法制研究中心{主任,历史学博士,法学博士}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 《民事诉讼法》;环境公益诉讼;众益;污染环境致人损害
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 158
【摘要】

《民事诉讼法(2012)》第五十五条中的“社会公共利益”“污染环境”这两个关键词的含义只能由另一个关键词“侵犯众多消费者合法权益”的含义来规定。该条中的社会公共利益是分属于“众多的”主体的利益,“污染环境损害社会公共利益的行为”是污染环境致人损害的环境侵权行为,而非环境损害行为。在《民事诉讼法(2012年)》修订之前的《侵权责任法》中,“环境污染责任”是污染环境致人损害的责任,在最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中,关于污染环境的案件是“环境污染引起的损害赔偿纠纷案件”。《民事诉讼法(2012)》修订前后33次出现在14部全国性法律中的社会公共利益支持将社会公共利益的主体解释为“众多的”人。把第五十五条的污染环境解释为“污染环境致人损害的环境侵权行为”是作为一个完整的科学体系的《民事诉讼法(2012)》对其具体条文理应做出的解释。

【全文】法宝引证码CLI.A.1256789    
  目 次
  一、对《民事诉讼法(2012)》第五十五条的语义分析
  二、修法当时人们认识中的“环境污染”
  三、修法当时人们认识的“社会公共利益”
  四、《民事诉讼法(2012)》的科学体系给予的回答
  自美国的环境公民诉讼“第一次出现在由我国大陆学者自己创作,且在大陆发行的正式期刊上发表的著作中”[1],学者们就表达了在制度建设上借鉴域外经验的愿望。[2]从2005年12月3日国务院宣布“推动环境公益诉讼”[3]开始的环境公益诉讼制度建设一直期待在国家立法机关制定的法律中有所显现。[4]这种期待在学者著述,人大代表、政协委员、报刊媒体的呼吁中比较集中地指向《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《环境保护法》等法律。人们希望通过相关法律的修改实现环境公益诉讼制度“入法”。[5]而在修订《民事诉讼法》被列入全国人大的立法规划之后,人们自然将争取环境公益诉讼制度“入法”的努力投向这次修法活动。全国政协委员刘红宇律师呼吁“将环境公益诉讼纳入民诉法范畴”。[6]中华环保联合会在联合国开发计划署的资助下开展了起草“关于建立中国环境公益诉讼体系”等的“议案和提案”的工作。[7]学者们为有望在《民事诉讼法》中实现的环境公益诉讼制度蓝图做了各种细节的刻画,包括对原告资格、受诉法院、受案范围、诉讼费用、举证责任等与学者们心目中的环境公益诉讼制度有关的制度、原则、规范等做反复的打磨。
  2012年8月31日,第十一届全国人大常委会第28次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,经修改的《民事诉讼法》完成立法程序。修正后的《民事诉讼法》(以下称《民事诉讼法(2012)》)是否建立了环境公益诉讼制度,由美国“舶来”的环境公益诉讼制度是否通过此次立法过程真的走进了中国的法律了呢?我们的答案是否定的。为了使为立法机关、司法机关、环保人士、法学家等普遍关注的环境公益诉讼制度尽快得到完善,我们应该把得出否定答案的证明过程完整地展现出来。
  《民事诉讼法(2012)》对建设环境公益诉讼制度的作为主要写在第五十五条之中。但这一寄托了环境公益诉讼制度建设者希望[8]的条款并未建立起环境公益诉讼制度。它规定的“社会公共利益”只能是私益,依据该条提起的诉讼只能是私益诉讼,尽管我们可以给这种私益另一个称号——“众益”。
  一、对《民事诉讼法(2012)》第五十五条的语义分析
  该条中的“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”是并列关系,它们是并列的两种类型的“损害社会公共利益的行为”。与当时学界、法律实务界讨论的环境公益诉讼相关的“污染环境”,其完整的表达是“污染环境的损害社会公共利益的行为”或“污染环境损害社会公共利益的行为”。与之并列的是“侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的行为”,或“侵害众多消费者合法权益损害社会公共利益的行为”。它们实际上是指“污染环境”这种“损害社会公共利益的行为”和“侵害众多消费者合法权益”这种“损害社会公共利益的行为”。
  社会公共利益这个词,其含义显然不是不言自明的。不管是该词中的“社会”,还是其中的“公共”,都存在做多种解释的空间。《民事诉讼法(2012)》第五十五条(以下简称“第五十五条”)规定的两类“损害社会公共利益的行为”对界定何谓“社会公共利益”具有均等的机会。法小宝
