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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
从制度上保证审判独立
【副标题】 以司法独立的国际标准为参照
【英文标题】 Securing Judicial Independence through Institutional Arrangements
【英文副标题】 A Perspective from International Standards
【作者】 李昌林【作者单位】 西南政法大学
【分类】 司法
【中文关键词】 审判独立;法院集体独立;法官个体独立;内部独立;司法改革
【英文关键词】 judicial independence;institutional(collective) independence;individual independence;internal independence;judicial reform
【文章编码】 1008—4355(2005)0015—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 15
【摘要】 司法独立的国际标准要求法院和法官在行使审判权的时候不受干预,有关各方也不得进行干预,并且还应当为法院和法官独立审判提供积极保障。我国的审判独立原则包含了法院集体独立和法官个体独立的内涵,但无论是在立法上还是在实践中,都与国际标准存在着一定差距。只有以国际标准为指导,对我国不符合审判独立要求的制度和做法进行改革,才能够达到从制度上保证审判独立的目的。
【英文摘要】 International standards of judicial independence require that courts and judges should not be interfered while carrying out their judicial functions,and no one should be permitted to interfere with courts or judges other than to support them to adjudicate independently.The connotation of China’s judicial independence consists of independence of full court and individual judge’s independence.Legislation and practice in China,related to judicial independence,varies a little bit with international standards.This author determines that we should take international standards as our guide to reform the defective judicial system so as to guarantee China’s judicial independence by way of institutional arrangements.
【全文】法宝引证码CLI.A.182909    
  一、引言
  近年来,审判独立在我国受到了前所未有的重视。1997年9月12日,在党的十五次全国代表大会上,江泽民同志在报告中提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,并指出,要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。审判独立正式作为司法改革的目标。2004年9月19日,党的十六届四中全会通过的《中国共产党关于加强党的执政能力建设的决定》进一步明确指出要“加强和改进党对政法工作的领导,支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。支持审判独立被提到了加强党的执政能力建设的认识高度。那么,什么是审判独立?我国的审判独立与国际标准相比存在着哪些差距?应当如何从制度上保证审判独立?这是一个实践中迫切需要解决,理论界应当予以回应的问题。为此,本文将首先介绍司法独立的国际标准中对司法独立的保障制度的规定,以司法独立的国际标准为参照,审视我国审判独立原则在哪些方面体现了国际标准的要求,在哪些方面存在不足,并着重从法院体制改革的角度提出如何从制度上保障审判独立。
  二、司法独立的国际标准
