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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
环境民事公益诉讼原告之“法定机关”解读
【作者】 牛颖秀【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 环境民事公益诉讼;原告;主体资格;法定机关
【文章编码】 1008-7966(2016)02-0094-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 94
【摘要】

环境民事公益诉讼的原告主体资格的确定对于司法实践至关重要,但目前我国关于《民事诉讼法》第55条所规定的“法律规定的机关”具体包括哪些机关没有明确的标准。依据传统的环境公共信托的理论,检察机关和环境保护行政主管机关是法律工作者认为比较适宜提起环境民事公益诉讼的国家机关,这也符合我国相关法律规定和已有司法实践的实际情况。我国立法应规定,环境保护行政主管机关具有优先地位,可以率先单独提起环境民事公益诉讼,此外,检察机关依法履行职能,督促和支持其他主体的起诉。

【全文】法宝引证码CLI.A.1211664    
  一、引言
  自2013年1月1日开始生效的新《民事诉讼法》55条(条文不再本文列明)确立了我国的民事公益诉讼制度以来,我国理论界和实务界关于民事公益诉讼制度的争论和探讨就一直存在,究其原因,无非是立法用语的模糊和实践经验的匮乏。立法的几种问题基本都被学者研究涉及,但没有定论,立法不明确,实践中更是没有办法推进。我国《民事诉讼法》仅将污染环境和侵害众多消费者合法权益两类典型的案件列为公益诉讼,而未明确界定“公共利益”,案件类型太少,不符合实践情况的要求,给司法实务造成不少困扰,就环境民事公益诉讼而言,能够提起该类公益诉讼的原告主体资格的规定也不是十分明确。为此,我国最高立法、司法机关加快制定相关规则,比较成熟的是2015年1月1日生效的《环境保护法》58条(修订后)和2015年1月7日开始生效的有关司法最高院的解释,两者都严格规定了提起环境民事公益诉讼的“社会组织”的条件,但“法律规定的机关”却沦为“僵尸条款”,实务中检察机关、地方政府、环保局、土地局等机关都曾提起过环境民事公益诉讼,且以起诉或支持起诉的方式参与诉讼的形式不一。更多情况下,在环境受损后,涉事企业经行政机关处罚甚至承担刑事责任后,案件不了了之,后续巨额的环境治理费用全部由纳税人承担,长此以往,财政压力较大,也不利于我国经济增长和环境保护长期同步地发展。环境民事公益诉讼是解决这一问题的长久之计,如果能建立探索环保领域有效的民事主体赔偿机制,将大大改善目前环境治理的现状。因此,笔者认为,我国亟须立法澄清原告主体资格之“法律规定的机关”具体包括哪些机关,以对实务中的乱象予以规制,指导司法机关更好地处理该类案件。
  二、我国立法对“法定机关”的现有规定
  虽然《民事诉讼法》和《环境保护法》没有明确指出,究竟能够提起有关环境的民事公益诉讼包括哪些法定机关,但是考察我国现有法律体系中的其他法律和司法解释、地方法律法规可以看出,“法定机关”包括检察机关和行政机关,后者是指各级人民政府和各级环境主管行政机关,如自然资源管理部门、环保部门和其他担负环境管理职能的部门。《环境保护法》对一切个人单位加以义务保护环境,并指出由地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责。此外,《民事诉讼法》14条和第15条赋予检察机关法律监督、支持起诉的权力,成为检察机关直接提起或支持自然人个人和环保民间组织、国家其他机关提起环境的民事公益诉讼的法律直接依据。目前,有些地方还制订了规范性文件,结合本地区自然地理、经济发展、行政管辖情况,率先明确了本地区提起环境的民事公益诉讼的原告范围主体条件。如昆明市规定,当地检察机关、环境保护行政主管机关和环保组织可以提起环境方面的民事公益诉讼{1}。笔者认为,地方权力划分对各部门影响职能较大,为真正实现法定机关不同于其他领域,在环境民事公益诉讼中的职能,需要地方政府建立规范,协调各部门、内部组织之间的工作,规范性文件的方式比较切合实际,在将来法律明确了“法定机关”的范围后,各地方也可以继续深化、细化该规定。
  三、司法实务中“法定机关”的实践状况
  (一)提起环境民事公益诉讼的“法定机关”类型
  通过统计已公布裁判文书的司法案例和经新闻媒体公开报道的环境民事公益诉讼案件,笔者发现,司法实务中现有的,提起过环境的民事公益诉讼的国家机关有检察院、地方人民政府、环保局、土地局等环境保护行政主管机关,而且大多以原告胜诉结案,各地法院普遍认可检察院和行政机关的原告资格,认为他们可以代表公众起诉环境污染者,保护社会公共利益{2}。与之相反,公民个人和环保组织在司法解释出台之前不被看好担任环境的民事公益诉讼的原告,资格、能力、请求范围、赔偿款的监督使用等问题都成为法院受理此类案件的担忧,还有一直存在的地方政府包庇污染企业的问题也使部分案件无疾而终,维护环境利益的效果不尽如人意。因此,笔者认为,有必要对“法定机关”提起环境公益诉讼加强研究。
  (二)“法定机关”参与环境民事公益诉讼的方式请你喝茶
  笔者分别以“环境公益诉讼”与“人民检察院”、“人民政府”、“环保局”、“土地局”等部门名称相结合为关键词在“北大法宝”司法案例数据库中检索,并对搜索出的案例进行分析整理发现,“法定机关”参与环境民事公益诉讼的组合方式主要包括以下五种:
  1.检察机关单独提起环境民事公益诉讼
