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【期刊名称】 《现代法学》
代表与选民的关系
【英文标题】 On the Relationship between Representatives and Voters
【作者】 温辉【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 选举法【中文关键词】 代议制;民主;代表;选民;关系
【英文关键词】 representative system;democracy;representative;voter;relationship
【文章编码】 1001—2397(2001)02—0087—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 2
【页码】 87
【摘要】

代议制民主是由选民选出的代表行使权力的间接民主。因此,代表与选民的关系就成为代议制民主不能回避的一个问题。本文通过对代表与选民关系的各种学说的分析与评价,提出委托说更符合代议制民主机理的观点,并认为委托说同样适用于我国人民代表大会制度。

【英文摘要】

The representative system is an indirect democracy in which the elected representatives exercise power.Therefore,the relationship between representatives and voters is an unavoidable problem in the representative system.In this article,the writer puts forward an opinion that delegated theory conforms to the mechanism of the representative system,and it is applicable to the system of the National People’s Congress by analyzing all kinds of doctrines on the relationship between representatives and voters.

【全文】法宝引证码CLI.A.173416    
  一、问题的提出
  2500年前起源于雅典的民主圣火[1],能够传承至今,应得益于被密尔称为“现时代的重大发现”的代议制。正是代议制,挽救了民主,使民主由古代民主发展为现代民主;不但续了民主的“香火”,而且使之得以光大。古代民主与现代民主有着根本区别。古代民主是直接民主,基于公众的参与,直接行使政治权力,公众自己统治自己,统治者与被统治者合二为一,实现自治。但它是以牺牲自由为代价的。而代议制,是“一种基于对权力的监督与限制”的间接民主,找回了公众失去的自由,“解决了一个古希腊人没有解决或者说未曾遇到的问题”{1}。同时,代议制又为自己提出了一个问题:选民与代表的关系。在代议制的发展演进过程中,各国建立了不同的选民与代表关系法律制度,并在此基础上形成了不同的学说。
  新中国成立后,我们借鉴苏联的制度,并在总结革命根据地历史经验的基础上,结合自己的实际情况建立了具有适宜性的人民代表大会制度。按照民主集中制的原则,全国人民代表大会由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法)第二条规定:“全国人民代表大会的代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举。”同时,该法对代表的监督、罢免等问题也作出了相应的规定,其中第四十三条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”但代表与选区选民关系如何,我国选举法并没有象有些国家那样能出明确的规定。我国宪法学界对此也存在不同的看法。代表与选民关系事关代表的职责、代表参政议政参动性的发挥、人民代表大会决策的质量等,进而影响人民当家作主权力的行使。因此,对代表与选民关系的问题的探讨与研究,对完善我国人民代表大会制度有着重大的理论意义和深远的现实意义。
  二、议会制下的代表与选民关系学说及其评价
  对代表与选区选民在法律上究竟为何种关系,学者各陈己见,其说不一。主要有如下三种学说。
  (一)委托说(Delegated Theory)
