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【期刊名称】 《法学》
全国人大常委会监督货币政策之改革
【作者】 段鸿斌【作者单位】 四川大学法学院
【分类】 货币管理法
【中文关键词】 货币政策;全国人大常委会;过程监督;特殊时期监督
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 104
【摘要】

实践表明,全国人大常委会对货币政策的监督总体上比较弱化,其制度因素主要是货币政策权力的配置结构导向间接监督,监督机制的必要立法规范阙如。后金融危机时代,发达国家国会运用新的政策机制对本国货币政策加强监督,以加速经济复苏。全国人大常委会监督货币政策的改革应符合法治中国建设总体要求,体现全方位监督理念,以加强监督为重心完善具体监督制度。经济金融秩序正常时期,进行过程监督,为实现货币政策效用与目标提供法治保障;在发生经济金融危机等特殊时期,宜进行审慎监督,待事态结束后开展事后监督。

【全文】法宝引证码CLI.A.1235626    
  
  监督货币政策是发达国家国会的一项重要职权,与本国的宪制结构、央行法律地位以及经济金融体制密切相关。全国人大常委会对货币政策的监督,既有发达国家国会监督央行的通行做法,又体现出鲜明的中国特色。探讨我国货币政策监督制度,既是重要的宪法理论和宪法实施问题,又是关系经济持续发展、避免出现金融风险和维护国家金融安全的重大实践课题。作为宏观经济的稳定器,我国货币政策在维护经济平稳较快发展、保持物价基本稳定中发挥着重要作用。以经济发展取得的历史性成就来看,货币政策实现了其两大目标中的促进经济增长目标,表明全国人大常委会监督货币政策取得了相应成效。在全面推进依法治国和我国经济由高速发展进入高质量发展的背景下,有必要讨论如何进一步完善全国人大常委会监督货币政策这一重要问题。
  一、全国人大常委会对货币政策的监督总体上比较弱化
  全国人大常委会对货币政策的监督,可以1995年《中国人民银行法》为标志分为两个阶段(《中国人民银行法》于1995年3月正式实施,2003年12月,全国人大常委会作出修改决定)。1995年以前,全国人大常委会通过监督国务院工作对货币政策进行监督。监督的具体方式是,中国人民银行、国家计委、国家经贸委等部门负责人每季度向全国人大财政经济委员会(以下称“全国人大财经委”)汇报国家计划和国家预算的执行情况,就经济运行情况特别是有关重大问题进行讨论和分析,提出关于季度、半年经济形势的分析报告,并报送全国人大常委会委员长会议。报告主要分析经济运行情况,肯定工作成绩,指出存在的矛盾和问题,提出意见和建议。全国人大财经委就相关问题同有关部门加强调研,并向国务院提出建议。[1]1995年《中国人民银行法》6条规定中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。”这是立法第一次明确规定全国人大常委会监督货币政策。
  2003年,中国人民银行将银行、金融资产管理公司、信托投资公司等金融机构的监管职能划转银监会后,全国人大常委会将《中国人民银行法》6条修改为:“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的报告。”2000年3月,全国人大常委会作出《加强经济工作监督的决定》与2007年1月施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下称《监督法》),均没有对全国人大常委会监督货币政策作进一步规定。
  实践中,中国人民银行并未根据修改后的《中国人民银行法》6条之规定,向全国人大常委会提出工作报告,而是定期向全国人大财经委汇报货币政策执行情况。每年的1月、4月、7月和10月,分别汇报上年度、第一季度、上半年和前三季度货币政策的执行情况。中国人民银行在其官网也按此时间节点发布货币政策大事记和中国货币政策执行报告,但货币政策执行报告中没有涉及全国人大财经委委员的意见建议及其处理情况,也没有通过其他途径向社会公开。