  “社会公共利益”既可以从“污染环境”获得说明,也可以被“侵害众多消费者合法权益”所界定。与此相联,“污染环境”和“侵害众多消费者合法权益”作为不同的两类“损害社会公共利益的行为”,具有互相赋予对方规定性的机会。如果“社会公共利益”的性质可以被“污染环境”这类行为的危害性予以明确,那么,所谓“侵害众多消费者合法权益”的行为也必然是可以对被“污染环境”这类行为的危害性规定的“社会公共利益”造成损害的行为。也就是,它一定是“污染环境”这类行为的同类。反过来也是一样。如果“社会公共利益”的性质可以从“侵害众多消费者合法权益”的行为那里得到说明,那么,“污染环境”这类行为一定也可以给那可以被“侵害众多消费者合法权益”的行为所伤害的利益造成损害。总之,“污染环境”这类行为和“侵害众多消费者合法权益”的行为可以对同一类利益造成损害,它们都是可以给同一类利益带来损害的行为。
  “第五十五条”作为一个完整的句子,其不同句子成分的自表达能力的不同决定了,“社会公共利益”的性质更容易被“侵害众多消费者合法权益”的行为所规定,而“污染环境”这类行为和“侵害众多消费者合法权益”的行为两者赋予对方规定性的均等机会也被“侵害众多消费者合法权益”的行为抢得先机。所谓“社会公共利益”就是“侵害众多消费者合法权益”的行为损害的利益。这种利益的突出特征就是它分属于“众多的”主体。“侵害众多消费者”就是侵害众多利益主体。这种利益是分属于“众多的”主体的利益。而所谓“合法权益”则说明那分属于“众多的”主体的利益是“合法的”利益。“侵害众多消费者合法权益”的行为是可以对被称为“社会公共利益”的分属于“众多的”主体的利益造成损害的行为。因为其所损害的利益是合法的,所以,这种行为是不合法的。
  “污染环境”,按照学界已经取得的,且被广泛接受的研究结论,可以与两种类型的损害相联系。一类是民法上的环境侵权,一类是环境法上的环境损害。这两种损害在发生顺序上一般是:“污染环境”的行为损害环境,造成环境(对接下来可能发生的损害来说是“媒介”)损害;被损害的环境引发侵权损害。后者一般表现为人身、财产损害。[9]排污行为可以造成这两类不同的损害,而对这两类损害的救济或应对,分属于民法和环境法。环境法应对环境损害,因环境媒介发生变化导致的人身财产损害则运用侵权责任法处理。《民事诉讼法(2012)》“第五十五条”在把“污染环境”规定为“损害社会公共利益的行为”时,并未在这两种性质不同的损害之间做出选择,没有赋予“污染环境”以“自表达”能力。这样,不管是“第五十五条”中的“社会公共利益”,还是属于“社会公共利益”的损害行为之一种的“污染环境”这种行为,都被“侵害众多消费者合法权益”的行为所规定,或者都只能从“侵害众多消费者合法权益”的行为那里得到说明。所谓“污染环境”就是像“侵害众多消费者合法权益”这种“损害社会公共利益的行为”一样的一类“损害社会公共利益的行为”。这种行为所损害的“社会公共利益”的主体是“众多的”。日本河流污染导致“众多的”人患水俣病是世界闻名的典型案例。因“塔斯曼海”号轮船溢油污染导致“众多的”渔民的养殖鱼虾这种财产利益受损则是发生在我国沿海的典型事例。“侵害众多消费者合法权益”的行为给予“污染环境”的规定性是可以给“众多的”主体带来损害的环境侵权,而非环境损害,就像水俣病事件、“塔斯曼海”号轮船溢油事件中的居民、渔民等的人身财产损害是环境侵权,而非环境自身的损害一样。该条中的“污染环境”的行为是环境侵权行为,而非环境损害行为。
  不仅“社会公共利益”“污染环境”的行为都只能被“侵害众多消费者合法权益”这种行为来说明,而且这种说明或者规定是恰当的。“侵害众多消费者合法权益”这种行为对“污染环境”行为的说明符合后者的实际情况。“污染环境”行为常常引发侵权损害,也常常都被看作是环境侵权行为。[10]“侵害众多消费者合法权益”这种行为、其特征被这种行为规定的“污染环境”行为,它们与“社会公共利益”这一同样被“侵害众多消费者合法权益”行为界定的利益,处于在社会生活实践中经常复现的因果关系链条中。也就是说,按照“侵害众多消费者合法权益”这种行为的特征给“社会公共利益”“污染环境”定性,既符合“第五十五条”自身的表达,也符合客观的社会生活的自身逻辑。
  二、修法当时人们认识中的“环境污染”
