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【期刊名称】 《山东大学学报(哲学社会科学版)》
地方立法的司法态度
【副标题】 基于18个较大的市地方性法规判决书引用现状的实证分析
【英文标题】 Judicial Perspective on Local Legislation
【英文副标题】 An Empirical Analysis based on the Quotation of 18 Cities’ Local Legislation Verdicts
【作者】 李红军徐瑶
【作者单位】 四川省社会科学院法学研究所{副研究员,法学博士}四川省社会科学院法学研究所{助理研究员}
【分类】 立法学【中文关键词】 地方性法规;判决书;判决引用
【英文关键词】 Local legislation; Verdict; Quotation【期刊年份】 2018年
【期号】 2【页码】 59
【摘要】

司法是法律实施的重要途径。考察民事和行政判决书引用国务院批准的18个较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的情况后发现,判决书引用这些地方性法规的频次极低,而且,是否在说理或判决部分引用这些地方性法规,还受到当事人主张与否、判决书类型、案件审级以及审判组织形式等多重因素的影响。法官面临的制度激励和现实约束是导致判决书较少引用地方性法规的重要原因。因此,可通过改进激励机制、免除法官引用地方性法规面临的责任等策略,以提高地方性法规的判决书引用率,拓展地方性法规实施的路径。

【英文摘要】

Judicature is an important way to implement the law. However, this paper makes an empirical analysis based on the quotation of 18 cities’ legislation verdicts, and shows that the quote rate is very low, and the type of verdict, the trial level of the case, the form of trial organization and other factors decide whether they are quoted in the parties of the argument or judgment. A follow-up analysis shows that the institutional incentives and realistic constraints for judges are important factors in whether or not the verdict references local statutes. Therefore, it is recommended to improve the incentive mechanism to reduce or exempt judges from the responsibilities and pressures to quote local statutes, so as to improve the quotation rate of local statutes in judgment and expand the implementation of local statutes.