  法国人称为“命令式委托说”,简称为委托说。委托说认为,代表机关的每一名代表都是其各自选区选民的代表,接受其选民的委托,代表他们行使主权。代表与选民间存在一种私法上的“委托”关系,代表亦仅是本选区选民的代表,而不是全国选民的代表。这种学说盛行于议会制度发展之初。中国宪法学家王世杰认为,这种学说的理论基础为卢俊的民权主义。笔者则认为,与其说它“服膺卢俊的民权主义的学说”{2},倒不如说它承接了传统的滋润。首先,从民主角度,卢俊是代议制的敌人,他反对间接民主,崇尚古代的直接民主。他认为,代表的观念是近代的产物,“它起源于封建政府,起源于那种使人类屈辱并使‘人’这个名称丧失尊严的,即罪恶而又荒谬的政府制度。”他认为,意志是不可转让的,也是绝不可以代表的,所以只能自己代表自己。他说:“英国人民自认为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。”显然,卢俊所主张的直接民主,所主张建立的“以前称为城邦,现在则称为共和国或政治体”{3}的国家,无助于我们解决现代民族国家的民主。“直接民主不可行,不仅是由于受规模难题,更是因为其本身所隐含的暴政倾向。,”{4}再者,代表与选民间“委托”关系的学说,还得到源远流长的传统的支持。英国在1265年孟福尔特摄政时期,议会增加了市民阶级的代表,由各市选出经营商业、富有财产的代表两人参加。从此英国议会中便大致可以分为僧侣、贵族和平民三个等级,他们分别代表各自等级在议会的利益。中世纪西班牙国会议员,也必须受其选区人民所委任命令的拘束。这种观念同样可以在法国的等级会议中得到体现。
  (二)代表说[2](Representative Theory)
  代表说是法国人所称的“代表式的委托说”的简称。一种观点认为,此学说发韧于16世纪中叶的英国{5};另一种观点认为,代表说萌芽于18世纪的英国{6},以杨(Sir W.Yonge)、布拉克斯通(Sir W.Blankstone)、柏克(Edmund Burke)为代表;还有一种观点认为,此说是由19世纪英国代议制理论家J.S.密尔确立{7}。虽然人们对此说创立的时间与具体人物存在不同说法,但他们对代表说的具体内容的看法几近一致。代表说否认代表为其各选区选民的受托人,认为代表全体为全国人民的受托人,代表与选民之间存在一种特殊性质的委托关系,即代表一经选出,代表不受选区选民意志的约束,代表独立行使代表权力。杨认为:“凡人一经当选为议会议员之后,则其所代表者,乃整个英国之国民。故凡为议员者,均应当有充分之自由,作睿智之思考,本其认识,以为全体国民最佳利益而投票。是故选举区人民虽可对彼提出种种询问,以及建议,然彼如觉其与全国人民之共同利益不符,则可全然不受选区人民意见之拘束。”{8}法国大革命后这种学说的影响力达至其顶峰[3]。在法国尤为昌盛,正如狄骥所言:“我们许多宪法和政治法律条文体现了这个理论。”{9}这种学说受人青睐的一个重要原因是得到了近代乃至现代宪法规范的支持。法国1791年宪法、德国1919年魏玛宪法、法国现行宪法对此都有规定。法国现行宪法,即1958年宪法规定:“选民对议员的任何强制委托均属无效。”此说虽然有法律上的依据,但有以下问题在法理上难以自圆其说。
  首先,代表说否认代表与选民间存在委托关系的主要理由为,主权原属于人民全体,而不是属于人民的组成部分。所以一个选举区的选民,不能成为主权者或委托人,而议会议员亦不能受托于本选举区的选民。但这只能说明某个选举区的代表不是全体人民的代表,而不能否认选区选民与代表间存在某种法律关系。诚然,一个选举区的选民只是人民的一部分,不能成为主权的代表,因此每个选举区的代表不能代表公意。但是,公意不是一个“只要有理智就能看到”{10}的现成品,它需要从众多的“众意”中去挖掘。因此,议会如若正确代表全体人民的公意,必须能够汇聚各种不同的众意,来形成全体人民的公意。特别是在一个利益多元化的现代社会,人们不可能像卢梭所祈望的那样——只要有若干人结合起来自认为是一个整体,他们就只能有一个意志。在一个“异质”的社会中,众意的存在是不容否认的事实。因之,如果要制定符合全国人民意志和利益的法律,立法就要从这无数“众意”中找出“公意”(共同意志){11}。如果说,代表不是其选区选民的代表,何来“众意”;没有“众意”,又何来全体人民的“公意”?我们所说代表是其选区选民的代表,并不是说他就代表了“不可分割”的公意或主权,而是指他代表了选区选民的“众意”。
  其次,代表说虽然不承认代表与选民间有委托关系,但却认为两者之间存在特殊的委托关系{12}。其“特殊”究竟表现在哪里呢?代表说并不能给出一个令人满意的答案。依代表说者的解释,代表全体与人民全体之间含有一种委托关系。从形式逻辑上讲,全体代表与全体人民都是集合概念,是抽象的。那么,这样抽象的“代表全体”与抽象的“人民全体”间的委托也只能是抽象的、难以把握的,甚或是虚拟的;进而,所谓“特殊委托”也就无委托可言了。若此,代表就可以将选民的意旨置之度外,议会的行为就可以于少数选民的愿望利益而不顾。
