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【期刊名称】 《湖南警察学院学报》
律师介入监察调查程序研究
【英文标题】 Lawyers' Intervention in Investigation Procedure
【作者】 张惠芳旷珊
【作者单位】 湖南师范大学法学院{副教授}湖南师范大学法学院2018级法律{硕士研究生}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 监察法;律师帮助权;监察调查程序;人权保障
【英文关键词】 supervision law;right of counsel;supervisory investigation procedures;protection of human rights
【文章编码】 2095-1140(2019)01-0043-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 43
【摘要】 《中华人民共和国监察法》的公布,标志着我国确立了新的监察制度,原职务犯罪侦查权转为监察机关的调查权。尽管调查权与侦查权的性质极为相似,但《刑事诉讼法》中关于律师在侦查阶段的权利却无法适用于监察调查程序。律师介入监察调查程序是制约权力、保障人权和维护正当程序的需要。且律师介入监察调查程序有《宪法》和《刑事诉讼法》的一般规定可以援用、有域外成功经验借鉴、有丰富的理论成果支撑。为此,应明确律师在监察调查程序中的会见通信权、调查取证权以及代为行使程序性救济权的权利。
【英文摘要】 The promulgation of the supervision law of the People s Republic of China marks the establishment of a new supervision system in China. Although the nature of investigation and investigation is very similar, the rights of lawyers in the investigation stage in the criminal procedure law cannot be applied to the supervision and investigation procedure. It is necessary for lawyers to intervene in the process of supervision and investigation to restrict power, protect human rights and maintain due process. Moreover, the general provisions of the constitution and the criminal procedure law can be used as references for lawyers' involvement in the supervisory investigation procedure, as well as successful overseas experience and abundant theoretical achievements. Therefore, it is necessary to clarify the right of lawyers to interview and communicate with each other, to investigate and collect evidence, and to exercise procedural relief on behalf of lawyers.
【全文】法宝引证码CLI.A.1256809    
  一、问题的提出
  第十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月20日通过了《中华人民共和国监察法》。《监察法》中明确规定了国家监察机关的组成、职责、权力范围以及监察程序等内容,是我国监察体制改革中重要的一环,{1}有效地保障我国反贪污、反腐败工作在法治的轨道上顺利进行。
