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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
国家赔偿法修改的新精神和新内容
【作者】 胡仕浩【作者单位】 最高人民法院
【分类】 行政法学【期刊年份】 2010年
【期号】 23【页码】 57
【全文】法宝引证码CLI.A.1167697    
  
  2010年4月29日,中华人民共和国国家主席胡锦涛签署第二十八号主席令,公布了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国国家赔偿法>的决定》,定于2010年12月1日开始实施。修改后的国家赔偿法取消了确认程序、畅通了请求渠道、改变了归责原则、扩大了赔偿范围、完善了赔偿程序、提高了赔偿标准、改进了经费保障。修改决定的颁布和实施,对于促进国家机关依法行使职权,保障公民、法人和其他组织的合法权利,维护社会公平正义,促进社会和谐稳定具有非常重要的意义,对于进一步加强和改进人民法院的国家赔偿审判工作,同样具有非常重要的意义。
  一、国家赔偿法修改的背景
  修改国家赔偿法是十届全国人大常委会确定的立法规划。十届全国人大期间直至十一届全国人大一次会议,仅全国人大代表即有2053人,提出61件议案、14件建议,要求修改国家赔偿法。还有一些部门、地方和专家学者从不同角度提出了对国家赔偿法的修改意见和建议。2008年10月,十一届全国人大常委会第五次会议对国家赔偿法修正案(草案)一审之后,将草案通过中国人大网等媒体公开征求意见,为期一个月,共收到网民意见1966条、信件85封。
  国家赔偿法的修改之所以引起高度关注,主要有以下几个方面的原因。
  一是,依法执政、有错必纠是政治文明的体现。从党的十五大到十七大,党和国家更加强调开放、民主、法治、和谐。“依法治国,建设社会主义法治国家”,“国家尊重和保障人权”已被写进庄严的宪法。化解矛盾、建设社会主义和谐社会,以人为本、科学发展,让人民群众生活得更加幸福、更有尊严、更有保障,已成为治国理政的新理念。随着“依法治国”方略的推行,完善法制是必然之举。随着市场经济建设和小康社会建设的稳步推进,人民群众越来越重视权利的保护和救济,物权法、侵权法都需要完备,作为对国家机关职务侵权行为救济的国家赔偿法当然倍受重视,要通过完善法制,保障宪法第四十一条规定的国家赔偿请求权的落实,保障人民群众共享改革开放的成果。
  二是,平反错案、依法赔偿是化解矛盾的基础。从经济和社会发展状况来看,到2008年,我国人均国民生产总值已经超过3000美元,已经跨入中等发达国家的行列,从国内发展来看,我国已经进入全面建设小康社会的关键时期,经济结构和经济发展方式加速调整、社会转型加快,价值观念和利益格局随之产生重大变化,一方面各类矛盾剧增,另一方面需要完善法制保障民生、改善民生,需要实现所有法律权利的有效救济,需要健全纠错机制,创造清明、公正、和谐的司法秩序和司法环境。随着综合国力的增强和财政收入的增加,修改国家赔偿法,扩大赔偿范围,提高赔偿标准,具有增加赔偿金支付的物质基础。
  三是,国家赔偿法限于历史条件,自身有两个先天缺陷:确认前置程序要求侵权机关必须先行自我确认违法,受害人才能请求赔偿,相当于“与虎谋皮”;赔偿金支付机制要求赔偿义务机关必须从自有经费中先行垫付,相当于“虎口夺食”。由此导致实践中多数赔偿义务机关“不愿赔”、“没钱赔”,进而普遍形成“不赔没后果”。因此,社会各界普遍评价国家赔偿法门槛高、范围窄、标准低、项目少、兑现难,甚至有的媒体将国家赔偿法讥讽为“国家不赔偿法”,认为其是历史上实施效果最差的一部法律,要求修改国家赔偿法。
  二、国家赔偿法的修改思路和特点
  立法机关在有关国家赔偿法修改说明中指出:修改国家赔偿法,总的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,落实科学发展观,贯彻党的十六大和十七大精神,坚持实事求是和有法必依、有错必纠的原则,体现宪法规定的尊重和保障人权的精神,体现我们党以人为本、执政为民的执政理念。修改工作要注意从我国现阶段经济社会发展的实际出发,分清体制机制问题和工作执行问题,既要保障公民、法人和其他组织依法获得国家赔偿的权利,也要保障国家机关及其工作人员依法行使职权。修改工作要服务于改革发展稳定的大局,要为构建和谐社会提供有力的法制保障。在修改思路上,把握突出重点、积极稳妥的工作方针,针对法律实施中最突出、最急需的问题进行修改完善;同时注意稳步推进,对重大问题瞻前顾后,照顾左邻右舍,不求一步到位。