【全文】法宝引证码CLI.A.1235573    
  一、研究缘起
  2015年修订的《立法法》第72条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会……可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”,从而授予全部设区的市的人民代表大会及其常务委员会立法权。可以预见,在不久的将来,我国设区的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规数量将大幅增长。然而,徒法不足以自行,法律的生命在于实践和实施。《立法法》普遍赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会立法权后,我们需要进一步思考和探索地方性法规实施的有效路径。
  地方性法规大多基于当地社会经济发展需要由行政机关推动制定并主要采取行政执法作为实施方式,职是之故,行政机关往往既是立法推动者又是法规执行者。然而,司法在地方性法规实施中的作用则未能获得足够关注,人民法院在审理案件中如何适用地方性法规也缺乏充分的实证研究。有鉴于此,本文以国务院批准的18个较大的市[1](为行文简洁,以下简称18个市)的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规在判决书中的引用率,作为考察地方性法规司法适用现状的对象,并透过对引用率的统计分析以尝试解答司法判决如何适用地方性法规、司法判决适用地方性法规受到哪些因素的影响、这些因素的影响作用如何发挥等问题。
  二、研究对象与分析框架
  (一)研究对象
  为展现地方性法规司法适用的基本面貌,本文选择18个市的基层和中级人民法院2013年至2016年期间做出的民事判决书和行政判决书作为分析文本,统计这些文书引用18个市2014年前制定的地方性法规情况,探索司法对地方立法的态度。
  选择18个市的全部地方性法规进行研究的理由有三:
  其一是能够展现设区的市地方与司法互动关系的图景。这18个市从20世纪80年代起先后进行了两千多次立法[2],形成了一千多份地方性法规,可以认为,这段立法史是我国尝试授予设区的市立法权的先行试点,在全面授予设区的市立法权的背景下,通过对该些地方性法规司法引用情况的梳理检视,不仅可以清晰地观测司法对待地方性法规的态度,更能够为探讨设区的市地方立法与司法良性互动关系提供基础。
  其二是这些城市能够体现我国设区的市的基本特征。18个市主要集中于华北和华东,不仅包括了包头、大同等传统工业型城市,也包括了青岛和苏州等经济社会发展程度较高的城市,能够展现我国设区的市的整体面貌,选择这些城市的地方性法规能够最大限度地扩展研究结论的解释能力和适用范围。
  其三是案件裁判具有回溯性特征。案件争议事实发生时生效的法规可能在判决时已经失效,因此研究的地方性法规范围不应局限于目前有效的法规,还应该包括已经失效的法规。
  本文选择2013年1月1日至2016年12月31日[3]做出的民事判决书和行政判决书作为分析文本,是因为:
  其一,判决书是整个诉讼活动的最终结果。根据判决书的基本结构,判决书的实体内容包括当事人主张(“原告诉称……”、“被告辩称……”)、法院认定的事实(“经审理查明……”)、说理(“本院认为……”)以及判决部分。其中法院认定的事实部分基本上与法律适用无关,而法院说理和判决部分则主要涉及案件法律关系分析和法律适用,因此通过对这两个部分的分析,可以观测人民法院对于是否适用城市地方性法规的态度。
  其二,判决书是法官思维的书面呈现。“判决书撰写有一系列的制度因素, 其中包括在不同法系中判决书的不同司法制度功能, 不同的判决书写作激励机制, 判决论证的不同社会需求以及判决书的不同预期受众等等”[4],通过考察判决书对18个市地方性法规的引用情况,能够展现法官决定是否引用地方性法规时面临的激励和约束。
  其三,2013年以来的判决书公开程度更高。近年来,最高人民法院以“中国裁判文书网”作为统一的裁判文书公开平台,且明文规定“在互联网公布裁判文书应当以公开为原则,不公开为例外”[5],“中国裁判文书网”公开的司法文书以2013年以后制作的判决书为主,因此以2013年1月1日至2016年12月31日期间做出的民事和行政判决书作为分析文本,能够最大限度地代表司法状况,可以推断出判决书引用18个市地方性法规的整体情况。
  其四,刑事判决书不能引用地方性法规。依据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第3条的规定,刑事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释,因此本文排除对刑事判决书的分析。
  (二)统计口径中小学减的负已经加到家长身上了
  基于以上原因,本文从“中国法律法规信息库”中检索到18个市的人民代表大会及其常务委员会1988年至2014年期间制定的1932份地方性法规(含废止或者历次修订的版本,下同)[6],然后剔除其中37份仅适用于18个市的人民代表大会及其常务委员会工作程序或立法程序的法规。在此基础上,逐一以该些法规名称作为关键词,对“中国裁判文书网”中18个市的基层和中级人民法院2013年1月1日至2016年12月31日期间做出的判决书进行全文检索,共计检索到1157份包含了法规名称的判决书[7],然后,以此为基础进行如下处理:
  一是排除重复诉讼对数据的影响。基于土地征收、房屋拆迁等原因引发的诉讼往往规模较大但争议事实基本类似,判决书的内容也高度雷同,为避免这类判决书占比过高而影响到分析结果的可靠性,对基于同一被告的相同行为而引发的原告不同的多个诉讼,如果判决书的说理和判决语句雷同、引用法规内容相同,则仅选择其中1份判决书进行统计,据此将638份判决书统计为32次。
  二是排除反复诉讼对数据的影响。由于各种现实和历史原因,同一原告基于相同事实对一个或多个被告提起多个诉讼的情况在我国司法实践中时有所见。这类案件的判决争议事实相同、说理结构类似。为避免扭曲总体数据的特征,对基于同一争议事实但原告针对相同或不同被告提起多个诉讼的,如果判决书说理结构和引用法规内容相同,则仅选择其中1份判决书进行统计,据此将129份判决书统计为36次。
  三是排除反复引用对数据的影响。判决书可以分为主张、说理和判决三个部分,为避免反复引用同一法规对数据可靠性的影响,对同一判决书中同一部分多次引用同一法规的,本文按1次进行统计。
  经过以上处理后,这18个市的地方性法规合计445份得到引用,判决书在当事人主张、说理和判决三个部分共引用地方性法规756次。
  (三)分析框架
  本文以判决书中法院说理或判决部分是否引用18个市地方性法规(以下简称“是否引用”)作为被解释变量,首先描述判决书引用18个市地方性法规的基本样态,然后采用Logistic回归法探寻影响判决书是否引用18个市地方性法规的若干因素,并对这些因素的作用机理进行解释。
  三、判决书引用地方性法规的现状
  (一)判决书引用18个市地方性法规的基本样态
  1.引用18个市地方性法规的判决书基本信息
  根据笔者检索的时间范围,18个市两级法院2013年至2016年做出的民事判决书和行政判决书合计405, 958份,该些判决书在当事人主张、说理和判决三个部分引用18个市地方性法规的情况如下表1:
  表1判决书引用18个市地方性法规信息描述

