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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
涉旧村改造拆迁行政案件的司法审查
【作者】 刘力铭【作者单位】 山东省青岛市城阳区人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2010年
【期号】 23【页码】 94
【全文】法宝引证码CLI.A.1167704    
  
  伴随着大规模的城市扩展和旧城区改造,拆迁行政案件增长势头迅猛,日益成为当前人民法院行政审判的一个热点,也是一个难点。在具体的拆迁过程中,虽然拆迁人与被拆迁人之间表面上是一种民事关系,但往往因为行政机关的涉入,拆迁当事人对行政行为的合法性有质疑,因而引发原本由于达不成拆迁补偿安置协议的民事案件转化为行政案件。据统计,该类案件在有的省市占了行政案件总受案数的40%,而且牵涉面大,矛盾突出。开发商以赢利为目的的旧城开发、旧村改造与提高被拆迁户人居住水平的政策导向存在矛盾。如被拆迁人认为行政机关向拆迁人发放拆迁许可证的行为违法而起诉;又如,根据相关法律规定,如果双方达不成协议的,可以申请房地产管理部门裁决,房地产管理部门作为行政机关,其行政裁决是一种具体行政行为,双方当事人不服可以向法院提起行政诉讼。笔者发现,大量的房屋拆迁行政案件存在一定的共性问题,牵涉法律适用、政府行为、公众权利等多个方面,而法院则需要对被诉具体行政行为进行全面的司法审查。人们对于城市化的无限渴求使得城市扩大化进程加快,毗邻城市中心区的村庄慢慢间横于城市之中,这时候,旧村改造似乎无可避免。在近期的拆迁类案件中,因旧村改造引发拆迁安置,进而由于被拆迁人拒迁引发行政裁决,由于对行政裁决强制拆迁不服提起行政诉讼的案件非常多,因此笔者针对该类案件的司法审查提出以下看法。
  一、旧村改造是否基于公共利益
  (一)公共利益的认定标准
  城市房地产管理法第六条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。”以及城市房屋拆迁管理条例中基于公共利益可进行拆迁的条款等都是来源于宪法第十三条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布实施的物权法第四十二条规定:“为了公共利益的需要可以征收个人的房屋或其他物权。”然而遗憾的是,究竟何为公共利益,没有给出界定标准,现行公共利益的认定实际上由政府决定。政府往往在开发商与被拆迁人之间,赋予开发商开发土地拆迁房屋的权利,然而我们知道:政府不得“为了使觊觎A财产但未能说服他把财产出卖给自己的B得到该财产而强迫A出卖其财产”,{1}而是应当让双方通过正常的民事交易过程来决定房屋的拆迁与补偿问题。
  (二)司法审查中如何界定旧村改造的公共利益性
  旧村改造算不算公共利益?其实,在相当一部分情况下,公共用途和私人用途经常被混淆在一起。如公共住宅计划、社区重新开发必然伴随着实质上的私人利益、商业开发与商业投资,但通常仍被视为公共用途。对于旧村改造是不是为了公共利益,需要具体分析。比如对于危棚简屋的改造应属于公共利益的范畴,理由是:第一,居住在危棚简屋中人存在着人身安全的危险。就现代社会意识而言,保障人身安全属于公共利益,无论是一个人,还是一群人;第二,保障人身安全是现代政府的重要职能之一,政府应该采取合适的办法来保障人身安全;第三,解决居住在危棚简屋中人的安全问题,最根本最彻底最有效的办法是旧村改造进行拆迁,综合平衡再找不到比这更好的办法;第四,实现居者有其屋,尽可能改善居民的生活条件,是现代政府的社会职能,这一目的也可以列为公共利益。因此,实行旧村改造在结果上能够实现以上公共目的,亦即居民解决居住危险和居住困难问题。如果旧村改造的目的或者结果是商品房开发或其他商业用途,则不属于公共利益,就能采取市场经济的办法,按照民事交易的方式去操作。
  二、裁决书的申请裁决主体是否合法
  (一)拆迁主体不清导致拆迁性质模糊
