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【期刊名称】 《中国法学》
行政行为对民事审判的拘束力
【英文标题】 On the Abiding Force of Administrative Action on Civil Adjudication
【作者】 何海波【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 司法审判的自主性行政行为 拘束力 民事审判 诉讼先决问题
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 94
【摘要】 法院在民事诉讼中应当如何对待相关联的行政行为,涉及司法审判的自主性和行政行为的拘束力。两大法系解决此类问题的制度背景和基本思路不同,但面对相同的价值冲突,实际处理方法有相通之处。在中国的法律实践中,出现了多样化的解决方案,开始形成自己的路径。文章借鉴域外经验并总结中国实践,提出解决中国问题的思路。文章倡导尊重司法审判的自主性,并指出行政行为对民事审判的拘束力是相对的、多样的、情境性的。
【英文摘要】 Should an administrative decision:have binding effects on a relevant private-parties dispute under ciVil proceeding,i.e.,should the court pass its own judgment on the dispute or give deference to the administrative action or suspend the civil proceeding and wait for the result of administrative litigation? This article,through comparing the common law traditions and continental law traditions in their ways and observing China's practices which have shown its own path.seeks a comprehensive solution in the Chinese context.It emphasizes that the autonomy of the judiciary in tackling the case in hand should be respected and that the binding effects of administratiVe action On civil proceeding should be largely:limited.
【全文】法宝引证码CLI.A.188198    
  民事审判中遇到一个相关联的行政行为,当事人对该行政行为的合法性有争议,法院是否应当中止诉讼,让当事人先通过行政争议渠道解决?或者说,行政行为对民事审判有什么样的拘束力?这是一个长期困扰审判实践的问题,也是花费众多学者大量笔墨的问题。随着法律实践的发展,相关的规则已经日渐丰富。现在,我们可以对这个问题做一个系统的讨论了。
  本文将首先界定讨论的范围、明确论题的性质,然后分别考察域外的经验和中国的实践,在此基础上尝试提出几条基本的解决思路。文章的讨论也希望有助于树立司法审判自主性观念,并深化对行政行为拘束力的理解。
  一、问题的提出
  (一)引子
  从一个真实的案例开始:甲向河南省焦作市某法院提起民事诉讼,称乙非法占用了自己的房屋,要求乙迁出。甲出示了房管局颁发的房屋产权证书。乙以争议房屋不属甲所有为由进行抗辩,并对甲的房产证的效力提出异议。就在民事诉讼过程中,乙对房管局提起行政诉讼,请求法院撤销房管局颁发给甲的房产证。法院受理了乙的诉讼。于是,一起纠纷,两种诉讼,三级法院,十年官司,先后18份裁判文书,可谓“超级马拉松诉讼”。该案吸引了多家媒体的关注和众多学者的讨论,相关材料足足汇编成一本书。[1]
  尽管夹杂了很多原因,该案麻烦主要来自于诉讼程序:在民事侵权案件的审理过程中出现了一个附属的争议问题,即房屋所有权的归属,这一问题构成了解决此案的先决问题;而行政机关(房管局)先前已经有具体行政行为(颁发房产证)对这争议问题作出认定。法院的诉讼程序应当如何对待行政机关的认定?