┌────────┬───────┬───────┬───────┬───────────┐
│        │主张     │说理     │判决     │合计         │
│        ├───┬───┼───┬───┼───┬───┼───┬───┬───┤
│        │未引用│引用 │未引用│引用 │未引用│引用 │判决书│引用 │占比% │
│        │次数 │次数 │次数 │次数 │次数 │次数 │份数 │次数 │   │
├───┬────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│判决 │民事判决│393592│142  │393616│118  │393707│27  │393734│287  │0.07% │
│类型 │书   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│   ├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│   │行政判决│12078 │146  │11904 │320  │12221 │3   │12224 │469  │3.84% │
│   │书   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│   ├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│   │Total  │405670│288  │405520│438  │405928│30  │405958│756  │0.19% │
├───┼────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│审级* │一审  │390638│189  │390483│344  │390799│28  │390827│561  │0.14% │
│   ├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│   │二审  │15032 │99  │15037 │94  │15129 │2   │15131 │195  │1.29% │
│   ├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│   │Total  │405670│288  │405520│438  │405928│30  │405958│756  │0.19% │
└───┴────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

  续表1

┌────────┬───────┬───────┬───────┬───────────┐
│        │主张     │说理     │判决     │合计         │
│        ├───┬───┼───┬───┼───┬───┼───┬───┬───┤
│        │未引用│引用 │未引用│引用 │未引用│引用 │判决书│引用 │占比%│
│        │次数 │次数 │次数 │次数 │次数 │次数 │份数 │次数 │   │
├───┬────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│法院 │基层法院│383097│176  │382943│330  │383246│27  │383273│533  │0.14% │
│级别 │    │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│   ├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│   │中级法院│22573 │112  │22577 │108  │22682 │3   │22685 │223  │0.98% │
│   ├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│   │Total  │405670│288  │405520│438  │405928│30  │405958│756  │0.19% │
└───┴────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

  *为了简化分析数据,再审案件根据适用程序,分别纳入一审或二审数据。
  可以看出,引用18个市地方性法规的判决书具有以下特征:
  首先,总体上看地方性法规被引用频次非常低。本文检索的地方性法规合计为1895份,在排除了重复或者反复诉讼类案件后,这些法规在判决书中合计被引用756次,引用次数占全部判决的比例仅仅为0.19%,即使不考虑同一份法规被多次引用的情况,被引法规也仅占全部法规的39.89%,这一数据表明大部分地方性法规并未进入司法视野。
  其次,行政判决书引用频次明显超过民事判决书。民事判决书引用次数为287次,占全部民事判决书的比例为0.07%,而行政判决书引用次数为469次,占全部行政判决书的比例为3.84%,后者的占比是前者的50余倍。但判决部分引用情况则恰好相反,民事判决书中的判决部分引用了27次地方性法规,而行政判决书中的判决部分则仅仅引用了3次。
  再次,二审判决书的引用占比明显高于一审。尽管从绝对数上看,一审判决书三部分合计引用18个市的地方性法规561次,而二审判决书仅仅引用了195次,但由于一审判决书的数量极其庞大,因此在相对数上,一审引用18个市地方性法规的次数占全部判决书的比值仅仅为0.14%,但二审判决书中,这一比值高达1.29%,是前者的9.24倍。
  最后,中级人民法院判决书引用占比领先于基层人民法院的判决。由于判决书基数不同,基层人民法院做出的判决书数量是中级人民法院的16.9倍,因此,虽然在绝对数上基层人民法院判决书引用18个市地方性法规533次,是中级人民法院判决书的2倍有余,但在引用次数与判决书数量的比值上,中级人民法院判决书引用占比是0.98%,而基层人民法院判决书引用占比仅为0.14%。
  2.判决书引用18个市地方性法规的类型分布
  由于地方性法规不能沿用部门法的分类方式,对地方立法的类型化主要依托立法内容进行,既有研究成果对地方立法的类型划分有多观点[8],本文结合《立法法》第72条对设区的市立法权限的列举和各市立法的具体情况,在综合其他学者观点的基础上,将18个市的立法分为城乡建设管理、环境保护、历史文化保护、政权和法制建设、社会管理、经济管理、资源管理和行政事务等8类,其中城乡建设管理包括城乡规划、城乡公共基础设施建设等内容[9]。根据这一分类,8类法规共计被引用756次,其中城乡建设和管理类法规在主张、说理和判决三部分中被引用498次,占全部引用次数的65.87%,其次是社会管理类、经济管理类和环境保护类。前述这四类法规合计引用次数占总次数的97.35%,表明这四类法规在司法实践中具有“应当适用”的必要性。通过逐一辨识各被引法规所涉内容,整理出被引法规类型分布如下表:
  表2被引用法规类型分布