  《监督法》施行至今,全国人大常委会仅有一次以听取和审议专项工作报告的方式对货币政策和金融业运行情况进行监督,即第11届全国人大常委会于2008年4月制定年度监督工作计划,确定当年8月份听取和审议国务院关于加强金融调控情况的专项工作报告。[2]报告工作实际上被推迟至10月26日的全国人大常委会第5次会议上。报告提出,为应对国际金融危机的冲击,央行在9月和10月份下调基准利率和存款准备金率以保证流动性供应,实行灵活审慎的宏观经济政策应对复杂局面,工作的重点转为保持经济平稳较快增长,保持币值稳定和金融秩序稳定。[3]实际上,国务院已在2008年8月23日的常务会议上制定系列应对政策,货币政策因此而被调整。近年我国货币政策的形成机制与金融业改革的力度不断加大,全国人大常委会对此没有进行过专项监督。从《中国人民银行法》施行以来的监督实践分析,全国人大常委会对货币政策的监督比较弱化。
  (一)监督货币政策的主体事实上被降格
  中国人民银行没有向全国人大常委会而是向全国人大财经委报告货币政策执行情况,这种变通法律规定的做法削弱了货币政策的监督效果。
  1.全国人大常委会与全国人大财经委的法律地位与监督权限有本质不同。《全国人民代表大会组织法》37装完逼就跑条规定,专门委员会完成全国人大常委会交付的与本委员会工作有关的工作事项共有5项,即负责审议议案,提出议案,审议质询案,审议全国人大常委会认为同宪法、法律相抵触的法规以下的各种规范性文件并提出报告,对有关问题进行调查研究并提出建议。据此,全国人大财经委听取中国人民银行报告货币政策执行情况并非其职责。《中国人民银行法》规定的全国人大常委会对货币政策的监督权,非经法定程序,不能转给全国人大财经委。如果那样做则意味着,除全国人大财经委全体委员以外的全国人大常委会其他委员无法行使监督货币政策的权力。
  2.减少了监督环节。工作报告与专题汇报的要求不同,前者包含工作总结及工作计划,属事前、事后双重监督;后者是对已经完成的工作情况的报告,属于事后监督。
  3.降低了监督强度。《监督法》第14条规定,全国人大常委会组成人员听取工作报告、专项工作报告时,所发表的审议意见交被监督机关研究处理,还要向全国人民代表大会代表通报并向社会公布。各级人大常委会委员所发表的审议意见“相当程度上反映了常委会的意见,报告机关应当高度重视审议意见,认真研究处理审议意见”。[4]《加强经济工作监督的决定》9条规定,全国人大常委会会议审议讨论本决定所列事项时,国务院应当根据要求,及时提供相关的信息资料及说明,并派国务院负责人或者有关部门负责人到会,听取意见,回答询问。这要求,全国人大常委会监督货币政策不是听取报告即结束,还要按程序审议。所以,全国人大财经委无权替代全国人大常委会行使该项职权。
  (二)“听取报告”降低了监督的强制性
  中国人民银行负责人向全国人大财经委定期汇报货币政策的执行情况,是货币政策执行中或执行结束后的工作情况汇报。尽管财经委委员的相关意见能够借助货币政策的滞后效应和时间不一致性等特点,可能在后续政策制定中得到体现,但货币政策的当期实施机制已结束,监督意见对政策的影响很有限。我国应对国际金融危机所实施的量化宽松货币政策可为例证。
  2009年,国务院政府工作报告中提出,当年实行适度宽松的货币政策,全年M0增长17%,新增贷款5万亿元以上。然而,实际货币政策并没有按此执行。[5]时任全国人大财经委副主任委员尹中卿答记者问时认为,“货币政策已从适度宽松转向过度宽松、无度宽松;如果偏离货币政策既定目标,信贷投放持续加大,就有可能在未来引发新一轮流动性过剩的风险,造成过度投资,威胁未来金融体系的稳定性,致使实体经济增速下滑演变为金融危机。对此我们一定要保持高度警惕。”[6]这代表了全国人大财经委的监督意见,其后货币政策所造成的诸多负面影响也证明该观点是正确的,但当时并没有引起政策制定者的重视。
