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【期刊名称】 《法学》
以劳动年限为基准弹性延迟法定退休年龄
【作者】 钱叶芳【作者单位】 浙江财经大学法学院
【分类】 劳动法
【中文关键词】 延迟退休;基本劳动年限;教育年限;最低退休年龄;最高退休年龄
【期刊年份】 2014年【期号】 5
【页码】 3
【摘要】

退休制度改革的结果不应该是所有劳动者同龄退休,改革步子也不宜迈得太小。退休制度改革应当遵循的思路是,以养老金并轨为前提,兼顾公平与效率;从刚性制度转向弹性制度设计,不宜“一刀切”;明确延迟退休的目的,与养老金问题分开。可在确定基本劳动年限的基础上,根据教育年限设计不同群体的法定最低退休年龄和法定最高退休年龄,形成多层次弹性退休年龄结构。

【全文】法宝引证码CLI.A.1186641    
  
  对于延迟退休问题,学界争论了多年,主流观点是应该提高退休年龄,实行弹性退休制,但也有学者以条件不成熟为由反对延迟退休。而自2008年人保部社会保障研究所负责人称有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄时起,民间的反对声就一直未断。人民网发起的一项调查显示,九成以上的网友不赞成延迟退休。{1}笔者认为,民间之反对多为情绪发泄而理性不足,学界的研究则更趋理性。退休年龄随经济社会发展状况而调整是历史规律,也是国际潮流。目前世界上170个国家和地区中,正常退休年龄,男性集中在60岁和65岁,女性集中在60岁。1989年至2009年的20年间,有65个国家提髙了退休年龄。凡是已进入人口老龄化的国家,都已实施或准备实施延迟退休年龄政策。{2}而我国自建国以来退休年龄一直未变,已经无法应对人口老龄化、人均寿命延长、教育年限延长、工作年龄推后和养老保险金支付压力等客观形势的变化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”,让应否延迟退休的争议暂告一段落,而“如何渐进”则成为了新的争议点。有鉴于此,笔者拟以养老金并轨为前提,以劳动年限为基准,以男女平等、自愿选择为原则,对弹性延迟退休年龄、健全退休法律制度作一剖析,以期对摆脱劳动力资源之浪费和当前养老之困境有所助益。
  一、延迟退休年龄应当遵循的思路
  (一)退休年龄“渐进式”延迟的改革思路须进一步调整
  为保证平稳过渡,不对当期的就业状况造成太大影响,我国将采取渐进式延迟退休年龄的方式。人力资源与社会保障部这种“渐进式”方式包含了以下几层意思:第一,要有一个预告期,提前几年告知社会。第二,要分步骤,可能会首先考虑从现在规定退休年龄最低的群体先开始起步。第三,延迟退休年龄一定是要“迈小步”,以“一年提高几个月”这样的方式,一步一步来,用较长的一段时间逐步完成平滑过渡。{3}对此,笔者认为,第一点提前告知是必须要做到的;第二点从退休年龄最低的群体开始起步,意味着从原定50岁退休的女工人开始起步,需要商榷;第三点以多小的步子、花多长的时间完成过渡亦值得考量。总而言之,从女工人开始以“一年提高几个月”的方式最终达到所有人同龄退休的思路需要进一步修正。
  首先,所有人同龄退休并不公平。很多媒体都做过与延迟退休相关的社会调查,调查结论大同小异,多数人不支持延迟退休,其中的一个重要原因就是损害了产业工人、农民工、下岗工人等体力劳动者的切身利益。一方面,体力劳动者与脑力劳动者相比,整体上工资低而劳动强度大,延迟退休不仅可能体力不支,而且很可能直接损害他们的经济利益,因为养老金缴费年限增加,领取养老金总数不一定增加。另一方面,在劳动力市场上,低端体力劳动者就业处于劣势,一旦大龄失业,重新进入劳动力市场的难度加大,延迟退休无异于雪上加霜。因此,在退休年龄上不宜“一刀切”,尤其是农民工、下岗工人等体力劳动者的存在是我国特殊国情造就的,要优先考虑他们的切身利益。
