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【期刊名称】 《浙江学刊》
论我国流域环境行政执法模式的理念、功能与制度特色
【作者】 杨小敏【作者单位】 中南财经政法大学法学院{副教授}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 流域环境行政执法模式;生态系统整体性治理;碎片化;制度特色
【期刊年份】 2018年【期号】 2
【页码】 121
【摘要】 从理念而言,流域环境行政执法模式应当遵循流域生态系统整体性治理理念。它与区域环境行政执法模式、各类水利委员会以及太湖流域管理机构执法模式,以及水环境领域的综合执法和联合执法模式所遵循理念均存在重大差别。从功能而言,流域环境行政执法模式应当克服当前水环境行政执法在执法目标、信息、对象、程序和评价标准,以及地域管辖范围等方面存在的碎片化弊端。从制度特色而言,流域环境行政执法模式的执法权能配置具有单一性、执法管辖事项范围体现全面性、执法机构法律地位具有权威性、执法程序和评价标准形成统一性,以及执法权地域管辖范围满足整全性。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256764    
  
  2017年2月6日,中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》(以下简称《试点方案》)。依该《试点方案》的规定,在我国环境行政管理领域将试点一种新的行政执法模式:流域环境行政执法模式。[1]该《试点方案》一出台,立即引起学界关注,并引发诸多问题。诸如,流域环境行政执法模式是否意味着要建立新的流域行政执法机构?是否意味着分散在政府各个职能部门的水环境行政执法权将由一个统一的执法机构来行使?该流域行政执法机构与按区域设置的行政执法机构,以及与国务院和地方各级人民政府之间是什么关系?它是否享有行政主体资格,或者仅仅是议事协调机构,[2]亦或属于一级人民政府的派出机构?该执法模式与目前一些地方政府推行的综合行政执法模式[3],以及跨区域环境行政联合执法模式[4]又有何区别?该执法模式与目前施行的流域管理机构执法又有何差异?等等。诸如此类问题,不仅拷问着环境法学者的想象力,而且也带来许多“困惑”。然而,既然是《试点方案》,就意味着尚未有完整的正反经验可以总结,也意味着如果能够实现既定目标,就允许进行“试验”,还意味着如若想从该《试点方案》中发现唯一“真解”,也显不切实际。[5]基于此,笔者将在规范层面,从理念、功能和制度特色等构成要素方面对我国流域环境行政执法模式作一“思想勾勒”,以期推动对该问题的研究。
  一、遵循流域生态系统整体性治理之理念
  作为一种新的环境行政执法模式,有必要分析它所遵循的理念。在不同理念支配下,环境行政执法主体会采取不同的执法措施。虽然部分学者对于流域环境行政执法模式所要遵循的理念有一些感性的认识,[6]但远远没有上升到理性的高度,更没有与目前的其他形式的环境行政执法模式所体现的理念区分开来。由此,科学阐述这种新型执法模式所遵循的理念就具有较大的理论意义。
  (一)“流域”、“生态系统”、“整体性”、“治理”之释义
  笔者认为,流域环境行政执法所要遵循的理念就是基于流域生态系统的整体性治理。理解这一理念的前提是明确“流域”、“生态系统”、“整体性”、“治理”等词的基本含义。
  从词义分析,所谓流域是指某一条河或江,或某一个湖泊所形成的水系的干流和支流所流过的整个地区。[7]所谓生态系统,是指生命体与无生命体共同组成的具有一定结构和功能的综合体系。[8]生命体包括生产者——主要指绿色植物及单细胞藻类,消费者——主要指从低级动物到人类的所有动物,分解者——具有分解能力的各种微生物。无生命体主要指,无机物和自然因素,如土壤、水、植被等。将两者合在一起则组成流域生态系统。它是指特定的某一条河、江或某一个湖所形成的水系为空间范围内的生态系统。该特定地区内的生命体与无生命体发生交互作用,进行着物质和能量的交换,以达到一种良性的平衡状态。流域生态系统具有两大显著特征:一是普遍联系性。即特定流域内的各种环境要素之间相互作用和联络,一环扣着一环,难以分割。二是流动性。即特定流域内的各种环境要素经常变动,不固定,呈现动态变化。日本环境法学者所说的“国境是人类给自然空间画的一条线,自然空间却是无视这条线”[9],就表达了环境要素流动性的特性。所谓整体性是相对于部分性的一个概念。理解整体性的关键是把握何谓“整体”。从词义而言,整体是构成事物的诸要素组成的统一体,部分是整体中的某个或某些要素。