  (三)委员监督意见未完全纳人意见反馈机制
  《加强经济工作监督的决定》8条规定财经委员会召开全体会议,听取……汇报,并进行分析研究。”第10条规定专门委员会在听取汇报后提出的意见和建议,应当报告委员长会议,由委员长会议审议决定是否批转国务院及其有关部门研究处理,并将结果报告全国人大常委会。”这要求,全国人大财经委对分析研究货币政策的意见和建议,以集体名义报委员长会议。
  通常情况下,需要“研究处理”的关于货币政策的监督意见应基本一致,国务院或中国人民银行无法执行不一致的监督意见。如果委员长会议对收集的审议意见作出改变后再批转,意味着全国人大财经委员会委员发表的监督意见,不一定能对国务院或中国人民银行产生直接影响。
  中国人民银行所报告的“研究处理结果”不一定是其意图,因为还要体现国务院的意见。“研究处理结果”报全国人大常委会而非全国人大财经委,可能导致提出监督意见者未必能得到意见处理情况的反馈。例如,2009年7月,11届全国人大财经委员会听取中国人民银行等6部门关于上半年国民经济运行情况的汇报,全国人大财经委副主任吴晓灵就宽松货币政策和信贷过快增长等问题发表意见,认为:“中国的中央银行绝对不能采取和国外的中央银行同样的政策来应对金融危机,要正确地理解和贯彻适度宽松的货币政策。如果不采取控制货币信贷增长的措施,将埋下国民经济发展的重大隐患。过度的货币信贷投放对社会而言不是福音。”还有其他委员认为货币政策存在隐忧,货币供应量增长应有明确标准,货币政策结构不尽合理等。[7]这些监督意见是符合当时经济形势的,但在现行意见反馈机制下,无需直接向委员个人回复。
  (四)监督弱化的后果
  全国人大常委会监督货币政策长期弱化,有损货币政策独立性、信誉度和法律权威。一般情况下,中央银行法所保障的货币政策独立性与接受国会监督之间需要达到某种平衡,既能实现货币政策目标,又避免其他主体进行干预。全国人大常委会对货币政策的监督长期弱化,货币政策独立性受损,其他部门对货币政策的制定机关容易施加不当影响。如财政部门对宽松货币政策有偏好,商业银行希望中国人民银行放松金融调控。未被有效监督的货币政策,也易受财政政策、外贸政策和产业政策等宏观政策掣肘,结果是货币政策自身调控经济和防范风险的能力降低。
  货币政策的独立性不强,其信誉度必然下降。市场和公众对货币政策制定者不够信任,投机行为必然增加,甚至形成经济泡沫和金融风险。货币政策监督弱化还导致法律自身的严肃性和权威受损。中国人民银行法明确规定全国人大常委会监督货币政策,严格执行法律是监督者和被监督者的共同职责,非经法定程序不能作变通执行。
  综上所述,全国人大常委会对货币政策的监督比较弱化,所产生的弊端较为明显,需要分析这一问题存在的制度原因。
  二、全国人大常委会监督货币政策弱化的制度因素
  全国人大常委会监督货币政策弱化的制度因素主要包括:货币政策权力配置结构导向间接监督,开展监督活动的必要法律规范阙如。
  (一)货币政策的权力配置结构导向间接监督
  1.央行向国务院负责制可能成为立法监督的缓解阀。《中国人民银行法》2条规定中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”依此,中国人民银行对国务院负责,所制定和实施的货币政策,国务院有权予以改变。全国人大常委会监督国务院的工作,有权对中国人民银行制定和执行的货币政策进行监督。但另一方面,国务院领导下的中国人民银行是间接而非直接对全国人大常委会负责。“对谁负责,受谁监督”,监督主体与被监督主体在权力结构中的层级越远,监督效果越容易被削弱。
  在接受全国人大常委会监督过程中,中国人民银行可能以其受国务院直接领导而推卸应承担的责任。立法者考虑到了这个问题,但没有通过具体制度设计予以解决。