  把“第五十五条”中的“污染环境”行为解释为侵权行为,不仅是对作为一个完整语句的第五十五条的唯一合理解释,而且这种解释符合立法当时人们对污染环境行为及其危害性的认识。比如,2009年12月26日[11]通过的《侵权责任法》就把污染环境的行为规定为侵权行为之一。毫无疑问,该法“环境污染责任”章规定的行为是污染环境致人损害的行为。它与“高度危险责任”(第九章)、“饲养动物损害责任”(第十章)、“物件损害责任”(第十一章)等章节规定的行为一样,都是“侵权行为”。而“因污染环境”所造成的损害可以是对“众多的”主体的损害,就像“民用核设施发生核事故”的行为(《侵权责任法》第70条),“占有或者使用易燃、易爆、剧毒、放射性等高度危险物”的行为(同前,第72条)等“高度危险作业”行为造成的损害常常都是对“众多的”主体的损害一样。[12]再如,2010年6月29日[13]最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发[2010]8号)(以下简称《发展方式转变司法保障意见》)专门就“妥善审理各类环境保护纠纷案件,保障和服务推进节能减排和环境保护”提出“意见”。该项“意见”的第一项内容就是指向污染环境的行为的。《意见》要求“依法受理”由环境污染引起的损害赔偿纠纷案件,就如何处理“举证责任分配”“因果关系”[14]等提出要求。这条意见的以下含义是清楚的:第一,最高法院要求处理的“纠纷”是污染环境致人损害的一方与受损害一方之间的纠纷。纠纷的双方主体分别是:其行为造成“环境污染”因而引起或可能引起“损害后果”的人和“环境侵权受害人”。第二,引起纠纷的行为是污染环境致人损害的行为,而非污染环境的行为。这类纠纷之所以叫“因环境污染引起的损害赔偿纠纷”是因为引起纠纷的行为不仅对环境造成污染,而且引起了或可能引起有归属的利益[15]的损害,从而给自己创造了“对手”——受害人。第三,最高法院要求处理的“纠纷”的基本属性(或可概括为案由)是“环境侵权”,而非环境污染或环境破坏。因为是环境侵权纠纷,所以自然应当“适用环境侵权案件举证责任分配规则”,应当认真对待此类案件普遍存在的“因果关系”认定这道难题。对最高法院的这条意见的含义的分析告诉我们,直到2010年6月底,最高法院文件中的污染环境的行为依然是污染环境造成他人损害的侵权行为。按照上述对环境侵权行为特点的分析,这类行为具有损害“众多的”主体的利益的潜在影响力。根据对以上两个“事例”的分析,可以做出如下判断,即除非做特别说明,否则,出现在2012年我国立法上的“污染环境”,作为一类行为只能是污染环境致人损害的侵权行为。当这种行为造成的损害分属于“众多的”主体时,它就成了“损害社会公共利益”的行为。
  把“第五十五条”中的“污染环境”行为解释为侵权行为不仅可以从《侵权责任法》《发展方式转变司法保障意见》等法律文件那里获得支持,而且符合我国法律体系建设对不同法律部门或法律分支的“分工”。防治环境损害的任务由《环境保护法》《大气污染防治法》等各种污染防治法、其他名称的环境保护法来负责,而救济环境侵权损害则由《侵权责任法》等来完成,就像救济其他民事侵权损害由《物权法》《著作权法》等民事法律来完成一样。[16]《民事诉讼法》就救济环境侵权做出规定,这完全是民事诉讼程序法“分内”的事。
  三、修法当时人们认识的“社会公共利益”
  把“第五十五条”中的社会公共利益解释为“众多的”主体的利益符合该法颁布时人们的一般理解。在2012年修改《民事诉讼法》的前后,在从2010年到2014年5年间我国新颁布、修订、修正的法律(含全国人大常委会的《解释》)中共有14部33次[17]使用了社会公共利益这个词。(详见“我国2010-2014法律中的社会公共利益规定简表”)
  我国2010-2014法律中的社会公共利益规定简表

┌──┬────┬────┬──────────────────────┬───┐
│时序│时间  │法律文件│相关内容                  │编号 │
│  │    │名   │                      │   │
├──┼────┼────┼──────────────────────┼───┤
│1  │2011.4.2│建筑法 │第5条:从事建筑活动……不得损害社会公共利益 │1   │
│  │2    │    │和他人的合法权益。             │   │
├──┼────┼────┼──────────────────────┼───┤
│2  │2012.6.3│出境入境│第3条第2款:……在中国境内的外国人应当遵守中│2   │
│  │0    │管理法 │国法律,不得危害中国国家安全、损害社会公共利│   │
│  │    │    │益、破坏社会公共秩序。           │   │
├──┼────┼────┼──────────────────────┼───┤
│3  │2012.8.3│民事诉讼│第55条:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等│3   │
│  │1    │法   │损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关│   │
│  │    │    │组织可以向人民法院提起诉讼。        │   │
│  │    │    ├──────────────────────┼───┤
│  │    │    │第208条:最高人民检察院对各级人民法院已经发 │4、5 │