  中央有关部门多次表示,监察机关的调查权力与刑事侦查权不同,监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关,是专门的反腐败工作机构,其职责是监督、调查和处置职务犯罪,不同于公安机关、检察机关等执法机关和司法机关。{2}即监察委员会应该按照《监察法》的规定独立履行监察职能,监察机关对职务犯罪进行的监察调查活动原则上不受到我国《刑事诉讼法》对侦查活动有关规定的约束。故我国《刑事诉讼法》第三十三条关于犯罪嫌疑人在侦查期间可以委托律师作为辩护人的规定自然也就无法适用于监察机关的调查活动。
  我国《监察法》赋予了监察机关包括讯问、留置、冻结、扣押等权力在内的12项监察调查权限。其中包含了限制被调查人人身自由以及财产权利等基本权利的调查措施,与《刑事诉讼法》中规定的公安机关的侦查权限相比只能说是有过之而无不及。且监察机关在职务犯罪案件调查中收集的证据全部可以作为检察机关起诉的依据,调查的目的和调查的内容都与检察院以往的刑事侦查相同,从某种程度上可以说监察机关的职务犯罪刑事调查权实际上已经取代了检察机关原有的职务犯罪刑事侦查权。监察委员会调查权范围过大,且其可以采用的12项调查措施大多又直接影响到被调查人的人权,如果仅是单方面的赋予监察委员会调查的权力却没有相应的约束机制,那么被调查人的人权便无法得到保障。[1]“谁来监督监督者?”这一问题在现有的《监察法》相关规定中没有得到较好的解决。
  上述调查措施中强制性措施的行使毫无疑问将影响被调查人权利的实现,即使在后续的审查起诉环节中有律师介入,也无法抵消被调查人在职务犯罪调查阶段因缺失律师帮助所带来的劣势,错过调查阶段最佳取证时机的辩护方在庭审中较控方而言无疑处于不利地位。尽管从一定程度来说,涉嫌职务犯罪的嫌疑人相较于普通公民而言受教育水平会高一些,但这显然不是对该群体给予较少保护的理由。在与刑事侦查程序极为相似的调查程序中,为了保障被调查人的基本权利,最重要的措施之一便是引入律师的帮助。[2]笔者拟从律师介入监察调查程序的必要性、可行性及如何介入三方面予以论述。
  二、律师介入监察调查程序的必要性
  让律师在监察机关调查阶段就提前介入案件对规范监察机关的调查程序有着重要意义,律师的介入可以有效地制约监察机关的权力、保障被调查人的人权与维护正当程序。
  (一)是制约权力的必要
  孟德斯鸠说过:“所有拥有权力的人,都倾向于滥用权力,而且不用到极限决不罢休。”{3}监察法关于留置权的规定,较以往的“两规”“两指”措施而言,在法制化方面与人权保护方面有了较大提升,也使这一强制措施行使起来更加规范。但留置措施完全是由监察机关自行决定、审批并执行的,在整个留置过程中缺少诸如逮捕中看守所那样的“第三方监控”角色,再加上监察机关对被调查人员采取包括留置在内的一系列调查措施过程中,都没有律师的参与,难以防止监察杌关滥用留置措施。
  不仅仅是留置措施,在整个监察调查的过程中,仅存在监察机关与被调查人之间的调查与被调查、追究与被追究的关系,缺少“第三方”的介入和制衡。{4}在没有外在监督与制约的环境下,侦查人员常常是依照自己的工作需要来考虑问题,倾向于在其权力范围内采用最严厉的诉讼、调查手段,以致容易给被告人带来不必要的损害。[3]监察法中规定的人民代表大会对监察委员会的监督只是一般性的监督,而不能对职务犯罪的每一个个案进行有效的监控和把关。而人民检察院对监察机关移送的案件进行审查起诉与退回补充调查也仅是起到一种“事后监督”作用,在监察机关的职务犯罪调查过程中不能起到监督和制约的作用。而监察法中赋予被调查人的申诉救济权只适用于上下级监察机关之间,长达3个月的反馈救济机制缺乏对应的第三方救济渠道及监督程序,无法保障申诉的真实性与有效性。这样单方的申诉机制即便是为了维护国家机密或为了减少被调查人身份可能造成的政治影响,仍容易陷入“单向权力行使的绝对化”困境。[4]
  缺乏监督是权力腐败的根源,对于为了消灭腐败而设立的监察权而言也是如此,因此更要加强监督。此时,允许律师在监察调查阶段提前介入案件,为被调查人提供法律帮助,可以有效的从外部制约监察机关调查权的行使,提高监察机关调查程序的公开性、透明性。从长期的效果来看,赋予当事人律师帮助权并不会产生与监察法的初衷相悖的后果,反而能够监督监察机关合法、合理的行使权力,避免犯错。
  (二)是保障人权的必要
  惩罚犯罪与保障人权的关系一直是我国刑事立法中必须面对的一道难题,如何正确处理二者的关系使之达到平衡是一个十分棘手的问题。从国际的角度看,《世界人权宣言》第条规定,法律面前人人平等,有权享受法律的平等保护,不受任何歧视。《公民权利和政治权利国际公约》中第条规定,人人有权享有人身自由和安全。