  笔者不打算局限于这个案例。如果把视野放得更宽广,我们将发现,法院大量的民事审判都可能跟具体行政行为产生关联。要完全概括两者产生关联的情形似乎不可能,但可以举出其荦荦大端。从行政行为类型的角度,不妨分为以下几种情形:
  1.有关法律事实和法人资格的登记。例如,民事案件当事人的年龄可能影响其民事行为能力时,一方以身份证、户口簿为据证明其年龄,另一方有异议。再如,在债务案件中,原告主张被告设立的公司不具有法人资格,要求被告对其设立的“有限公司”的债务承担无限责任,被告认为该“有限公司”经工商部门登记,法人资格不容置疑。又如,在公共工程承包合同纠纷中,施工单位根据合同起诉建设单位要求支付工程款;建设单位根据审计部门的审计结论,主张施工单位存在“高估冒算”。该审计结论对民事审判是否具有拘束力?[2]业主认为房地产开发商对房屋公摊面积计算有误,开发商以该计算方案经过房屋管理部门批准为由进行抗辩。法院必须认定经过批准的计算方案吗?[3]
  2.民事关系、民事权利和法律责任的确认。例如,甲诉乙侵犯其专利权、商标权或者驰名商标的权益,乙对甲的专利权、商标权或者驰名商标提出异议;这时,法院必须接受专利、商标、工商部门的认定吗?[4]又如,甲死亡后(没有留下遗嘱),婆媳之间发生财产继承纠纷,在法院审理过程中,婆婆主张媳妇与甲的婚姻关系不成立,并向法院提起行政诉讼,要求撤销甲与乙的结婚登记。民事诉讼应当中止吗?[5]前述的房屋争议也属此类;工业、交通、医疗事故责任,产品责任等法律责任的认定,也是如此。
  3.行政许可,如建筑施工许可、特种行业营业许可。例如:甲诉乙所建房屋影响其通风、采光,侵害相邻权,乙以事先获得城建部门建房许可为由进行抗辩。[6]
  4.行政处罚,特别是在合同纠纷或者侵权纠纷中,行政机关认定其中一方或者双方的行为违反法律,并进行了处罚,该处罚决定拘束民事诉讼吗?例如,工商局认定甲冒用他人企业名称并予以行政处罚,然后乙以甲的行为构成不正当竞争而提起民事诉讼。又如,甲公司起诉要求乙公司承担违约责任;在法院审理过程中,某海关认定甲、乙串通走私并没收合同标的物,乙起诉海关。[7]
  5.行政征收、没收以及查封、扣押、冻结等行政强制措施对于合同履行造成的风险。例如:乙起诉要求甲返还其向乙借用的某物,甲称该物被行政机关非法没收,并称已对该行政机关提起行政诉讼,请求法院中止审理,等待行政案件结案后再判决。
  此外,行政裁决作为一类特殊的行政行为,相关争议应当通过民事诉讼还是行政诉讼解决,也存在较多的争议。与前面列举的现象不同的是,对行政裁决的异议多数发生在行政裁决作出以后救济途径的选择,而不是民事诉讼过程中涉及行政行为效力的争议。[8]但如果对行政裁决不服走民事诉讼途径,那么在民事诉讼过程中也有一个如何对待行政裁决的问题。
  查阅中国期刊网上的“核心期刊”,最近10年中讨论此类问题的文章至少超过30篇。文章数量显示了该问题的重要,同时也暗示该问题的复杂。不但讨论者对该问题的解决方案严重分歧,就是对该问题的性质也存在不同的理解或者表述。而司法实践中的茫然和混乱,更说明这一问题值得进一步的讨论。
  (三)问题的性质
  多位学者把该问题看成民事诉讼与行政诉讼的关系问题,而且往往使用民事诉讼与行政诉讼的“重合”、“交叉”、“交织”、“关联”、“竞合”的表述。[9]有的学者从具体操作的角度讨论“行政附带民事诉讼”[10],或者两种诉讼的合并审理[11]。也有多位学者把它看成一个民事诉讼的附属问题[12],其中有的认为是民事诉讼涉及的“证据问题”[13],有的则归纳为民事诉讼的“先决问题”[14]。也有学者意识到这里边存在行政行为的效力问题[15],但从这个角度理解的似乎并不多。横看成岭侧成峰,理解角度的不同是自然的,而语言表述的差异更应当得到理解。但这似乎也说明,学界对这个问题还没有完整和统一的认识。
  笔者认为,本文的问题可以从程序和实体两个方面来认识。