  司法独立作为现代民主法治国家的一项基本原则,不但在各国的宪法、法律或者司法实践中得到了确认,而且已经成为一项司法的国际准则。《世界人权宣言》第10条、《欧洲人权公约》第6条、《公民权利与政治权利国际公约》第14条第1款均把受独立的法庭审判作为基本人权加以规定,但是,它们都未对司法独立的含义作出明确的界定。直到1985年8月29日至9月6日,在意大利米兰举行的第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会才通过了《司法独立基本原则》(Basic Principles on the Independence of the Judiciary,以下简称《基本原则》)。1985年秋,联合国大会明确表示“欢迎”《基本原则》,并邀请各国在其国内立法框架内和实践中把《基本原则》的规定纳入考虑范围。《基本原则》由是成为联合国司法独立的主要文献。除了这一文献以外,对司法独立作出界定的国际性文献还包括:1.《国际律师协会司法独立最低标准准则》(以下简称《准则》);[1]2.《世界司法独立宣言》(以下简称《宣言》);[2]3.《关于受到公平审判和救济权利的宣言(草案)》(以下简称《宣言(草案)》);[3]4.《关于新闻媒体与司法独立关系的基本原则》;[4]5.《亚洲与西太平洋地区关于司法机关独立原则的北京声明》(以下简称《北京声明》)。[5]上述国际性文献中,《准则》构建了完整的司法独立的框架,《基本原则》是联合国文献,《宣言》是其前奏,《宣言(草案)》比较晚近的联合国文献。我国是《北京声明》的签字国,因此,这五项文献对我们理解司法独立的含义有重要意义。需要指出的是,上述国际文献规定的司法独立的标准,是应当符合的最低标准而不是最高标准。这意味着违背这些标准,就不存在司法独立。
  根据上述国际文献的规定,司法独立首先要求承认法院和法官的自主性,包括承认法院的管辖权和法院内部行政管理的自主性。就法院的管辖权来看,上述国际文献规定,司法机关直接或者通过审查的方式对所有司法性质的问题享有管辖权,并对提交其裁决的问题是否属于其法定权限范围具有排他的决定权。[6]就法院内部行政管理来看,上述国际文献规定,法院的内部行政事务包括法官职务的分配、案件的分配、法官的调动、法院辅助人员的任免等等,这些权力应当由法院行使。[7]
  司法独立意味着法院和法官在行使管辖权时有权不受干预,享有人身独立、实质独立和内部独立。独立的法庭必须是依法设立的,在法治基础上并根据按照既定的方式进行的程序对其权限范围内的事项进行裁决职能的法庭。[8]司法机关要独立于行政机关、立法机关、案件当事人,法官彼此之间也相互独立,[9]法院不得作为行政机关的不利于公民的代理人。[10]法官的人身独立要求司法服务的任期和条件得到充分保障,以便法官不受行政的控制。[11]法官的实质独立要求法官在履行司法职责的时候,仅服从法律和自己的良心的命令[12],或者说法官个体有权并且有责任根据其对事实的认定和对法律的理解自由地对案件作出不偏不倚的裁决,不受任何方面基于任何理由的直接或者间接的限制、影响、引诱、压力、威胁和干预。[13]司法内部独立则要求法官在裁决过程中,独立于其在法院的同事和上级,司法机关的级别和法官的头衔或者级别的差异不得影响法官自由地宣告其判决的权利。[14]
  司法独立要求不得行使干预司法程序的权力,对司法程序不得有任何不适当的或者无根据的干预,不得修改法院作出的裁决,法官或者法庭成员在履行职责的时候不受任何权威的控制。[15]1.不得通过设立特别法庭(即不适用适当设立的法律程序的法庭)剥夺法院的管辖权;2.未经最高法院的成员的同意,不得限制最高法院的管辖权;3.立法或者行政命令不得以具有溯及力的方式推翻法院的特定判决,或者改组法院以影响其作出裁决;4.行政机关不得对司法职能享有控制权,不得阻碍法院裁决的适当执行;5.政府各部部长不得公然地或者隐蔽地对法官施压,不得作出对法官个体或者法院整体独立产生不利影响的声明;6.应当谨慎地行使赦免权,以免干预司法裁决;7.行政机关应当克制自己先占法院解决纠纷的权力或者阻碍适当执行法院判决的作为或者不作为,行政机关不得享有关闭任何级别的法院或者终止其运作的权力;8.可能影响在职法官的薪金、工作条件、资源的行政权力,不得用于对特定法官或所有法官形成威胁或施加压力;9.不得向法官提供、法官也不得接受影响或者可能影响其履行司法职能的引诱或者好处;10.对未决案件的报道可能影响案件的结果的,新闻界应当加以限制。[16]
  司法独立需要一系列保障制度。对法院和法官的自主性和不受干预权的承认,要求有关各方不干预司法独立,不过是对司法独立的消极保障。仅凭这些消极保障措施,还不足以实现司法独立;因为,司法独立的实现,需要一定的人力、物力条件。缺乏这些条件,法院和法官就无法做到独立。而法院和法官又不可能通过自身的努力创造这些条件。为此,上述国际文献还规定了对司法独立的积极保障措施。这些积极保障措施包括:1.保证司法机关具有充足的司法资源。为了使法官们能够履行其职责,向其提供必要的资源是至关重要的。[17]一些地方因经济条件限制而难以分配保证法院正常履行司法职能的设施与资源。尽管如此,作为法治和人权的基本保障,各国应当将司法机关与法院体系的需求放在资源分配之优先位置[18],应当最优先提供得以适当司法的充足资源,包括维持司法独立、尊严与效率的硬件设施、司法与行政人员以及运行预算。[19]政府有关机关应为法院事务提供充足的财政支持。[20]法院的预算应由法院制定,或者由有关机关与司法机关共同作出。制定司法预算应当考虑司法独立和司法活动的需要。预算数额应切实保障法院行使其职能,没有过多积案。司法机关应向该机关提交其估算的预算需求。[21]国家有义务提供对法院判决的执行。司法机关有权监督执行程序。[22]2.保证法官合格。在法官任职资格方面,上述国际文献规定,法官应当是受过法律训练的、正直的、有能力的人。除了可以规定法官必须是所在国家的国民之外,所有人员在成为法官候选人方面一律平等,反对任何形式的歧视。立法对法官任职条件的改变,除有利于在职法官的以外,不得适用于立法生效以前获得法官职位的人。[23]在法官选任和晋升方面,有关国际司法文献强调法官对法官选任的参与,并强调选任和晋升的因素只能是客观因素。[24]3.对法官的任期、待遇等给予充分保障。在法官的薪俸和任职保障方面,有关国际文献规定,应当保障法官获得合理的报酬,不得减少法官的工资,法官的转调应当征得法官的同意,法官的任期应当获得保障,法官的惩戒和免职应当由专门机构通过法定程序实施。有关国际司法文献还规定了法官的豁免和特权。[25]
