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【期刊名称】 《法制与社会发展》
司法人员分类管理改革的制约因素及其破解
【作者】 强梅梅【作者单位】 中国法学会法律信息部
【分类】 司法【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 50
【全文】法宝引证码CLI.A.1211716    
  
  以法官职业化为指向的法院人事制度改革是我国司法改革的前置性因素,也是优化司法职权内部配置的应有之义。新一轮司法改革将司法人员分类管理改革作为重点和突破口,并做出了一系列重要部署。然而回顾司法改革的历史可以发现,此项改革举措并非本轮改革首提,而是可以追溯到1995年《法官法》的颁布实施。为何其经过了二十多年却始终未能“落地”?到底是哪些因素在“作怪”?笔者认为,这些制约因素及其破解之道可以概括为以下六个方面。
  (一)改革措施本身过于原则的问题
  梳理相关的改革文件可以发现,其中政策性文件居多。例如,十八届三中全会《决定》、四中全会《决定》,最高人民法院发布的四个“五年改革纲要”、《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》、《全国法院人才队伍建设规划纲要(2010-2020年)》以及最高人民法院和中组部联合发布的《法官职务序列设置暂行规定》和《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》,等等。这些文件明确了改革的目标、原则和措施,但一般都规定得比较原则、笼统。这固然为改革探索留出了充足的空间,但是也在某种程度上加剧了改革措施“落地”的难度。一方面,相关部门在制定实施细则的时候,可能由于部门利益和理解的问题而扭曲改革的目标。例如,关于员额制的基数问题。上海市以法院编制数为基数来核算各类人员的比例,而其他改革试点地区则以政法专项编制为基数。又如,关于法院院长等领导是否入额的问题。笔者在调研过程中发现,不少人都认为领导当然入额。为此,很多人抱怨33%的比例太低,因为除去院领导外,留给一线法官的员额数所剩无几。再如,关于“主审法官”的理解问题。目前存在三种不同的理解:第一种认为,既然主审法官与合议庭并用,那么主审法官应该等同于独任法官;第二种认为,主审法官是合议庭中承担责任的法官,即审判长;第三种将主审法官等同于承办法官。这也导致了各地在试点过程中做法不一。另一方面,由于规定过于笼统,法院在争取其他部门支持的过程中依据和底气不足,增加了扯皮和推诿的可能。例如,法官单独序列管理长时间无法落实,就是因为其等级要换算成相应的行政级别,否则相应的工资待遇就无法保障。建议新一轮司法改革在顶层设计的过程中,能够就已经达成广泛共识的、符合司法规律的制度予以细化:
  第一,确立薪酬法定原则,以法律或者特别法案的形式详细规定司法人员特别是法官的薪酬待遇。考察域外的相关制度,其无不就法院工作人员,特别是法官的培养、任职、考核、职业保障等做了事无巨细的规定,甚至细化到某一级别法官的年薪。这为法官依法独立行使职权提供了充分的保障,解决了法官的后顾之忧。目前,我国有关司法人员、法官职业保障的规定主要是由最高人民法院或者最高人民法院联合中组部发布,但这些规定的效力层级较低,不能从根本上解决保障不足的问题。
  第二,进一步明确法院人员的职责权限,使其能够专心于本职工作。目前,相关文件对于法院人员职责的表述比较模糊,并不能清晰予以界分。特别是一线法官除了审判事务之外,实际上还承担了法官助理、书记员,甚至其他公务员的工作。很多法官常年都处于疲于应付工作的状态,甚至没有时间来认真撰写一份说理充分的判决书,更别说抽出时间来学习,来提高自己的裁判水平。
  第三,统一审理者的称谓。目前,我国关于审理者的称谓五花八门:院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员(《法官法》2条);首席法官、大法官、高级法官和法官(《法官法》18我不休息我还能学条);审判人员、审判长(如,《民事诉讼法》16条、《刑事诉讼法》14条);案件承办法官(《法官行为规范》47条);主审法官(十八届三中全会《决定》第33项)。这些不同的用法,一方面在实践中造成了混乱,不利于当事人的理解和监督,另一方面也不同程度地加剧了法官管理的行政化。建议统一用法官作为审理者的称谓,并明确只有法官才能审理案件,且其只有资历深浅的区分,而没有职务的高低。在组成合议庭审理案件时,由级别较高的法官担任审判长;如果级别相同的法官有两名以上,则按照任职年限来确定;任职年限也相同的,则按照年龄来确定。审判长与其他合议庭成员地位平等,只具有程序引导作用。
  第四,改革法官等级晋升机制。在这一点上,笔者赞同傅郁林教授的观点,即采取年限晋升和选拔晋升相结合的制度。(1)在同一等级内部,只要在法定年限内,法官完成了相应的日常审判事务,并且没有法律明确规定的行为,就应该正常晋升。哪些属于法律明确规定的行为呢?主要是指违背法官职业道德的行为。按照服务年限进行晋升,标准简单明了,使法官能够专注自己的审判事务,注重案件的审判质量,而不用为了晋级而向领导、同事示好,甚至是拿司法权示好。(2)晋升为更高级别的法官则采用选拔制。这一方面是因为更高等级的法官员额更少,另一方面也是因为更高等级的法官应该比普通法官更优秀。此种选拔方式也将有利于审级功能的实现。
  (二)“官本位”思想严重的问题
  所谓“官本位”,就是指以官为首,把做官当作人生的终极追求,并将官作为衡量一切,特别是人们的社会地位和人生价值的尺度。这种“官本位”思想与我国两千多年的封建社会、长时期的计划经济体制等因素息息相关,短时期内不可能被彻底消除。法院也不是空中楼阁,同样受到“官本位”思想的影响。
  目前,法官按照行政级别确定法官等级、工资、福利等,一方面是与当前的政治、司法体制相关,另一方面也是人民法院主动为之的结果。左卫民教授在《中国法院院长角色的实证研究》一文中指出,院长具有三种身份:法律家、管理家、政治家。如果说政治家的身份是不得已而为之,那么管理家身份对于各级人民法院的院长来说,则是乐意为之。管理家的身份赋予了其对所在法院更多的控制权,尤其是法院与行政机关一样实行首长负责制,使得法院院长更希望控制本院的法官,按照自己的意志行事。而对于法官来说,长期的“官本位”思想的浸淫和行政管理体制的束缚使得其对“官”具有本能的追求。一方面,法官的职业化要求法官管理必须去行政化,法官等级与行政级别脱钩;而另一方面,法院内部、上下级法院之间的行政化又特别严重,法院为自己做手术,既缺乏动力,也缺乏能力。因为在现行的财务制度下,法院并非牟利部门,一旦取消行政级别所带来的利益,法官的待遇如何保障就是个难题。要想从根本上消除“官本位”思想的不良影响,解决法院行政化的问题,就要通过顶层设计和立法推动,将法官的薪酬待遇、等级评定以法律的形式固定化、具体化,尽量减少管理环节中的自由裁量。
  (三)法官职业保障水平难以大幅提高的问题
  作为居中裁判者,法官须不偏不倚,这要求法院、法官不能在公共利益之外具有自身利益。优厚的职业保障,能够为法官解决后顾之忧,使其专心于、安心于审判工作。而当前我国法官的待遇,与法官的专业判断、工作压力、工作量等严重不对等。可以说,职业保障的严重不

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