  中国人民银行法起草小组认为,“从货币供应计划的制定看,它必须服从于计划部门的国民经济增长计划和财政部门的预算安排。从货币供应计划的执行结果看,中央银行往往迫于各方的压力,造成货币的超量供应。这样,在客观上就使中央银行货币政策的制动作用无法有效地发挥,经济过热发展难以抑制,中央银行履行宏观调控经济的职能受到了不应有的扭曲和阻碍。因此,在制定和实施货币政策中,中国人民银行必须具有一定的独立性,才能排除其他部门对制定和实施货币政策的干扰。”[8]行政机关为谋取短期经济增长,有影响或操纵货币政策的动力。为保障央行及其货币政策的独立性,发达国家的中央银行法规定央行直接对国会负责,不受行政机关和利益集团干涉。
  2.两种货币政策制定权分散被监督主体的责任。某项权力能否得到有效监督,很大程度上取决于行使该项权力的主体是否确定。如果行使权力的主体不明确,就难以承担外部监督的责任。我国货币政策制定权的配置结构容易导致出现这一问题。《中国人民银行法》5条规定中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定,报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后,即予执行,并报国务院备案。”依据该规定,货币政策的制定主体包括国务院和中国人民银行,这不利于全国人大常委会对货币政策的监督。
  首先,不同货币政策的“批准权”易导致承担监督责任的主体不明确。国务院的“批准权”有两种情形:一种是对央行上报的货币政策改变后再批准,对这种政策,中国人民银行是否需要承担被监督责任?国务院应承担何种被监督责任?中国人民银行法对此没有作出规定。另一种情形是,国务院对央行上报的年度货币供应量、利率、汇率政策未改变而予以批准。这些政策是中国人民银行惯用的短期货币政策工具,发挥即时调控作用,直接影响市场预期。对此,究竟是国务院还是中国人民银行承担被监督责任,中国人民银行法同样没有规定。
  其次,货币政策制定权的分散不符合对监督对象的一体性要求。全国人大常委会只能对某一时期货币政策的合理性、有效性给予整体评价。但货币政策所包括国务院批准的“重要”货币政策和中国人民银行自行制定的货币政策。权力监督的基本原则是“谁决定,谁负责”。国务院应对批准的货币政策和“作出的改变决定”承担责任,中国人民银行对自行制定的货币政策承担责任。换言之,货币政策制定权的分立设置与监督机制所要求的主体唯一性、确定性存在矛盾。
  最后,货币政策决定权与执行权的分离制不利于全国人大常委会作出监督结论。货币政策决定权与执行权的作用机制经常呈反向性,前者遵循从政策目标、工具目标到预期目标的设计过程,后者可能完全相反。合理的政策在执行过程中面临诸多不确定性,不一定能实现预期目标;不合理的政策因其他因素影响,反而实现了预期目标。我国货币政策形成机制及调控工具的市场化改革不断深化,需要保障货币政策的监督结论科学、有效。你怀了我的猴子
  (二)监督机制的必要立法规范阙如
  1.无监督时间与监督频次规定。《中国人民银行法》6条规定,中国人民银行应当向全国人大常委会“提出工作报告”,缺少监督时间和监督时限等构成监督程序的必要要素。货币政策在时间选择上,一般有短期、中期和长期之分,执行过程复杂,需要兼顾不同期限。合理的期限配置在很大程度上决定货币政策的成败。政策制定和执行的“时间非一致性”常常导致预期目的与最终效果反差较大,甚至完全背离。有效的货币政策因期限错配影响金融秩序稳定,甚至引发金融危机。监督时间和监督频次很大程度上决定着立法机关监督货币政策的深度和限度,立法规定不明确,监督实效难以保障。
  2.缺少“提出工作报告”后的处理程序。中国人民银行向全国人大常委会“提出工作报告”后,全国人大常委会如何审议和处理,《

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