┌────────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───────┐
│        │城乡建│环境 │历史文│政权和│社会 │经济 │资源 │内部行│被引法规合计 │
│        │设和管│保护 │化保护│法治建│管理 │管理 │管理 │政管理│       │
│        │理  │   │   │设  │   │   │   │   │       │
│        │   │   │   │   │   │   │   │   ├───┬───┤
│        │   │   │   │   │   │   │   │   │次数 │占比 │
├────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│主张      │211  │14  │3   │0   │31  │28  │0   │1   │288  │38.10%│
├────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│说理      │273  │56  │12  │3   │53  │41  │0   │0   │438  │57.94%│
├────────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│判决      │14  │0   │0   │1   │9   │6   │0   │0   │30  │3.97% │
├────┬───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│三类引用│次数 │498  │70  │15  │4   │93  │75  │0   │1   │756  │100% │
│合计  │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│    ├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│    │占比 │65.87%│9.26% │1.98% │0.53% │12.30%│9.92% │0%  │0.13% │100% │   │
└────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

  3.引用18个市地方性法规的判决书案由分布
  根据《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》,民事诉讼案由分为人格权纠纷、婚姻家庭继承纠纷、物权纠纷等10大类,而根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》,行政诉讼案由分为作为类案件、不作为类案件和行政赔偿类案件三类,其中作为类行政诉讼案由又可根据具体行政行为的不同分为行政处罚、行政强制、行政裁决等27类。统计显示:
  表3被引用法规类型分布

┌─────┬──────────┬────┬────┬────┬─────────┐
│     │案由        │主张次数│说理次数│判决次数│Total       │
│     │          │    │    │    ├────┬────┤
│     │          │    │    │    │次数  │%    │
├─────┼──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│民事判决书│人格权纠纷     │4    │4    │0    │8    │1.06%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │婚姻家庭继承纠纷  │2    │0    │0    │2    │0.26%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │物权纠纷      │12   │19   │5    │36   │4.76%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │债权纠纷      │77   │61   │13   │151   │19.97% │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │劳动争议与人事争议 │7    │10   │9    │26   │3.44%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │商事纠纷      │1    │0    │0    │1    │0.13%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │侵权责任纠纷    │39   │22   │0    │61   │8.07%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │适用特殊程序案件  │0    │2    │0    │2    │0.26%  │
├─────┼──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│行政判决书│行政处罚      │15   │15   │0    │76   │10.05% │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政强制      │23   │18   │1    │79   │10.45% │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政裁决      │13   │12   │0    │25   │3.31%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政确认      │6    │4    │0    │17   │2.25%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政登记      │20   │28   │0    │78   │10.32% │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政许可      │15   │18   │1    │34   │4.50%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政批准      │5    │4    │1    │13   │1.72%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政复议      │2    │0    │0    │2    │0.26%  │
│     ├──────────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│     │行政撤销      │0    │1    │0    │1    │0.13%  │


  ······

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