  从程序的角度而言,在民事诉讼过程中遇到一个相关的行政争议,应当采取什么途径予以解决,这里边可能涉及到两种诉讼的关系。但由于行政诉讼不是必然途径,把问题概括为诉讼的“交叉”或者“附带”都有以偏概全之嫌。把行政争议看作民事诉讼的一个附属问题或者先决问题,比较确切。我国《民事诉讼法》第136条规定,“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的”,应当中止诉讼。争论的问题就在于民事案件的审理是否必须以行政争议的最终决定为依据。
  从实体角度而言,则是在民事诉讼中如何对待司法审判的自主性和行政行为效力的问题。如果根据司法审判的自主性原理,法院在民事审判中应当有权按照自己的审理,独立对争议案件作出裁判,无需假手他人,更不应受行政机关的拘束。但如果根据一些学者的理解,行政行为具有公定力,一经作出就应当承认其效力;行政争议必须通过行政复议或者行政诉讼解决,审理民事案件的法官不能直接对之作出裁判,那么只有中止民事诉讼,或者直接以行政行为为根据下判了。司法审判的自主性问题,国内学者还鲜有论述。而行政行为的公定力是行政法学上的一个重要概念,也是一个聚讼纷纭的话题。[16]本文提出这两个问题,只是提醒我们在讨论中加以注意,以获得理论上的融贯,而不是把它作为讨论问题的出发点。[17]
  综上所述,诉讼程序和行政行为效力两个方面是交织在一起的。本文的研究,希望不但有助于为此类纠纷的解决探索一个合理的程序机制,也有助于深化司法审判自主性和行政行为拘束力的理论。
  (四)未予讨论的问题
  需要说明的是,本文所称的“行政行为”,都是在具体行政行为的含义上使用,并且是具体行政行为已经作出的情况下而言。民事审判中涉及的抽象行政行为的效力问题,适用一般的法律解释和审查规则。具体行政行为尚未作出,民事审判如何避免侵犯行政机关的管辖权[18],是另外一个问题,本文只在比较研究美国法时予以提及。出于研究的便利,本文的研究范围不涉及行政行为对刑事审判的拘束力,也不包括一个行政行为对后来行政行为的拘束力。这两个问题与本文讨论的主题比较接近,但可以分别作为论题予以讨论。此外,行政赔偿诉讼在中国的法律制度中被认为是一种特殊的行政诉讼,法律对其程序有明确的规定,实践中也不会引起争议,本文也不予讨论。
  二、域外经验
  作为一个法治后进的国家,碰到疑难问题时,了解和借鉴域外经验总是有益的。当然,外国和地区经验不能直接搬用,所以,我们需要注意不同的制度背景和可能相同的价值选择。由于资料的局限,笔者不得不把探索的对象限定在法国、我国台湾地区和美国、英国。它们分别是行政法不同法律传统的代表。
  (一)大陆法国家和地区的做法
  在大陆法国家中,行政纠纷和民事纠纷的解决分别由不同法院行使。在法理上,则普遍强调行政行为的效力问题。德国早期行政法学者奥托?迈耶(Otto Mayer)认为行政行为系行政机关基于国家之权威作成,因而其效力是“自我确认”的。[19]之后的行政法学者虽然不再坚持自我确认说,但仍然重视行政行为的效力的法律价值。其中有的认为赋予行政行为效力是基于维持法律关系的安定性[20],有的认为是保护从行政行为直接或者间接获益的行政相对人对行政行为的信赖[21],有的认为是维护“公务连续性”[22]。
  在法国法中,本文相关问题被作为“附属问题”。一旦普通法院所审理的民事案件涉及行政问题,该行政行为意义不清楚或者合法性不明确并且无法绕过,就构成所谓的“审判前提问题(la questionprejudicielle)”。这时,普通法院必须停止诉讼的进行,由利害关系人就附属问题向有管辖权的行政法院起诉,然后普通法院根据行政法院对附属问题的判决,对民事案件作出判决。构成审判前提问题必须符合两个条件:第一,附属的行政行为的解释或者合法性的认定,真正发生困难。如果问题的意义清楚,法律的适用明白,受诉法院本身就可决定,不成为审判前提问题。第二,附属问题的解决对诉讼案件的判决必不可少。