│  │    │    │生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级│   │
│  │    │    │人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有│   │
│  │    │    │本法第200条规定情形之一的,或者发现调解书损 │   │
│  │    │    │害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。 │   │
│  │    │    │地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律│   │
│  │    │    │效力的判决、裁定,发现有本法第200条规定情形 │   │
│  │    │    │之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共│   │
│  │    │    │利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报│   │
│  │    │    │上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院│   │
│  │    │    │向同级人民法院提出抗诉。          │   │
│  │    │    ├──────────────────────┼───┤
│  │    │    │第237条第3款:人民法院认定执行该裁决违背社会│6   │
│  │    │    │公共利益的,裁定不予执行。         │   │
│  │    │    ├──────────────────────┼───┤
│  │    │    │第274条第2款:人民法院认定执行该裁决违背社会│7   │
│  │    │    │公共利益的,裁定不予执行。         │   │
│  │    │    ├──────────────────────┼───┤
│  │    │    │第276条第2款:外国法院请求协助的事项有损于中│8   │
│  │    │    │华人民共和国的主权、安全或者社会公共利益的,│   │
│  │    │    │人民法院不予执行。             │   │
│  │    │    ├──────────────────────┼───┤
│  │    │    │第282条:人民法院对申请或者请求承认和执行的 │9、10 │
│  │    │    │外国法院作出的发生法律效力的判决、裁定,依照│   │
│  │    │    │中华人民共和国缔结或者参加的国际条约,或者按│   │
│  │    │    │照互惠原则进行审查后,认为不违反中华人民共和│   │
│  │    │    │国法律的基本原则或者国家主权、安全、社会公共│   │
│  │    │    │利益的,裁定承认其效力,需要执行的,发出执行│   │
│  │    │    │令,依照本法的有关规定执行。违反中华人民共和│   │
│  │    │    │国法律的基本原则或者国家主权、安全、社会公共│   │
│  │    │    │利益的,不予承认和执行。          │   │
└──┴────┴────┴──────────────────────┴───┘

  续表

┌──┬─────┬─────┬─────────────────────┬──┐
│时序│时间   │法律文件名│相关内容                 │编号│
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│4  │2012.12.28│证券投资基│第4条:从事证券投资基金活动……不得损害国 │11 │
│  │     │金法   │家利益和社会公共利益。          │  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│5  │2013.6.29 │进出口商品│第1条:为了加强进出口商品检验工作,规范进 │12 │
│  │     │检验法  │出口商品检验行为,维护社会公共利益和进出口│  │
│  │     │     │贸易有关各方的合法权益,促进对外经济贸易关│  │
│  │     │     │系的顺利发展,制定本法。         │  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│6  │2013.6.29 │证券法  │第1条:为了规范证券发行和交易行为,保护投 │13 │
│  │     │     │资者的合法权益,维护社会经济秩序和社会公共│  │