  司法独立还意味着法院和法官有维护司法独立的权利和责任。法官应当维持司法的尊严、中立和独立,应当保证程序的公平进行,应当尊重当事人的权利,应当避免不适当或者显得不适当的行为,不得在立法机关、行政机关、政党中担任职务,不得担任调查委员会的主席或者成员,不得从事律师业务,不得从事商业活动,法官在被怀疑有偏袒之虞或者可能有偏袒时,不得参与案件的审理。[26]法官可以采取集体行动保护司法独立和维护其地位。[27]
  根据这些规定,我们可以看出,司法独立包括法官个体独立、法院集体独立和司法内部独立,包括法院和法官独立于立法机关、行政机关、大众传媒、案件当事人,包括法院之间相互独立、法官之间相互独立。“独立”的含义,则可以从消极方面和积极方面理解,法院、法官的权利和义务方面加以解读。从消极方面来看,司法独立要求不得干预法院和法官行使裁判权;从积极方面来看,司法独立要求为法院和法官提供行使裁判权的资源。从法院和法官的权利义务来看,司法独立赋予法院和法官在行使裁判权时不受干预的权利,但同时赋予法院和法官以事实为根据、以法律为准绳进行裁判的职责和维护司法独立的职责。可见,所谓司法独立,就是指法院和法官在行使审判权的时候,有根据对事实的认定和对法律的理解作出裁判的自由和责任,而不受任何干预,有关各方也不得干预司法独立,还应当对司法独立提供保障。
  需要指出的是,在法院集体独立与法官个体独立的关系问题上,西方学者一般认为,司法独立首先是指法官个体独立,法院集体独立还是一个比较晚近的概念,它不过是法官个人独立的一个保障{1}。
  三、我国宪法和法律对司法独立国际标准的体现
  介绍司法独立的国际标准,主要是为探讨在我国如何从制度上保证审判独立提供参照。因此,我们接下来要把关注的目光投向我国的审判独立原则。
  我国理论界一般认为,我国的审判独立是指法院集体独立,不包括法官个体独立。[28]即便是法院集体独立,也不包括法院独立于执政党和人大。因此,有学者认为,我国的审判独立是一种特殊样式的司法独立。其特殊性主要表现为:1.我国的审判独立是官署独立而非官员独立。这在根本上是由大的体制背景决定的,而且与法官的“工匠化”、总体素质不高、对社会责任的承担能力较弱等状况相对适应。2.我国的审判独立是技术独立而非政治独立。我国宪法和法律并未肯定司法机关在国家基本权力结构中的独立。我国实行人大监督下的一府两院的国家结构形式,司法机关相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而系下位对上位的关系,司法机关和司法工作还要受中国共产党的领导。这表明司法机关并不享有政治结构上即国家权力关系上的独立。3.我国的审判独立是有限独立而非充分独立。对司法机关具有上位关系的权力可能利用直接指导、人事任免、经济控制等手段通过司法机关贯彻其意志。此外,我国当前的司法独立还受到司法体制障碍、经济保障不足且财政供应体制不顺及法官资质与身份保障不够等多方面的限制,从而导致其独立的程度十分有限{2}。
  人民法院依法独立行使审判权的含义果真如此,实践中普遍存在的“延期宣判”、“先定后审”、“审者不判、判者不审”等等不公正、不合理的现象就有了宪法和法律依据,因为从事审判的法官没有裁判权,他当然不能当庭宣判,而只能在请示院长、庭长、审判委员会甚至上级法院、党委有关部门领导人之后才能宣告判决(这是延期宣判普遍存在的根由),或者在事先请示如何判决之后当庭宣判(于是出现“先定后审,庭审走过场”的局面)。我们不禁要问:这样的审判独立,它既然不能保证司法公正,还有什么存在的价值呢?我们是否误读了宪法和法律关于独立审判的规定?或者说,我们是否应当重读独立审判的规定?
  笔者认为,把宪法和法律关于审判独立原则的规定仅仅理解为集体独立,把法院集体独立理解为法院不独立于人大和政党,是对宪法和法律之规定的误读。我国宪法和法律对审判独立的规定基本上体现了司法独立的国际标准的要求,法院集体独立和法官个体独立、法院独立于人大和政党、法院之间相互独立、法官人身独立和实质独立都是我国宪法和法律

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}Adama Dieng,“The Rule of Law and the Independence of the Judiciary:An Overview of Principles”,CIJL Yearbook Vol.I,pp.24— 25.
{2}龙宗智,李常青.论司法独立与司法受制(J).法学,1998,(12):34—38,53.
{3}徐静村.走向程序法治:中国刑事程序改革的宪政思考(J).现代法学,2003,(4):46— 51.
{4}贺卫方.通过司法实现正义——对中国法官现状的一个透视(A).贺卫方.司法的理念与制度(M).北京:中国政法大学出版社,1998.41— 59.张卫平.论我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路(J).法商研究,2000,(3) :3— 10.
{5}胡夏冰,冯仁强.司法公正与司法改革研究综述(M).北京:清华大学出版社,2001.133—162.
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