如果行政行为的解释或者合法性认定的困难对于民事案件的判决无关,或者如果该问题不是解决民事案件的必要条件(法院根据其它理由即可作出判决),该问题也不构成审判前提问题。[23]但是,究竟什么情况算“问题的意义清楚”、什么情况下“附属问题的解决对诉讼案件的判决必不可少”,普通法院对此有多大的裁量权力,我们并不清楚。法国的民事诉讼法典对此也没有明确规定。[24]笔者猜测,民事法院在实践中更倾向于自己解决,而不愿把问题提交给行政法院。民法学者讨论的近邻妨害纠纷也许能够说明一点问题:在法国,行政许可不是免除加害人民事责任的凭据;即使对于行政机关许可设置的工作物,普通法院也有权加以排除。[25]
  在秉承大陆法传统的法域中,我国台湾地区的立法对此类问题有明确的规定。我国台湾地区原“民事诉讼法”第182条规定:“诉讼全部或一部之裁判,以他诉讼之法律关系是否成立为据者,法院得在他诉讼终结前,以裁定停止诉讼程序。前项规定,于法律关系应由法院以外之机关确定其是否成立者准用之。”该规定并没有强制要求民事法院受行政行为的拘束,而给了民事法院相当的裁量权力。然而,在1998年修改“行政诉讼法”时,对民事法院的裁量权力做了很大限制。修改后的“行政诉讼法”第12条规定:“民事或者刑事诉讼之裁判,以行政处分是否无效或者违法为据者,应依行政争讼程序确定之。前项行政争讼程序已经开始者,于其程序确定前,民事或者刑事法院应停止其审判程序。”从“得”停止诉讼程序到“应”依行政争讼程序确定之,两部法律的不同态度昭然若揭。此后,“民事诉讼法”的规定也做了修改。[26]
  我国台湾地区“行政诉讼法”的上述规定,与我国台湾行政法学主流理论是一致的。在台湾地区“行政诉讼法”修改前,对于民事审判中涉及行政行为(行政处分)是否必须由行政法院认定的问题尚无专文讨论,民事法院的判决则莫衷一是。但是,绝大多数行政法学者从行政行为的效力理论或者权力分立观点出发,主张行政行为对民事法院的审判具有拘束力。[27]1998年“行政诉讼法”的修订,显示了行政法学者观点的胜利。然而,细细品味,修订后的“民事诉讼法”对“行政诉讼法”的规定仍然有所保留。在实践中,除了法律明确规定的少数事例[28],什么情况下必须“以行政处分是否无效或者违法为据”,也就是什么情况下行政处分构成民、刑诉讼的先决问题,仍然有待探讨。还有,如果当事人不提起行政诉讼或者无法提起行政诉讼(例如诉讼时效已过),民事法院能否自己判断,也不明确。
  从一些法官和学者的论述来看,对上述问题存在观点分歧。一种观点倾向于行政行为对民事法院有较强的拘束力。例如,张特生大法官较早时候就曾主张强化中止民事诉讼的程序;“有关行政处分是否违法并未提起行政争讼,受理民事诉讼的法院,应限期令当事人尽速提起,如不依限期提起或因其提起已逾法定不变期间而被驳回确定时,民事法院应以其诉讼为无理由,判决驳回。”[29]另一种观点则倾向于给民事法院一定的自主性。沈冠伶教授主张,“行政诉讼法”第12条前段并未完全排除民事法院就先决问题自行判断。民事法院是否应当中止审理,应当综合考虑避免重复审理或者裁判冲突、诉讼经济、权利有效救济等因素。如果作为先决问题的行政行为效力已经行政法院判决确认,民事法院自应受其拘束。如果该问题已经进入行政诉讼程序,民事法院也应当中止诉讼。如果当事人没有就民事诉讼中涉及的先决问题另行提起行政诉讼,那么,民事法院应当自行认定而不能拒绝审判。[30]
  我国台湾地区的国家赔偿程序是检验该规定的一个具体场合。我国台湾地区国家赔偿实行“双轨制”,当事人既可在行政诉讼时提出附带的赔偿请求,也可以通过民事诉讼途径要求赔偿。这就产生了与本文相关的一个独特问题(该问题在中国大陆是不存在的):受害人向民事法院提出国家赔偿诉讼,双方当事人对行政行为是否合法存在争议,民事法院是否有权自己作出认定?对此,吴庚大法官认为,如果当事人选择民事诉讼途径的,若行政诉讼程序尚未开始,民事法院应当自行确定行政处分的合法性,不必停止诉讼。[31]而在司法实践中,有反对上述观点的,也有赞同、乃至援引上述意见的。[32]可见,“行政诉讼法”修改后,上述纷争仍然没有消弭。