[10]具体到流域生态系统,整体性包含两层含义:一是构成流域生态系统的各种环境要素(有机体与无机体、植物与动物、人造要素与天然要素等)相互联系与作用,彼此依赖与渗透,形成一个统一体。[11]二是流域生态系统与社会其他系统,比如,经济、政治和文化系统之间的关系。这一层面上的整体性其实将流域生态系统置于更为宽泛的社会系统之内,将其作为社会系统的一个要素来考察与其他系统之间的关系。所谓治理,虽然学界观点纷呈,但一种较为权威且具有共识性的观点是指,官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。[12]具体到流域生态系统领域,治理是指特定的公共的或者私人的主体运用必要的规则、方式和机制来利用、开发、保护、改善和管理流域生态系统的活动。
  (二)流域生态系统整体性治理的主要观念
  通过对“流域”、“生态系统”、“整体性”、“治理”等词的基本含义分析,可以发现作为一种理念的流域生态系统整体性治理其实主要由三种观念所构成:一是平衡性。即特定主体利用、开发、保护、改善与管理流域生态系统的各类行为应当维持相对稳定,确保生态系统能够自我恢复与完善。二是联系性。即流域生态系统中包括人类在内的各种环境要素是相互联系,彼此依赖,呈现网络状。一些环境要素功能的丧失势必影响其它要素的功能,而人类若想恢复一些生态要素的功能,比如,恢复某一河流中的某种处于濒危状态的鱼的数量,则不能机械地实施某种行为,以某种“孤立地、技术思维代替生态系统思维”,[13]比如,单纯投放鱼苗,而应当考虑该种鱼的生命周期、行为和栖息地等整体环境。三是功能相对等值性。即流域生态系统中的各类环境要素,虽然从经济价值来衡量并不处于同等水平值,但对于维持生态系统的良性运行方面,它们的功能是相当的。由此,作为“中心”的人应当尊敬其他环境要素。
  (三)与其他环境行政执法模式遵循理念之区别
  1.与区域环境行政执法模式所遵循理念之区别。流域环境行政执法模式如果以这样一种理念作为制度建构基础,那么就与当前盛行的区域环境行政执法模式所遵循的理念存在重大区别。顾名思义,区域环境行政执法模式是按照行政区划,特别是县、区级行政区划来确定对水域的执法,而行政区划与流域是两个完全不同的概念。某一条河的流域既可以在一个行政区划之内,也可以横跨多个行政区划。区域环境行政执法模式以一种人为的分割流域整体性的观念作为制度设计之基础,这种观念是孤立的和原子式的。而流域环境行政执法模式则是将流域整体作为建构自身制度的基础,这种观念是有机的和过程的,它是在一种生态的和社会过程的背景下来执法。比如,环境行政执法机关依据《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)来开展鱼、虾、蟹洄游通道的执法。在区域环境行政执法模式下,对于“洄游通道”的保护性执法,环境行政执法机关仅仅考虑某一区域内的洄游通道情况,而这往往是这些动物生命周期中的某一环节所在地,比如,觅食地。而在流域环境行政执法中,环境行政执法机关就将根据鱼、虾、蟹的生命周期来确定它们的洄游通道,这个洄游通道不再是被人为分割的物理环境,而是与这些动物生命周期相匹配的复杂的和相互联系的网络,它包括了产卵地、生长地、栖息地、迁徙地等多个环节。对于这些不同环节的通道,环境行政执法机关的执法力量都将覆盖。
  2.与各类水利委员会以及太湖流域管理机构执法模式所遵循理念之区别。虽然与区域环境行政执法模式所依循的理念相比,各类水利委员会以及太湖流域管理机构的执法模式理念已经发生了变化,即开始转向流域生态系统整体性治理理念。然而,这种转变极为有限。它们只是就流域生态系统中的某一或某几个要素试图实现“不彻底地”或者“分段式”地“整体性”治理。比如,虽然《太湖流域管理条例》第56条规定,太湖流域管理机构对设置在太湖流域湖泊、河道的排污口进行核查登记,建立监督管理档案,但该条同时又规定,太湖流域县级以上地方人民政府水行政主管部门也履行这一职责。更为重要的是,对污染严重和违法设置的排污口的企业,该条还规定依据《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)和《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)来处理。而根据《水法》和《水污染防治法》的规定,对于此类违法行为的查处则由环境保护部门来实施,太湖流域管理机构并没有执法权力。而流域环境行政执法模式所遵循的整体性治理理念则相对彻底。即对于某一流域中的环境要素,比如,污染物,它的执法监督权力将贯穿于污染物的产生、处理、排放、回收、利用等所有环节,形成从“摇篮到坟墓”式的全程式执法监督。