  笔者认为,国家赔偿法的修改思路体现了四个特点:
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  (1)与时俱进,保障人权。比如,取消确认程序,消除了赔偿义务机关“自己做自己法官”的弊端,降低了受害人请求赔偿的门槛,使司法最终裁决纠纷的原则得到体现。改变归责原则,使受害人获得刑事赔偿的标准与1996年修改的刑事诉讼法确定的无罪推定原则相一致。增加精神损害赔偿,扩大赔偿范围,满足了公民应当获得精神赔偿的要求,与民事赔偿相一致。完善赔偿程序,增加经费保障,使受害人请求赔偿更加有所预期、有所保障。
  (2)立足现实,稳步推进。比如,在赔偿范围上没有一步到位:对精神损害赔偿给予明确肯定,但对不作为行为的赔偿,实行有限列举,如修改后的国家赔偿法第三条第三项只列举“放纵”他人殴打、虐待造成公民人身伤亡的行为,对不履行法定职责的行为,考虑到国家机关众多,职责各不相同,没有不履行法定职责的定义或者相关行为的列举,遇有此类赔偿问题应当原则适用第三条第五项兜底条款的规定。对合法行为的赔偿或者补偿问题暂时没有规定,以防止以补偿替代赔偿,造成补偿被滥用或者赔偿被虚置。对公有公共设施损害的赔偿问题,则纳入侵权责任法立法予以规定。在赔偿标准上,对间接损失没有放开,对协商赔偿可否突破法定赔偿标准没有放开,但对法定利息、明显不合理的低价变卖财产的损失等允许赔偿。对赔偿经费的支付,要求必须有生效的法律文书作为依据。
  (3)区分立法不足和法律执行不到位的问题。比如,对人民法院赔偿委员会处理司法赔偿案件遇到的障碍问题,立法机关认为机构设置属于法律执行的问题,因为司法赔偿不属于诉讼,不适用审判模式,故没有采纳设置国家赔偿审判庭、适用诉讼程序处理司法赔偿案件的建议,只是根据国家赔偿案件的特点对决定程序进行适当改造,通过细化赔偿委员会的职权职责和办案程序,明确司法赔偿的举证责任,增加对赔偿决定的申诉和监督等弥补原先立法的不足。再如,对有的地方政府在支付赔偿金的时候要求赔偿义务机关必须先行追责或者先行追偿,财政才予以核拨赔偿费用的问题,以及人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定执行难,是否需要规定强制执行措施的问题,立法机关认为均属于法律执行中的体制机制调整问题,并非立法不足,通过改进经费支付的方式予以保障,没有采纳规定赔偿委员会赔偿决定强制执行程序的建议。
  (4)瞻前顾后,衡平利益。比如,对刑事拘留的赔偿问题,经过反复多次的研究,考虑到刑事案件情况复杂,刑事诉讼法规定的拘留条件和逮捕条件、有罪判决的条件确实不能等同,所以没有简单采用结果归责的原则,体现了公权力和私权利的平衡。再如,立法虽然考虑损害赔偿的“填平补齐”性质,但对直接损失、间接损失(可得利益损失、停产停业损失)和实际损失的衡平,对精神损害赔偿标准的省略,都体现了利益上的平衡,这次修改只是增加了返还罚款、罚金,追缴、没收的金钱,以及冻结的汇款存款要支付法定利息;变卖物品的价款明显低于财产价值的,要支付相应的赔偿金,体现了整体公平正义和个体实际利益的平衡。
  总之,国家赔偿法的修订是我国民主法制不断推进和文明程度不断提高的体现,与我国目前的民主法制建设进程和全社会法治意识的发育程度也是相适应的。本次国家赔偿法的修订除了引入理论界的研究成果之外,还回应了国家赔偿法治实践发展的需要,体现了与时俱进的时代特点。
  三、如何理解赔偿范围的扩大
  国家赔偿法修改后涉及赔偿范围扩大的共有九个条文,如第二条、第三条、第四条、第九条、第十七条、第二十二条、第三十四条、第三十五条、第三十六条。具体地说:
  一是国家赔偿法通过对取消确认前置的修改,确定司法最终裁决原则,将申请赔偿必须具备赔偿义务机关先行确认自己的职务行为违法的客观条件,变成赔偿请求人认为侵权机关有侵害其合法权益的职务行为并造成损害的主观条件,扩大了司法管辖的侵权行为范围。在国家赔偿法修改之前,社会公众认为赔偿难的主要障碍之一就是请求权行使难,违法确认事实上成为赔偿义务机关阻碍受害人获得赔偿的“拦路虎”。这次赔偿法修改的重点之一就是对确认程序进行改造,修改后的国家赔偿法第九条、第二十二条分别删除了“依法确认”四字,通过取消确认前置程序,不仅搬走了“拦路虎”,改变了申请赔偿的“游戏规则”,也无形中扩大了可以请求赔偿的范围。