  许宗力教授从行政法对民、刑法的规范效应角度对此问题作了探讨。与本文相关的观点有两个:第一,从行政与司法分权及二元司法制度出发,民事法院必须受该行政处分的拘束,把它当作一个既成事实予以接受,除非该行政处分有明显、重大的瑕疵。然而他也发现,民事法院的做法与行政法学理论之间“存在极大落差”:许多案件即便行政处分不具重大、明显瑕疵,民事法院仍对之进行实质审查。第二,除非法有明文,行政机关的许可并不影响第三人主张民事权利。也就是,行政许可原则上不拘束民事争议。[33]据此推测,“先决问题”在台湾地区也非壁垒分明,而民事法院独立解决的“本位主义”倾向(张特生语)似乎也是存在的。
  (二)普通法国家的做法
  在普通法中,法院是诉讼程序的主人,法官对他有权管辖的案件拥有完全的审理权限。法国式的“审判前提问题”是他们所陌生的,而一概要求普通法院中止民事案件的审理、等待行政争议的解决更让他们匪夷所思。但是,这不等于法院对行政行为完全可以视若无物。只是由于制度背景的不同,普通法对于此案问题的解决方式也相当不同,简单的对比容易误导。
  首先,在中国很多由行政机关履行的职能,在英美国家是通过法院进行的。由此产生的问题是法院在前一个案件中的判决对后来的诉讼有什么样的拘束力。在英美法中,这一点通常被概括为既判力(res judicata)问题。 在美国法中,作为一项普通法原则,法律禁止当事人就同一诉因再次提起诉讼(claim preclusion),也禁止在其它诉讼中就前一案件中的已决问题再次提出争辩(issue preclusion or collateral estoppel);只有在特定情况下,才允许当事人间接地挑战前一案件中的已决问题(collateral attack)。[34]需要注意的是,这个问题与我们讨论的行政行为对民事审判的拘束力有很大区别。它反映的是法院之间的关系,包括联邦法院与州法院以及州法院相互之间的关系。[35]但是,美国法院对既判力意义的一再肯定,仍然值得我们借鉴。归纳起来,奉行这一原则可以避免因重复诉讼给当事人带来的支出和烦扰,并有助于节省司法资源;它也可以避免不同判决互相冲突,并增进人们对司法的信赖。
  在英国法上,既判力原则通常只适用于同一个当事人或者利害关系人。对于前后两个案件诉讼当事人不尽相同的(例如,一个是司法审查案件,另一个是普通民事案件),英国法院有时以防止滥用诉讼程序(abuse of the process)为由,禁止当事人就前一案件中的已决问题任意重开争论。法院不但允许前一案件认定的事实在后一案件中作为初步证据(prima facie evidence)接受[36];在特定情况下(例如前一案件是刑事案件而后一案件是民事案件的,或者允许同一问题重复争辩对当事人明显不公或者损害司法信誉的),前一案件所认定的事实对后一案件有拘束作用,在后一案件中可以直接作为定案证据(conclusive evidence)采用[37]。曾经有一段时间,法院固执地要求法官根据自己的审理作出判断,即使在前一案件中已经认定的事实,也不能在后一案件中采用。[38]这个观点对民事审判自主性的坚持令人印象深刻,在一定意义上说明了普通法的精神,但由于过于极端,遭到不少批评,现在已经基本放弃了。[39]
  其次,如果相关争议属于行政机关的专业知识或者自由裁量范围,并且行政机关和法院都有管辖权的,法院可能要求当事人首先把问题提交给行政机关解决,法院只在行政机关作出决定后才进行司法审查。此即行政机关首先管辖(pr4mary jurisdiction)。[40]行政机关首先管辖包含两种情况:案件全部由行政机关决定,法院只进行司法审查;或者,案件由法院管辖,其中某个问题提交给行政机关,法院中止诉讼,等待行政机关决定以后才进行判决[41]。行政机关首先管辖原则可能阻止法院在行政机关决定前对某个特定行为的合法性径行作出认定,但不阻止法院在司法审查许可的范围内作出最后认定。需要注意的是,行政机关首先管辖与我们讨论的问题有些区别:虽然首先管辖问题发生在民事诉讼过程中,但此时行政机关还没有就相关问题作出决定,而需要等待行政机关的决定。但是,行政机关首先管辖所体现的两个精神,仍然值得借鉴:一是有助于保障行政政策的一致性,二是可以利用行政机关的专门知识。