  再次,代表说之否认代表与选区选民的委托关系的观点,在法律上自相矛盾。表现一:法律一方面规定,议员在议会之内所作出的言论、所发表的意见,在议会之外概不负责;另一方面又规定议员受选区选民的监督,选区选民有权罢免本选区的议员。表现二:法律一方面规定,议员不得接受任何强制性委托;另一方面又规定,政党在选举中具有重要的作用。如法国1958年宪法4条规定:各政党和政治团体,协助选举表达意见。它们可以自由地组织并进行活动。
  最后,代表说虽然在一些国家得到宪法和法律的承认,但在实际运用上不免与法律规定有出入。不仅对违反此规定的行为从未规定以及实施任何有效的制裁;并且,事实上,命运受几年一次的选民选举结果影响的议员,他们在议会中的行为实际必须充分考量选区选民的要求和利益,或服从和接受支持、选举自己的财团、政党等各种经济政治势力的控制和影响。从各国的政治实践来看,代表与选民的关系大致有以下四类{13}:代表选区利益、代表政党利益、代表利益集团利益和代表政策。
  (三)国家机关说(Theory of State Organ)
  国家机关说认为,选民团体与代表机关都是国家的一种机关,各有其责,各行其职,前者的职责为选举,后者的职责为协助议会作出各种决定。两者间不存在法律上的委托关系或代表关系,它们的职权来自宪法。此说为德国学者拉班德(P.Laband)所创,法、意等国也有赞同者。缺乏民主精神乃为此说最大的缺点。曾繁康认为,民主政治,是以国家机关的统治权力来自人民为其建立制度之根本法理基础。人民选举以组织议会,即以此表示国家机关权力来源的合法性,体现宪法主权在民的基本原则。如果否认人民与议员两者间有代表关系,“斯何异举民主政治之根本法理基础而尽推翻之。”{14}不仅从法理上,国家机关说有如此弊端,而从政治实践上观之,它必然使代议制沦为少数政治。代议制,是指一人代替他人或团体而作出各种行为的一种制度(One person acts for another person or group)。代议制在认可民主政治多数决定的核心原则的同时,通过一种“多层次、多滤层”{15}的政治决策过程,获得直接民主无法获得的防范力和制约力,形成一种对权力的监督和限制体系。如果按照国家机关说的观点,议会的行为可以不受公众意向的左右,民心的向背也不在议会中发生作用;那么,统治我们的代表们就可能成为僭主,实行少数人的暴政。这显然有违代议制的原理,因此这种学说在实际中并无多大影响。
  三、代表与选民的关系应是委托关系
  选举是让公众向彼此竞争的代表表达具体

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{3}(法)卢梭.社会契约论(M).北京:红旗出版社,1997.170.169.34

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{19}(法)狄骥.宪法学教程(M).沈阳:辽海出版社/春风文艺出版社,1999.40.

{20}邹平学.关于人大代表行使权力的身份的理论与实践(J).中国法学,1994,(6):41.

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{22}郭道晖.论立法中人民共同意志的集中(J).法学,1996,(2):3.

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{27}龚祥瑞.比较宪法与行政法(M).北京:法律出版社,1985.232.

{28}(法)狄骥.宪法学教程(M),沈阳:辽海出版社/春风文艺出版社,1999.386.

{29}(英)约翰·邓恩.结论(A).约翰·邓恩.民主的历程(C).吉林:吉林人民出版社,1999.249.

{30}{31}邹平学.关于人大代表行使权力的身份的理论与实践(J).中国法学,1994(6):39—40.42.

{32}{33}蔡定剑.中国人民代表大会制度(M).北京:法律出版社,1998.190.191.

{34}邹平学.关于人大代表行使权力的身份的理论与实践(J)中国法学,1994,(6):41.

{35}朱蔚平.简论全国人大及其常委会的表决制度(J).现代法学,2000,(5):8.

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