  其次,延迟退休的步子不宜过小。随着人口老龄化速度的加快,大多延迟退休方案建议将我国职工退休年龄从60岁延迟到65岁,并且设计了很长的过渡期。比如,有学者建议,2020年以前我国可实行以自愿为原则的弹性退休制度,2020年以后每两年延长法定退休年龄一年,到2030年我国的法定退休年龄延长到65岁。{4}又如,有学者认为,国家需要逐步的实施延迟退休,可以女先男后、小步渐进的方式进行调整,在21世纪中叶达到男性和女性都在65岁退休的目标。{5}对此,笔者认为,不必花10年以上的时间完成这一过渡。只要寻找到一种兼顾公平和效率的改革方法,步伐可以迈得大一些,这样有助于尽早理顺各种相关的社会问题。
  反对延迟退休的观点多从就业压力角度展开分析。如有学者称,目前就业岗位的供给状况,延迟退休条件并不具备。我国每年新增就业岗位徘徊在1000万个左右,其中,大约有30%的岗位来自退休人员的更替。“每年大学毕业生就业需求差不多800万个左右,加上农民工、社会其他就业人群,就业岗位供给的缺口大”。{6}不过需要注意的是,大学生失业问题并不是因岗位稀缺造成的,而是教育行政垄断、教育体制僵化、教育观念落后、高校专业设计不符合市场需求等原因造成的后果,这本身就是迫切需要改革和优化的结构性问题。如若仅仅因失业问题而畏首畏尾,并不利于教育体制改革和结构性失业问题的解决。与教育体制弊端相互催化的是学生和家长的就业观。无论是家长还是“毕业漂族”、“啃老族”的年轻人好高骛远的精英就业观,在计划生育政策的影响下,没有强制的外力作用是无法改变的。制度改变观念,有碍社会良性发展的民间风气和观念,政府有义务通过制度来引导和重塑。因此,如果是顾虑到年轻人就业的问题,可以将一个本科学习周期作为缓冲期,在此期间,调整高校办学思路和格局,扭转学生和家长的就业观,培养社会需要的劳动者。
  (二)退休制度改革应当遵循的思路
  对于退休年龄“渐进式”延迟改革思路存在的不合理之处,进行适当的思路调整是必要的。
  1.以养老金并轨为前提,兼顾公平与效率。延迟退休建议之所以遭遇民间的抗议,主要原因在于分配的严重不公。目前我国城镇企业职工养老保险28%的费率世界最高,但相当一部分补贴给了公务员和事业单位职工。当分配不公遭遇养老金总量不足这一百姓生存问题时,公众负面情绪激发便成为阻碍改革的民心障碍。公平是养老保障制度的灵魂,加快破除养老“双轨制”是延迟退休顺利进行的前提条件。此外,延迟退休也是时代发展的要求,顾虑太多反而会阻碍经济发展和社会进步,无益于民生。
  2.从刚性制度转向弹性制度设计,不宜“一刀切”。由于特殊的历史原因,我国劳动者群体构成复杂,工作条件、工作压力和生存质量千差万别,赋予劳动者对退休年龄和待遇的选择权,才能彰显人道和公道。弹性应当体现在两个方面:(1)法定退休年龄根据劳动年限和教育年限的不同,以劳动年限为基准设下限和上限,由劳动者在上下限之间选择自己的退休年龄。建国以来一直推行的“一刀切”退休政策,一方面导致了普遍化的提前退休现象,另一方面并未充分考虑到具有较高专业技术素质的人力资源的特点。尤其是进入知识经济时代后,人们受教育培训的时间比以往都要长得多,学历虽高,但劳动年限却相对短,极易导致人力资源的巨大浪费。(2)男女退休年龄也不宜“一刀切”,在尊重既存法律的基础上给予女性劳动者更多的选择权。