  第三,法院在民事案件[42]中对待一个相关行政行为的态度。这个问题最接近我们的论题。在英国法上,既判力规则基本上限于司法判决的效力,而没有涉及行政行为的拘束力。近年的一个案件与我们的讨论稍微接近,可以参考。一名律师因为违反职业道德被律师协会开除,他向高等法院王座法庭申请司法审查,但其请求被驳回;在王座法庭审理期间,他的合伙人在高等法院衡平法庭对他提起民事赔偿诉讼。该案的主要争议是律师协会的纪律处分及其所认定的事实在民事诉讼中能否采纳。法院认为可以采纳,理由是:要求原告(他的合伙人)证明他违反职业道德是很困难的,因为他们既没有参与被告大量的非法活动,手里也不掌握那些证据;而且,经过律师协会几个星期的听证和高等法院的充分审理后,如果被告在缺乏实质性的新证据支持的情况下,就可以对那些事实认定再行争辩,那将损害司法的信誉。由于被告未能提出新的证据推翻律师协会的认定,法院判他败诉。[43]需要注意的是,虽然法官在该案中多次提到律师协会对事实的认定,但由于律师协会的事实认定已经在司法审查中获得认可,所以该案还不足以充分说明行政行为对英国民事诉讼的效力。
  美国法院总的态度也认为既判力只存在于司法判决,不存在于行政决定。但是,在给予行政行为排除争议的效力方面,美国法院似乎要走得更远些。联邦最高法院1966年在一个案件中宣布,“如果一个行政机关行使的是司法性职能,并且当事人对相关争议本来有权提起诉讼,那么,它对于相关事实争议的正确认定无疑应当适用既判力规则。”[44]在20年后的另一个案件中,联邦最高法院重申了上述判决的精神。[45]在该案中,田纳西大学准备解雇一个黑人雇员,该雇员声称当局解雇他是出于种族主义,依照《田纳西州统一行政程序法》的规定向校方提出申诉;在校方的行政听证程序开始前,他又向联邦地区法院提起诉讼。联邦地区法院允许行政听证程序继续进行。主管副校长的一位助理作为行政法官。(AlJ),主持该听证[46]。他最后得出的结论是,当局解雇这名雇员并非出于种族主义。该雇员没有申请对行政法官的裁决进行司法审查,而是回到民事诉讼程序。在诉讼中,校方提出,雇员的诉讼属于应当禁止的间接重复诉讼(collateral estoppel),因为解雇是否出于种族主义的问题行政法官已经作出裁决,该问题不应当再争论。联邦地区法院接受了校方的观点,并得到联邦最高法院的肯定。这两个判决没有详细阐明何谓“司法性职能”[47],也没有概括出行政行为对法院具有拘束力的一般标准[48],但从上述两个案件中我们不难窥测,美国法院对于行政行为也保持着一定的尊重。虽然学界从立法意图、联邦主义或者民权保护等立场出发,对于联邦法院给予州行政机关的决定以排除争议的效力持有怀疑和批评[49],而联邦最高法院在后来的案件中对前述案件所确立的精神似乎也有一些保留[50];但前述判决本身并没有被推翻,至少在特定情况下这一精神仍然可以适用[51]。
  (三)两大法系处理方式的比较和借鉴
  我们看到,一方面,丽大法系在民事诉讼过程中对待相关行政行为的规范和实际做法确实存在明显的差异;但在另一方面,这种差异可能不像我们曾经想象的那么大。就差异的一面来说,大陆法上,民事法院在遇到行政行为的效力问题时,法律可能明确要求民事审判中止进行,相关争议交由行政法院解决。而普通法上,普通法院在绝大多数情况下可以行使充分的管辖权;法院对行政行为的尊让,多半出于法院的自我节制。就相近的一面来说,在大陆法中,民事法院也不是一涉及行政行为效力问题就中止审判。它可以通过区分行政关系和民事关系以及自主判断行政行为的效力,直接解决附属的问题。而在普通法中,法院也不是一概由自己判断相关的行政问题。它可能把问题提交给行政机关首先解决;如果在诉讼过程中行政机关已经作出某些类型的决定,普通法院也可能给予一定的尊重,把它作为一个前提予以接受。在个别情况下,法院甚至中止民事审判,等待行政机关的决定。这种趋同暗示,两大法系在处理同样的问题上,存在某些相同的价值取向。例如,都要照顾到民事诉讼的效率,防止不必要的重复诉讼,也要多或少地尊重行政权力,利用行政机关的专业知识,并考虑保持司法与行政的一致。