  有的地方的拆迁管理办公室,看上去是一个行使政府权力的机构,在发生拆迁纠纷时甚至作为行政裁决部门出现,但是该机构却下设拆迁服务中心,一套班子,两块牌子,拆迁管理部门同时又是直接的拆迁人,到底谁是拆迁的主体?谁又是拆迁的行政管理部门?政府在其中到底扮演什么角色?另外部分有资质的拆迁人取得拆迁许可证之后,马上将拆迁事务委托给其他没有任何资质的单位作为拆迁人,为使该所谓“拆迁人”能“依法”实施拆迁行为,真正的拆迁人往往将拆迁实施权委托给另一有资质的拆迁单位实施拆迁,这种一女二嫁行为往往混淆视听,使得没有资质的所谓“拆迁人”获得似乎合法的拆迁人地位,而在其申请强制拆迁行政裁决时又作为裁决申请人提出申请,最后又得到裁决主管部门的认同。这种拆迁主体上的不确定,使得拆迁性质变得模糊,拆迁行为是基于公共利益的政府征收还是商业用途定性不清,也引起被拆迁人强烈不满,进而对行政裁决的合法性产生合理怀疑。此外,城市房屋拆迁法律法规遭到一些业界人士批判,由于它赋予拆迁人强拆的逻辑,公民私人的财产权利经常受到侵害,公共利益目的条款限制的征收行为异化为侵犯公民正当合法私有财产的手段。
  (二)谁有权成为申请裁决主体
  按照城市房屋拆迁管理条例第4条的规定“取得房屋拆迁许可证的单位是拆迁人”,但实践中存在部分拆迁人在申领房屋拆迁许可证之前即没有成为合法的拆迁人之前即将拆迁事务委托给其他单位的情况。同时,依据城市房屋拆迁管理条例第10条、第11条之规定“拆迁人可以自行拆迁也可以委托有拆迁资格的单位实施拆迁,被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。”实践中,拆迁人将拆迁工作委托给不具有拆迁资格的单位实施,或者被委托单位再次转让拆迁业务,又或者拆迁人将拆迁业务委托给两个毫不相关的单位分头实施,而其中一个单位不具有拆迁资格,在进入行政裁决程序时,由受委托的不具拆迁资格的单位申请裁决。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(2004年3月1日起施行)第8法宝条,申请人或者被申请人不是拆迁当事人的,房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请;根据《山东省城市房屋拆迁管理条例》(2000年8月1日起施行)第3条之规定,本条例所称拆迁当事人,包括拆迁人和被拆迁人。因此没有依法取得拆迁人地位的单位也就不是拆迁当事人,无权就房屋的拆迁补偿安置事宜提出裁决申请。
  三、被告是否适格
  根据行政诉讼法第二十五条第四款之规定,由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。同时,根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(2004年3月1日起施行)第3条之规定,市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。实践中,区拆迁管理办公室作出行政裁决的比比皆是。但是,根据某市城市房屋拆迁管理条例规定,市房产行政管理部门是本市城市房屋拆迁行政主管部门。市房屋拆迁行政管理部门具体负责市内各区的城市房屋拆迁行政管理工作。各县级市房产行政管理部门是本辖区城市房屋拆迁行政管理部门。因此市内各区房屋拆迁管理办公室没有法律、法规明确授权,其实质上是受市房屋拆迁行政管理部门委托从事具体工作,因此如果原告以作出行政裁决的区房屋拆迁管理办公室为被告提起行政诉讼,则被告不适格。
  四、裁决书据以作出的主要证据是否充分
  (一)拆迁补偿及估价标准不统一导致适用混乱
  《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁估价指导意见》均是针对城市规划区内国有土地上房屋拆迁涉及的房地产,而对于目前全国范围内大规模的因城市扩大造成的旧村改造,即在城市范围内集体土地上的房屋拆迁缺乏统一的补偿标准或估价规范。某市政府针对辖区内旧城改造的新情况,公布了征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定,但实践中,拆迁人及行政裁决机关却不予适用或模糊适用。而且,尽管《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素以房地产市场评估价格确定”,但在实际拆迁过程中往往由于种种原因难以真正实现按价补偿。
  地方政府为了吸引更多的发展资金,在制定补偿标准过程中,没有真正明确平等、自愿和协商的原则,补偿标准往往是政府单方面制定,没有给被拆迁人一个平等参与

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