  由江苏省无锡市锡山区人民法院作出的(2009)锡法民初字第1216号民事判决书肯定了由检察院作环境民事公益诉讼原告的主体资格。案情如下:李华荣、刘世密等人盗伐高速公路防护林内成活的意杨树19棵,造成防护林缺口,破坏生态环境,危害交通安全,锡山区人民检察院提起公益诉讼,请求法院判令被告李华荣、刘世密补种树木。锡山区人民法院认为,这路段防护林的管理者是锡山区农林局,但事发后农林局没有对追回补种树木的经济损失有所作为,因此造成国家经济受损,人民检察院为保护社会公共利益应当提起公益诉讼。
  2.检察机关支持公民、环保组织提起诉讼
  被称为“1.6亿元天价环境公益诉讼案”的江苏泰州环境公益诉讼案即是由泰州市环保联合会担任原告、泰州市和江苏省人民检察院支持起诉的典型案件。常隆化工等6家企业违法偷排废酸,导致水体严重污染,影响周边地区生活用水。该案经检察院调查,掌握了涉案企业和个人违法犯罪的有力证据,在刑事案件部分了结后,环保组织泰州环保联合会起诉请求涉案企业赔偿污染治理经济损失,检察院为保护社会公共利益支持起诉,受理法院认为符合法律规定。法院判决原告胜诉,这是一起环保组织和检察院共同发挥作用、维护社会公共利益的典型案例,两者优势互补,配合得当,将各自的职能发挥得恰到好处,实现了环境民事公益诉讼制度的本来目的,得到全国民众的好评。
  3.行政机关单独提起环境民事公益诉讼
  (1)政府单独作为原告
  由广东省佛山市中级人民法院作出的(2010)佛中法民一终字第587号民事判决书判定,被告天乙公司未经批准,擅自处理该公司的危险废物油渣,将其倾倒在南海区丹灶镇人民政府辖区内,导致土地、水体重大污染,造成原告丹灶镇政府重大经济损失,原告有权提起环境公益诉讼,一审、二审法院均认定原告胜诉。同类的判决还有上海市松江区人民法院作出的(2012)松民一(民)初字第4022号民事判决书,松江区法院认为,乡(镇)人民政府和乡(镇)水利机构作为镇管河道的主管行政机关,有权起诉污染者的侵权行为,因此判定上海市松江区叶榭镇人民政府在起诉水污染个人一案中胜诉。
  (2)环保局单独作为原告
  江苏省江阴市环保局诉马正勇、王文峰水污染责任纠纷案由江阴市人民法院审结,环保局认为,两被告将煤焦油废液直接倾倒至冯泾河,导致水体大面积污染,虽然经过行政罚款,但数额远不足以弥补后续治理污染发生的费用,作为直接责任人,两人应当对本次污染产生的治理费用及相关损失承担损害赔偿责任,因此向法院提起了环境公益诉讼。一审法院支持了原告的诉讼请求。
  4.环保局支持公民、环保组织提起诉讼
  2015年1月13日,东营市中级人民法院受理中华环保联合会诉浙江新安化工厂案,浙江化工企业的危险废物被运至东营市非法处置,造成“跨界污染”,中华环保联合会索赔1000万处置费,东营市环保局作为行政机关也被允许支持起诉,在案件审理过程中提交相关证据,证明被告对东营市生态环境造成的严重损害,最终,法院支持了中华环保联合会的诉讼请求。这是2015年1月1日新环保法实施后,全国首例由环保主管行政机关作为支持起诉人的环保公益诉讼案件。
  5.行政机关起诉、检察机关支持其起诉
  环境民事公益诉讼在云南省的典型案例是由昆明市环保局提起,昆明市人民检察院支持起诉的。昆明三农与羊甫公司是当地养殖企业,生产设施未达到我国环境保护法规定的标准,企业的废水渗漏,严重污染了地下水系统,昆明市环保局遂起诉要求污染企业赔偿损失,昆明市中级人民法院支持原告提出的诉讼请求,判决被告支付治理污染的相关费用。另外,2012年9月25日由昆明市中级人民法院审理的宜良九乡非法采矿环境公益诉讼案也属于这种情形。被告赵潮龙非法开挖农用地进行采磷矿,对地质环境造成较大破坏,给周边居民带来了生命及财产安全隐患,并给国家带来了较大的经济损失,宜良县检察院因此向宜良县国土资源局发出《督促起诉决定书》,督促其向被告提起环境民事公益诉讼,宜良县检察院作为支持起诉人出庭支持公益诉讼。
  四、关于“法定机关”原告资格的理论探讨
  (一)“法定机关”取得原告资格的理论依据
  环境公共信托理论是理论界公认的“法定机关”取得环境民事公益诉讼原告资格的

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}谭柏平,马芸.云南省首例环境民事公益诉讼案件审结的现实意义[J].中国环境法治,2011,(2).

北大法宝

{2}阮丽娟.环境公益诉讼原告诉权的限制[J].政治与法律,2014,(1).

{3}夏梓耀.论环境公益诉讼原告的范围与顺位[J].甘肃政法学院学报,2014,(1).

{4}[古罗马]查士丁尼.法学总论[M].张企泰,译.北京:商务印书馆,1989:48.

{5}[美]萨克斯.环境保护——为公民之法的战略[M].王小钢,译.北京:法律出版社,2001:240.

{6}李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺位选择[J].河北法学,2010,(1).

{7}崔伟.检察机关是公益诉讼的适宜主体[N].检察日报,2005-12-16.

{8}章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学,2011,(6).

{9}王福华.我国检察机关介入民事诉讼之角色困顿[J].政治与法律,2003,(5).

{10}颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002:86.

{11}曹树青.怠于行政职责论”之辩———环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见[J].学术界,2012,(3).

{12}齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张[J].法学论坛,2007,(3).

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