  正如多数论者所意识到的,前述的差异是大陆法普通法院和行政法院二元司法制度与普通法下一元司法制度造成的。它们的区别可以概括为讨论出发点的区别:前者强调行政行为的拘束力,原则上要求行政纠纷由行政法院解决;后者强调司法审判的自主性,原则上承认法院可以自己判断。但正如本文所揭示的,两大法系在处理方式上的接近,提醒我们在考虑此类问题时应当注意探寻差异背后的共性。在法律比较中,真正有意义的不是某个国家的某个具体规定,因为这些具体规定都是镶嵌在其独特的制度框架中而不能随便移植的;真正有意义的是具体规定背后的价值取向,以及各自国家在解决问题时的智慧。正是这后一层面,才值得我们在下面的讨论中高度重视。
  三、中国的实践:几种方案及其初步讨论
  现在让我们回到中国的实践,看看现实中存在的解决方案。我们讨论这个问题,不是因为现实中的做法都是合理的,不可变更的,而是因为相信它们作为现实的一部分各有其存在的理由,并对今后的制度建构形成一种路径依赖。所以,我们在构思一个完善的制度时,不能完全抛开现实中的做法。
  如果对现实有足够的关注,我们发现解决上述问题不止一途,而至少存在5种解决方案。这5种解决方案各有其支持者,但很少学者从这个角度完整地阐述过。[52]下面笔者将从行政行为对民事诉讼拘束力强弱的不同,依次说明这5种方案。并将举例证明这些方案在实践中分别存在,并对其各自的理由、优点和不足进行初步的评价。至于各种方案的适用范围,将放在后面部分专门讨论。
  (一)法院在审理民事案件时,遇到行政行为对相关民事权益作出认定的,直接根据行政决定作出判决
  这种方案下,法院表现出对行政行为最大限度的尊重,自觉接受其拘束。这种情况比较多地出现在行政行为涉及较强的政策性或者技术性的情形。在实践中,法院为了减轻乃至推托责任,有时完全放弃了对行政行为的审查,实际上接受行政行为的拘束。在交通事故、火灾事故等责任认定中,法院事实上经常采取这种做法。
  在现有的法律中,也能找到事例。最高人民法院有关专利侵权纠纷的司法解释规定,在审理发明专利侵权案件时,被告请求宣告该项专利无效的,法院可以不终止诉讼;审理侵犯实用新型、外观设计专利权纠纷案件时,在特定情况下也可以不终止审理。[53]其中一个文件特意解释说,在法院审理专利侵权案件中,“经常发生侵权人利用请求宣告专利权无效故意拖延诉讼,继续实施侵权行为”;不中止审理是“为了有效地依法保护专利权人的合法权益,避免侵权损害的扩大”。[54]该解释没有明确法院不中止审理时,是否必须根据专利行政机关的认定作出裁判,但最高人民法院此前的一个批复暗示,答案是肯定的。该批复称,在专利侵权诉讼中当事人均拥有专利权的,当事人可以通过撤销程序或者无效程序解决;诉讼当事人不向专利复审委员会请求撤销或者宣告对方专利权无效的,法院应当认定专利权有效。[55]
  《最高人民法院关于证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件的通知》规定:“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件,其虚假陈述行为,须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的,人民法院方予依法受理。”[56]该规定遭到学界的批评,法院在后来的解释中也做了部分修正。新的解释不再以行政处罚为起诉条件,也不再以行政处罚认定的事实作为法院认定的根据。[57]但是,在《最高人民法院关于审理虚假陈述侵权纠纷案件有关问题的复函》([2003]民二他字第22号)中,“中国证监会的处罚决定认定了……据此可以得出两个结论……”的措辞,仍然透露出法院把行政机关的事实认定奉为根据。
