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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
关于完善检察委员会制度的思考
【作者】 张兴波【作者单位】 云南省曲靖市人民检察院
【分类】 检察院【中文关键词】 检察委员会;制度;研究
【文章编码】 CN53—1143/D(2009)03—0047—04【期刊年份】 2009年
【期号】 3【页码】 47
【摘要】 现有的检察委员会制度最早萌芽于新中国成立初期,在贯彻民主集中制的领导制度,发挥集体智慧,促进科学决策和民主决策方面发挥了积极的作用。但是,由于制度本身刚性规定的缺失,导致这一制度实行几十年来没有充分发挥它应有的作用。针对这一问题,必须对现行检察委员会制度进行改革和完善,优化检察委员会组织结构,完善决策议事的刚性要求,加强办事机构建设,明确专职委员职责和定位,使检察委员会从务虚转向务实,真正成为检察机关贯彻民主集中制原则,领导检察业务工作的权威决策机构。
【全文】法宝引证码CLI.A.1146384    
  一、我国检察委员会制度的历史沿革及定位。
  检察委员会制度是我国独创的法律制度,这种用委员会制的方式集体讨论决定案件处理和重大业务工作事项的模式,恐怕在全世界是独一无二的。1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体大会通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》确定了我国政权体系的构架。中央人民政府委员会(相当于今天的全国人民代表大会)是中华人民共和国的最高权力机关,在中央人民政府委员会之下设立政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。1951年通过的《最高人民检察署试行组织条例》第四条规定:“最高人民检察署设检察长一人,副检察长二人至三人,委员十一人至十七人,由中央人民政府委员会任命之。”第六条规定:“最高人民检察署委员会议,以检察长、副检察长及委员组成之,以检察长为主席。”检察署委员会议,是我国检察机关检察委员会制度的源头和开端,它首次以组织法的形式,明确规定了检察机关的业务工作领导体制,即由检察长、副检察长和委员组成并由检察长任主席的委员会制——“检察署委员会议”,以别于对行政管理方面的首长负责制——检察长负责制。由此创立了中国特色检察机关的三元结构的独特领导体制,即党务和政治工作中的党组会议制,检察业务和案件决策方面的检察委员会制以及检察行政管理工作中的检察长负责制。实践中,除个别地方,一般是采取“三元合一体制”,即党组会议制、检察委员会制和检察长负责制三制均统一于检察长,检察长既是党组书记,又是检察委员会主持人和检察机关行政首长和法人代表。
  1954年,随着“五四”宪法的颁布实施,《人民检察院组织法》正式实施,其中第二条规定,各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题。至此,有中国特色的检察机关业务决策和领导体制——检察委员会制度正式确立。时隔25年以后,1979年通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其它重大问题。”检察委员会的职权范围由“处理有关检察工作的重大问题”进一步明确为“讨论决定重大案件和其它重大问题”。检察委员会的性质和定位逐渐明确为讨论决定重大案件和其他重大问题,至于其他重大问题是否仅限于检察业务方面,并没有明确。为了加强和改进检察委员会工作,使检察委员会真正与它的法律定位相一致,高检院于1998年出台了《最高人民检察院检察委员会议事规则(试行)》,其中第二条规定了检察委员会讨论、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策方面的重大问题等九大职责和任务,2008年3月修订实施的《人民检察院检察委员会组织条例》将检察委员会职责归纳为八项,检察委员会被正式定位为检察业务和重大案件方面的决策和领导机构。