  3.与水环境领域的综合执法和联合执法模式所遵循理念之区别。虽然水环境领域的综合执法和联合执法模式也在一定程度上遵循“整体性”理念,比如,前者通常是某一行政区划内的人民政府综合其部分职能部门的执法权力来对包括水环境在内的领域进行管理,后者是指跨河界的不同行政区划内的水环境行政执法机构共同就垮界水环境问题进行执法,因而会给人以综合执法或者联合执法能够代替流域执法的错觉,但它们并没有完全遵循生态系统整体性治理理念。从根本而言,综合执法与联合执法依然没有摆脱机械的和原子式的理念。由于综合执法是对某一行政区域内的河流进行综合性执法,它仅仅关注本行政区域内河流的生态系统或环境要素,它是将分散在环境保护、渔业、水利、旅游、航运等各个职能部门中的与环境行政执法有关的职权“综合”起来,以管理本行政区域内河流的环境要素,而不是对整个流域内的环境要素予以管理。相对于区域环境行政执法,它是体现了某种程度的“整体”,但这种整体仅仅体现在某行政区域之内,并没有扩展到整个流域。联合执法通常是不同行政区域内的行政主体对跨界水域内的某些环境要素共同执法,比如,甲与乙两县环保局共同治理横跨两县的污染厂,相对于区域环境行政执法,联合执法表现出“整体性”,但它也不是对跨界水域内的所有环境要素共同执法,更不是对整个流域内的环境要素共同执法,因而它与流域环境行政执法存在巨大差异。可见,无论是联合执法,还是综合执法都不符合生态系统的整体性治理理念,与流域环境行政执法模式所遵循的理念存在重大区别。
  二、克服水环境领域行政执法碎片化之功能
  明确了流域环境行政执法模式所遵循的理念,接下来就要探讨它的功能。笔者认为,这一执法模式的功能就是要克服目前水环境领域行政执法碎片化弊端,从而实现《试点方案》所提出的提高环境保护整体成效的目标。从法学界现有研究来看,多数学者都认为流域环境行政执法模式的主要功能就在于此。由此,笔者提出这一论点,似乎就没有新意,然而,现有研究大多是从概念到概念、从原理到原理来推演,主要是运用价值研究方法,并没有从实证角度来加以检验,[14]因而,科学性如何依然需要证明,因为不同的研究者所持的价值预设可以有所不同。而笔者将运用实证研究方法来证明这一假设,以增加其可靠性。[15]
  目前的水环境领域行政执法主要是以区域(县级为基本单位)环境行政执法模式为基础的。而区域环境行政执法模式是以某一行政区划内的人民政府的职能部门作为执法主体。这些职能部门的执法依据则是各类规范某一水环境要素的单行或者综合法律规范。对此,不妨以笔者实地调研的湖北省某县政府管理作为该县饮用水源地的A湖为例加以分析。[16]根据《湖北省水污染防治条例》第10条和第11条规定,对A湖污染防治负有监督管理职责的执法部门至少有15个,县政府则负总责。不难发现,法律规范是依据A湖所存在的环境要素及其所产生的环境问题来配置不同执法机构的监督职责,旨在让精通各监督领域业务的行政执法人员高效率地分工执法。如果借用英国学者培利希克斯的话,这些不同执法机构是以功能作为区分标准,[17]从而确保A湖水质安全。从表面来看,这种区域水行政执法模式似乎能够确保水环境执法的顺利进行,然而,实际情况表明,由于执法的碎片化,当地政府难以确保A湖饮用水安全,相关职能部门并没有严格,甚至也难以依法履行各自的水环境监督管理职责。这种碎片化主要体现为五方面。
  (一)水环境行政执法目标碎片化
  从该省水污染防治条例的规定而言,该县15个与A湖有关的行政执法机构的目标似乎是明确和统一的,即确保A湖作为该县饮用水源地的水质符合国家规定的标准,但从实践来考察,却远非如此。比如,为了发展经济,也为了响应上级林业主管部门政策,县林业主管部门已经将A湖周边的水源涵养林确权到户,而林户为了提高收入,将植被翻耕种植经济作物,并添加化肥和农药,下雨之后化肥与农药残留就流入A湖。对于在短期内是否污染A湖水质,林业主管部门并没有作水质检测。当上级行政机关来督察发现水源涵养林受到破坏时,林业主管部门就行动起来要求林户不要翻耕水源涵养林,林户提出要求政府补偿,但该县财政收入有限,每亩仅补偿十多元钱,林户则反对。等上级行政机关离开该县之后,林户依然“我行我素”,而该县行政执法机构也是“睁一只眼,闭一只眼”。
  十几个水环境行政执法机构需要实现法定的、多元的行政目标,而保护A湖水质符合国家饮用水标准的目标,仅仅是它们众多目标中的一个,而且还不是最主要的目标。可见,这十几个水环境行政执法机构各自所欲实现的其他法定目标与保护A湖水质安全的法定目标之间存在相互冲突。
  (二)水环境行政执法信息碎片化
  从调研情况来看,该县十几个执法机构的信息并没有实现共享,执法信息处于严重碎片化状态。这是由不

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