装完逼就跑


  3.明确延迟退休的目的,与养老金问题分开。对于养老金缺口,应当以政府责任为主,雇主和劳方责任为辅,即延迟退休的目的是合理配置劳动力资源,国家不能为了减轻法定的财政兜底义务而把政府责任过度转嫁给劳动者,以延迟退休为手段来弥补养老金缺口。因此,在达到法定退休年龄下限而选择继续劳动的劳动者,应该提高其养老金待遇以资鼓励。值得借鉴的是,美国为了鼓励民众延后领取养老金,从62岁后领取养老金的人,每延后一年领取,每年的养老金金额会增加7%~8%,一直到70岁。
  二、以劳动年限为基准构建多层次弹性退休年龄结构
  (一)相关概念之厘定
  本文所称之教育年限,指全日制基础教育年限和全日制学历教育年限。前者包括小学、初中和高中阶段,后者包括大专、本科、硕士研究生和博士研究生阶段。
  本文所称之劳动年限,指从劳动法所规定的就业最低年龄起,参加社会劳动直到可以退休并领取基本养老金的劳动年限。社会劳动是指向社会提供商品或劳务的活动,包括自雇劳动和他雇劳动。劳动年限包括自雇或他雇年限、产假、病假和部分非自愿失业期,但不包括实际生活中未满16周岁的公民或已经退休的公民参加社会劳动的年限。
  基本劳动年限,指结束全日制在校教育(从16周岁起算)最早的群体,参与社会劳动直到退休并领取基本养老金的劳动年限。该群体就业年龄和退休年龄之间的年限,笔者认为确定为44年为妥。教育年限不同的群体进入社会劳动领域的年龄不同,退休之前的劳动年限也有所不同,但基本劳动年限应当作为每个劳动者社会贡献的参照。
  最低退休年龄,指劳动者可以退休并领取基本养老金的最低年龄,因性别和教育年限而异;最高退休年龄,指劳动者必须退休并领取基本养老金的最高年龄,以基本劳动年限为参照,因教育年限而异。教育年限越高的群体,最低退休年龄越高,最高退休年龄相应提高,但总的劳动年限不得超过基本的劳动年限。
  (二)以劳动年限为基准的合理性——权利和义务相对应
  在社会保障体系中,相较于社会福利和社会救济制度,就业、劳动年限、社会保险缴费年限和社会回馈是社会保险制度独特的基本要素。鉴于劳动年限和缴费年限在理论上的同期性,衡量就业者的社会贡献和对其回馈程度的唯一兼具合理性和可操作性的标准是劳动年限,这也就决定了退休年龄以劳动年限为依据具有内在的合理性和可操作性。进入劳动领域的年龄在宏观上可进行群体的划分,划分标准为接受正规学历教育的年限。按现行规定,无论是文盲还是博士,一般一到年龄就必须退休,这是建国初期制定的,也是与当时的教育水平相适应的。时至今日,我国的教育水平和劳动者队伍的构成等都发生了巨大的变化,高学历人才占了相当大比例。正常情况下,高中、大专、本科、硕士、博士学历的就业年龄依次为岁、21岁、22岁、25岁、28岁,他们(以男性为例)终身劳动年限则依次为:42年、39年、38年、35年、32年,于是就出现了劳动力过度使用与大量人力资源浪费并存的格局。职业无贵贱,只要从事社会劳动,都是对社会做出贡献。从推动社会进步的力量方面来说,高学历者尤其是科技工作者的社会贡献确实比普通劳动者高,但他们已经从工资和社会地位等方面得到了相应的回馈,不能因此而缩减他们的劳动年限。从养老保险的角度来说,社会贡献和社会回馈不以劳动年限为内核,对低学历者和高学历者都不公平。
  (三)确定基本劳动年限的标准——充分考虑底层劳动者
  确定基本劳动年限的长度需要综合考虑生命周期、经济发展和社会进步等因素,同时还需要考虑改革的渐进性以及与原有法律规定之间的衔接。就起始标准而言,应该综合考虑《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国劳动法》的相关规定。《中华人民共和国义务教育法》11条规定凡年满六周岁的儿童,其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育;条件不具备的地区的儿童,可以推迟到七周岁。”据此,完成法定义务教育要求的年龄为15周岁或16周岁。《中华人民共和国劳动法》15条第1款规定禁止用人单位招用未满十六周岁的未成年人。”随着经济的发展和国民福利的增加,义务教育年限具有未来向上变动的必然性,而我国法定最低就业年龄则具有刚性,变动的可能性不大,因此,应当选择确定性强的最低就业年龄为劳动年限的起始点,即16周岁。就终止标准而言,笔者认为,现行男性退休年龄(60周岁)应当成为确定基本劳动年限的终端依据。主要理由如下:(1)从整体上看,普通劳动者的劳动强度自建国起到现在变化不大。在延迟退休年龄的争议中,人均寿命的延长是支持者的主要理由。确实,中国人口的平均预期寿命已从1950年的49岁提高到目前的70多岁,但是必须看到,自改革开放以来,我国劳动关系出现了原始性与现代性相混合的特征。原始的劳动关系至少在私营企业、中小型外资企业和港澳台资企业占了主导地位,这些企业的劳动强度大、劳动条件恶劣、劳动关系临时化。因而,人均寿命的增加并不能弥补普通劳动者在劳动关系领域遭受的身体和精神方面的损失。(2)人口红利尚未真正到来,年轻人失业率高。支持延迟退休的最主要理由是人口老龄化,劳动力资源不足。发达国家的延迟退休政策是针对老龄化造成的“劳动力缺乏症”,而我国出现的用工

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【注释】                                                                                                     
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