  2006年,中共中央下发了《中共中央关于进一步加强和改进人民法院、人民检察院工作的决定》,《决定》专门强调了加强检察委员会建设事项,指出,各级人民检察院设2名左右专职检察委员会委员,按同级党政部门副职规格和条件配备。中央的决定对加强和改进检察委员会建设,无疑是起了决定性的作用。之后,最高人民检察院修改了《检察委员会组织条例》,对进一步加强检察委员会建设,改进和加强检察委员会工作,对于提高检察委员会决策能力和工作效率,坚持科学、民主决策,保证依法正确行使检察权具有重要意义。
  二、现行检察委员会制度存在的不足
  我国的检察委员会制度经过几十年的改革完善,与现行我国的政治经济制度和检察工作体制是基本适应的,特别是在讨论决定重大复杂疑难案件和重大检察业务工作事项时,更能体现它发扬民主,广开言路,凝聚集体智慧,避免个人独裁等科学决策、民主决策的优势。
  但是,由于制度本身存在的缺陷以及刚性规定的缺失,实践中也还存在一些问题,比如实际运作过程的行政化、组成人员权责不对等、人员结构专业性不强、讨论决定案件和事项范围不明确、重议案轻议事、办事机构虚化、组成人数弹性过大等。
  (一)行政化倾向严重。目前,我国检察机关存在三大领导决策机构,即负责党务的党组会,负责业务决策的检察委员会和负责检察行政管理的检察长办公会。一般情况下,三个机构都统一于检察长,检察长既是党组书记,负责召集和主持党组会,又是检察委员会的法定主持人和召集人,当然也是检察长办公会的主持人和召集人。但从目前的情况看,党组会与检察委员会组成人员高度交叉,导致实践中往往出现党组会代替检察委员会的情况,特别是讨论决定重大检察业务工作时更是如此,在人员结构上也往往是综合部门和行政管理人员所占比例过大,在很大程度上淡化了检察委员会的业务色彩和专业色彩,影响了决策的专业性。
  (二)人员结构专业性不强。检察委员会是检察机关业务方面的最高领导和决策机构,理应囊括检察机关中的业务尖子和精英,但实践中在委员的选拔上随意性很大,既没有统一的条件限制,也不经过严格的考核。一是非业务机构的负责人占了过大的比例,影响了结构的专业性,多数单位非业务部门领导占检察委员会委员比例超过20%,有的达到30%以上;二是委员任职没有特别的学历和专业知识要求,导致个别委员文化和专业素质偏低,不具备履行职责所需要的能力和水平;三是有的地方把专职委员简单理解为解决个别干警职级问题的途径,把部分文化和业务素质低但工作时间较长、资格较老的的同志任命为专职委员,不但没有优化检察委员会班子结构,反而降低了检察委员会的整体素质,削弱了检察委员会班子建设。
  (三)讨论决定案件和事项范围不明确。《人民检察院检察委员会组织条例》第四条规定了检察委员会的八项职责,除审议、决定重大、疑难、复杂案件,审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项,决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避等涉及案件处理和诉讼程序的事项外,实践中其余项职责往往被党组会所取代,就是审议、决定重大、疑难、复杂案件这项职责,由于高检院没有统一界定,实践中也难以把握,比如故意杀人、抢劫、强奸、贩毒等严重危害社会治安的犯罪,可能判处无期徒刑以上刑罚,需要起诉的,无疑属于重大案件,但实践中这类案件的起诉却往往不经过检察委员会讨论。而实践中经过检察委员会讨论决定的不起诉案件、抗诉案件和拟作撤案处理的案件,却又未必是重大案件、复杂和疑难案件。至于其他检察业务工作,由于不涉及对外法律约束力问题,在基层检察院很少有提交检察委员会讨论的传统,一般都是党组会讨论通过。
  (四)机构虚化,权威不够。由于种种原因,导致检察委员会组织机构虚化,它不像党组会有书记、副书记和党组成员,分别由党组书记(检察长兼任)、副书记(副检察长兼任)和其他领导成员组成,检察委员会从检察长到其他委员都只是成员,缺乏检察委员会主任、副主任到一般委员的单独职务系列和梯级结构,既不利于检察长(相当于检察委员会主任)实现统一领导,也使检察委员会的机构虚化,权威大打折扣。由此而衍生的结果是,检察委员会办事机构到目前为止,还没有列入检察机关的常设机构单列,而是设在研究室或者院办公室,导致检委会办事机构无专职工作人员、无组织机构、无印章凭证的“三无”状况,影响了检察委员会的权威性。
  (五)组成人数弹性过大,失之于宽。《人民检察院检察委员会组织条例》第三条规定,各级人民检察

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