  二是通过对归责原则的修改,将单一的违法归责原则修改为“违法归责、结果归责、过错归责”等多元归责体系,扩大了赔偿请求人请求国家赔偿的范围。修订前的国家赔偿法第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”修改后删除“违法”二字,变成“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”结合修改后国家赔偿法第十七条的规定,显然刑事赔偿中明确了结果归责的原则。比如,国家赔偿法第十七条规定侦查、检察、审判机关行使职权的行为有下列情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施,但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;(二)对公民采取逮捕措施后,决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;(三)依照审判监督程序再审改判无罪,原判刑罚已经执行的。改变刑事赔偿的归责原则,核心意义有两点:一是与1996年修改刑事诉讼法确定的无罪推定原则相协调,统一了检察机关和其他机关的认识,即对存疑不起诉的错捕案件,不能在赔偿问题上再搞“疑罪从有”、“疑罪从轻”、“疑罪从挂”、“疑罪不赔”,应当实行结果归责,给予受害人国家赔偿,体现了法制的进步。只有检察机关依据刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定,对犯罪情节轻微,决定不予刑事追诉、作出不起诉决定的,才能免除国家赔偿的责任。二是结果归责简便易行,也方便受害人求偿,消除了相对不起诉的案件能否赔偿的争论,无形中扩大了请求赔偿的范围。
  应当承认,在刑事诉讼中,拘留、逮捕和有罪判决的条件,确实存在一定的差别。因为拘留是在紧急情况下采取的强制措施,确实需要事后的甄别,应当允许有一定的误差。所以国家赔偿法修改中,立法机关经过慎重研究,对错误拘留的赔偿原则上还是实行违法赔偿,即违反刑事诉讼法规定采取拘留措施的,应当赔偿;依照刑事诉讼法规定拘留的,只有超过法定时限,且案件最后作撤销、不起诉或者无罪判决的,才实行结果归责予以赔偿。
  三是通过对侵权行为范围的修改,明确部分不作为的行为应当承担赔偿责任,对暴力行为的形式进行修正,将征收财物、摊派费用规范为“征收、征用财产”,从而扩大了国家赔偿案件的受理范围。比如,国家赔偿法修改之前,对行政赔偿问题,由最高人民法院通过司法解释的形式,明确了公安机关不履行法定职责行为造成的损害,国家应当承担相应的赔偿责任(如法释【2001】23号)。这次赔偿法修改,将“放纵”他人殴打、虐待的行为纳入侵权赔偿的范围[第三条第(三)项、第十七条第(四)项],显然是明确了不作为行为的赔偿责任。同时第三条第(三)项、第十七条第(四)项还将原规定的“暴力”侵权修改为“殴打、虐待等行为”,实际上是将虐待等“冷暴力”行为纳入赔偿范围。将原赔偿法第四条第三项规定的“违反国家规定征收财物、摊派费用的”修改为“违法征收、征用财产的”,扩大了征用财产的情形。这些修改,显然导致赔偿范围的扩大。
  四是对侵权客体保护范围的扩大。修改前的国家赔偿法没有将精神权益纳入保护范围,没有规定精神损害赔偿。原法第三十条规定,“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条第(一)、(二)项、第十五条第(一)、(二)、(三)项情形之一,并造成受害人名誉权、荣誉权损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉。”因该条内容被安排在第五章“其他规定”之中,所以实践中普遍认为对名誉权、荣誉权损害的消除影响、恢复名誉、赔礼道歉并不是承担国家赔偿责任的一种方式,不能被写入赔偿决定主文(如最高人民法院【1999】赔他字第3号复函),实际上也就不

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