  2004年我国宪法修正案中将“国家尊重和保障人权”提升为一项重要的宪法原则并于2012年作为刑事诉讼法的任务写入了我国《刑事诉讼法》总则部分第条。我国《刑法》中罪刑法定原则的价值也是保障人权、限制司法权。可以看出,随着我国近年来法治进程的加快,法律对犯罪嫌疑人、被告人的人权保障在不断加强。我国法律对于保障犯罪嫌疑人、被告人人权的问题十分重视,人权保护理念也正逐步向国际化靠拢。
  在我国以往的司法实践中,即便是法律明确规定了犯罪嫌疑人享有律师帮助权的刑事侦查阶段,仍存在着执行不到位等侵犯犯罪嫌疑人与被告人基本权利的情况。而《监察法》中对被调查人在调查过程中的律师帮助权只字未提,被调查人更加无法依据法律来保护自己在被调查时的基本权利。尤其是在当今国家大力反腐的背景下,被调查人的人权保障问题易被忽视。同犯罪侦查活动一样,在职务犯罪的刑事调查活动中,被调查人始终处于相对弱势的地位,尤其是被采取了留置措施的被调查人。《监察法》第六十条赋予了被调查人及其近亲属向监察机关申诉与申请复查的救济权利,但被调查人在信息严重不对等以及被羁押的状态下,没有律师的帮助很难运用这些权利来救济自己。被调查人由于处在被追诉的地位,只能依靠律师的帮助来维护自己的合法权益,而律师能够为犯罪嫌疑人提供的帮助越多也就意味对犯罪嫌疑人权利的保护越到位。{5}只有首先允许律师介入监察调查程序,才能在接下来的程序中切实保护被调查人的合法权益。
  (三)是维护正当程序的必要
  芷如美国大法官威廉·道格拉斯所言:“权利法案绝大多数规定都是程序性条款,这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”可以看出,正当程序是依法治国的应有之意,在司法活动中有着重要地位。美国耶鲁大学法学教授杰里·马修提出了著名的“尊严理论”,这一理论强调在法律程序的设计和运行过程中应当使利益受到直接影响的人得到公平、公正的对待,让他们可以真正的成为参与裁决制作过程并主动影响裁判结果的程序主体,而不仅仅是被动承受国家追究的程序客体。{6}
  在我国的司法实践中,存在刑讯逼供屡禁不止,超期羁押屡禁不绝的现象。在侦查、调查阶段,当事人的权利易遭到侵害、法律程序易遭到破坏,许多冤假错案的源头一般都能追溯至此。此外,由于《刑事诉讼法》对侦查程序的规定无法适用于监察机关的职务犯罪调查程序,且《监察法》中对监察机关调查权监督制约的规定存在不足,我国刑事诉讼中的正当程序更加难以保障。而让律师介入监察调查程序,可以在保障当事人权利的同时对监察机关的调查行为进行监督并及时纠正其程序违法,是维护我国刑事诉讼正当程序的重要手段。
  三、律师介入监察调查程序的可行性
  律师介入监察调查程序不仅是必要酌,而且是可行的;其可行性表现在以下三个方面。
  (一)有《宪法》和《刑事诉讼法》的一般规定可以援用
  我国《宪法》第

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}李建国,关于《中国人民共和国监察(草案)的说明》[N].人民日报,2018-3-14(5).
{2}调查权不同于刑事侦查权[N],中国纪检监察报,2017-11-16(1).
{3}孟德斯鸠,论法的精神,上海:商务印书馆,2009:166
{4}周长军.监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究[M].法学论坛,2018(2):133-140.
{5}刘建军.论我国刑事诉讼构造的再平衡[J].山东审判,2008(6):32-36.
{6}程荣斌,侯东亮.程序正义之维度——基于中国刑事司法语境的分析[J].政法论丛,2009(5):22-27.
{7}参见阳平.论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制[J].政治与法律,2018(1):28-43
{8}程雷.“侦查”定义的修改与监察调查权[J].国家检察官学院学报,2018(5):125-137.
{9}秦文峰,国家监察体制改革背景下律师帮助权研究[J].吉林大学社会科学学报,2017(6):55-62.
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