  这种做法引起一个新的问题是,法院根据行政行为作出判决后,相关的行政行为被复议机关或者法院撤销的,原来的民事案件是否应当再审。这是一个比较棘手的问题,它涉及到司法既判力和诉讼公正的冲突。一般来说,如果行政决定被后来的行政复议或者行政诉讼程序撤销,法院应当根据后一裁判对民事判决予以重审或者再审。但也有例外。在专利侵权案件中,我们发现,法院判决后专利权被撤销或者宣告无效的,再审受到了限制。《专利法》(2000年修正)第47条规定:“宣告专利权无效的决定,对在宣告专利权无效前人民法院作出并已执行的专利侵权的判决、裁定,已经履行或者强制执行的专利侵权纠纷处理决定,以及已经履行的专利实施许可合同和专利权转让合同,不具有追溯力……”该条同时还加了限制,即专利权人必须不是恶意的。法律对再审的限制容许了这样一种可能情形的发生:民事案件和后来的行政案件裁判结果互相冲突。 法院以行政行为为根据进行判决,好处之一是诉讼程序看上去比较简单。尤其是当法院对行政决定没有能力审查时,法官可以以行政决定为挡箭牌,多少摆脱自己的责任。此外,它与行政行为的公定力理论也是相容的(虽然公定力理论的支持者并不一定支持这种极端做法,而更欣赏下面的解决办法)。但它的缺点也很明显。一是,如果行政决定本身是错误的,民事判决将错就错,当事人就得不到有效救济。在某些情况下,当事人通过其它途径推翻行政行为几乎是不可能的。这时,民事诉讼可能会严重地违背司法正义的要求。第二,如果相关行政决定以后被推翻,民事诉讼又要推倒重来。最终获胜的一方固然欣慰,但一场诉讼变成三场打,必然折腾得笑不出声了;而败诉的一方,对法院“始乱终弃”更是怨气冲天。错误判决在先,浪费资源在后,这是双重的罪过,也是糟糕的选择。
  (二)法院中止民事案件的审理,涉及的行政问题由当事人向行政庭起诉,或者由法院直接移送行政庭审理[58],待行政案件判决后,民事案件以之为依据作出判决
  这种方案被学者们归纳为“先行政后民事”的模式。这似乎是一种比较流行的思路,在司法实践中也是常见的做法。有个别的司法解释明确规定了这种处理办法。例如,在侵犯实用新型、外观设计专利权纠纷案件中,被告在答辩期间内请求宣告该项专利权无效的,法院原则上应当中止诉讼;被告在答辩期间届满后请求宣告该项专利权无效,法院认为有必要时,也可以中止诉讼。[59]
  不少行政法学者断定,行政问题的解决是民事问题的逻辑前提,不解决行政问题,民事问题无从解决。这一立场基于如下一系列论断:颁发房产证等都是行政行为;行政行为具有公定力,在经法定程序予以撤销或者变更之前,具有拘束力;能够变更、撤销行政行为的法定程序是指行政复议、行政诉讼等行政法上的救济程序,民事审判庭无权审理行政案件,不能对行政行为的合法性作出认定,更不能变更、撤销行政行为。“先行政后民事”思路的提出也许还受到“先刑事后民事”说法的影响。[60]
  这种方案存在明显的弊端,在我国司法实践中产生了很多问题,其中最为人诟病的是诉讼进程的拖延甚至反复。行政案件审理必将延宕时间:即使一、二审都在法定审限内审结,从一审立案、审理、判决、上诉到终审裁判作出,也需要半年以上的时间。民事案件如果要等到行政案件审结后才能恢复审理,则一起“案中有案”的民事诉讼可能被陈年累月地拖延。尤其严重的是,在现行行政诉讼制度下,法院对行政行为进行审理后,发现有违法情形时,通常撤销该行政行为而不作变更,民事争议问题可能仍然留给行政机关再次处理;对于行政机关的再次处理,当事人还可以提出复议、诉讼。例如,在前述焦作房

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