│  │     │     │利益,促进社会主义市场经济的发展,制定本法│  │
│  │     │     │。                    │  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│7  │2013.12.28│公司法  │第196条:经批准设立的外国公司分支机构,在 │14 │
│  │     │     │中国境内从事业务活动……不得损害中国的社会│  │
│  │     │     │公共利益……               │  │
│  │     │     ├─────────────────────┼──┤
│  │     │     │第213条:利用公司名义从事危害国家安全、社 │15 │
│  │     │     │会公共利益的严重违法行为的,吊销营业执照。│  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│8  │2014.4.24 │环境保护法│第58条:对污染环境、破坏生态,损害社会公共│16 │
│  │     │     │利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人│  │
│  │     │     │民法院提起诉讼……            │  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│9  │2014.8.31 │政府采购法│第1条:为了规范政府采购行为,提高政府采购 │17 │
│  │     │     │资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益│  │
│  │     │     │,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建│  │
│  │     │     │设,制定本法。              │  │
│  │     │     ├─────────────────────┼──┤
│  │     │     │第25条:政府采购当事人不得相互串通损害国家│18 │
│  │     │     │利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益…│  │
│  │     │     │…                    │  │
│  │     │     ├─────────────────────┼──┤
│  │     │     │第50条第2款:政府采购合同继续履行将损害国 │19 │
│  │     │     │家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更│  │
│  │     │     │、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔│  │
│  │     │     │偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任│  │
│  │     │     │。                    │  │
│  │     │     ├─────────────────────┼──┤
│  │     │     │第84条:使用国际组织和外国政府贷款进行的政│20 │
│  │     │     │府采购,贷款方、资金提供方与中方达成的协议│  │
│  │     │     │对采购的具体条件另有规定的,可以适用其规定│  │
│  │     │     │,但不得损害国家利益和社会公共利益。   │  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│10 │2014.8.31 │注册会计师│第1条:为了发挥注册会计师在社会经济活动中 │21 │
│  │     │法    │的鉴证和服务作用,加强对注册会计师的管理,│  │
│  │     │     │维护社会公共利益和投资者的合法权益,促进社│  │
│  │     │     │会主义市场经济的健康发展,制定本法。   │  │
├──┼─────┼─────┼─────────────────────┼──┤
│11 │2014.8.31 │保险法  │第1条:为了规范保险活动……维护社会经济秩 │22 │
│  │     │     │序和社会公共


  ······

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