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【期刊名称】 《政治与法律》
人大审议司法机关工作报告的实证研究
【作者】 谢小剑【作者单位】 江西财经大学法学院
【分类】 司法【中文关键词】 工作报告;人大监督;司法公正;反对票
【文章编码】 1005-9512(2014)04-0117-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 117
【摘要】 听取、审议法院和检察院的工作报告是人大监督司法最基本的方式之一,实证研究表明其有助于“两院”反思、改进工作以满足人大监督的目的,甚至有助于敦促“两院”教育整顿,全面完善司法实施机制。在这方面,当前存在监督效果有限、实效不足的问题;同时,一些司法机关为了减少反对票,迎合代表意见,影响了个案的公正审判,弱化了司法权威。我国应当通过立法明确人大代表不能利用审议工作报告制度来监督个案,同时,强化对地方司法机关的票决功能从而缓解最高司法机关的票决压力,并且规定工作报告不通过时的后续程序以及以柔性的方式追究“两院”负责人的责任。
【全文】法宝引证码CLI.A.1186594    
  
  在每年的人民代表大会全体会议和政治协商会议全体会议(以下简称“两会”)上,人大代表和政协委员听取、审议法院和检察院(以下简称“两院”)的工作报告是一项重要议程。就人大监督制度而言,人大代表审议和表决“两院”工作报告是各级人民代表大会(以下简称“人大”)监督“两院”的基本方式,人大可以充分利用这项职权发挥监督职能。然而,我国对该制度缺乏充分的法律规范,与该制度相关的立法规定不过寥寥数条,尽管如此,实践中已经发展出较为成熟的操作程序,其实际运作值得人大制度研究者的关注。目前对这项制度的深度描述却并不多见。本文以人大监督司法为切入点进行描述、评析,揭示我国人大与司法机关之间真实与生动的关系并提出相关的完善建议。
  一、人大对司法机关工作报告的审议监督
  人大对司法机关年度工作的监督体现在对“两院”工作报告的听取、审议、修改和决议的全过程中,其中审议和票决最为重要。
  在每年的各级人民代表大会全体会议(以下简称“人代会”)上,法院院长、检察院检察长要代表法院、检察院宣读本单位的工作报告,而人大代表则在听取工作报告之后进行审议。我国审议司法机关工作报告釆用代表团会议和代表团小组会议的方式进行,审议主体是各级人大代表、政协委员以及一些受邀列席审议会议的人员,然而只有人大代表才有表决权。审议的对象是“两院”的工作,主要对工作报告的内容发表意见,这既可以是口头的,也可以是书面的。全国“两会”期间,代表团及部分代表对工作报告的评议意见会在《人民日报》以及全国人大的官方网站上刊出,特别是最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)主办的《人民法院报》与《检察日报》都会刊登人大代表对司法工作的赞许言论以及一些中肯的意见、建议,以争取舆论的支持。
  人大代表对一些不了解或不清楚的问题,在审议时可以向有关国家机关提出询问,由有关机关作出解释和说明。{1}因此,向大会做工作报告的司法机关会组织工作人员列席各代表团会议,听取审议意见,并对一些问题做出适当的答复。实际上,最高人民检察院每年投入上百人,在“两会”的各个会场听取代表意见。{2}在2012年“两会”期间,最高人民检察院派出43个旁听组200多名检察人员,分别到各代表团和政协会议小组,全程旁听了代表、委员审议和讨论《最高人民检察院工作报告》的情况。{3}在“两高”的建议和中央的支持下,从2002年开始,省级法院院长和检察院检察长半数左右当选全国人大代表,从而以代表身份出席“两会”,没有当选的也作为列席人员参加“两会”。时任最高人民检察院政治部主任的张建军认为,代表往往结合他们对当地检察工作的感受来审议最高检报告,对一些个案的质疑也往往涉及当地的检察工作。省级检察院检察长参会,可以保证每个代表团都有检察长和人大代表进行直接的交流,及时释疑解惑。{4}
  从实践来看,人大代表审议司法机关工作报告并不限于报告中的内容,当前司法工作中的热点问题都会成为人大代表审议的对象。比如,2010年3月12日,全国人大代表审议“两高”工作报告时,各代表团讨论的内容包括了基层法庭建设、涉法信访、政法委书记身兼公安局局长、调解和判决的关系、“躲猫猫”事件、重庆“打黑”、文强案、李庄案、法官和检察官的职业化等问题。{5}—些有行政职务的代表也会利用“两会”回应外界关注的热点问题。比如,2010年“两会”中重庆代表团分组审议“两高”报告时,重庆市高级人民法院院长钱锋回应外界质疑时说,重庆打黑不存在运动化,涉黑案审理也不存在扩大化。一同参加小组审议的全国人大代表、重庆市市长黄奇帆对此也表示赞同。{6}人大代表在审议“两院”工作报告时,多半持肯定态度。笔者查阅相关材料发现,人大代表发表观点分为“总体评价”与“意见和建议”两部分。就总体评价而言,人大代表“赞同”、“完全赞同”工作报告是常态。{7}很少有代表在审议时对“两院”工作直接进行批评,但许多代表都对“两院”工作提出了意见和建议,这些意见和建议中实际隐含着对“两院”工作的批评和期许。
  在审议会议上,有时也会出现公开、直接的否定性意见,包括对司法机关个案处理的批评意见。
  比如,2010年“两会”上,人大代表吴晓灵对李庄案审理结果进行了委婉的批评,并认为“切实保护律师的权益对于建设法治社会非常重要”。{8}再如,在2004年讨论最高人民法院工作报告时,全国人大代表王维忠径直质问最高人民法院为何干预吉林省的两个死刑案。{9}在地方人大的审议过程中,也出现了对法院审理的个案进行询问的现象,某位沈阳市人大代表甚至认为这是个案监督的有效手段。{10}2007年,《各级人民代表大会常务委员会监督法》开始实施,该法禁止代表对个案进行监督,但代表在发表意见时,表达自己对个案看法的声音仍不绝于耳。
  司法机关应当对审议意见给予重视,如果不能及时回应人大代表的意见、批评,可能造成严重后果。比如,在2007年1月23日湖南省衡阳市人大审议法院工作报告时,曾任衡东县民政局副局长的人大代表王友生提及了备受外界关注的衡阳福利院“倒卖婴儿案”,其认为法院审理此案是非颠倒且程序违法。在王友生发言之后,衡东县代表团会场上响起掌声,其他人大代表也提了不少意见,但衡阳中院未及时作出回应,导致当年的工作报告最终未能通过。{11}
  最高人民法院非常重视对人大代表监督案件的解释工作。因此,在代表审议报告时都会派出业务庭法官接受询问。一位工作人员向《南方周末》记者介绍,由于人大代表关注的案件类型、诉讼进程各有不同,光是最高人民法院,就有立案庭、民事四个庭、刑事五个庭、行政庭、赔偿办、审监庭、执行局等庭室人员投入其中。上会者都有一份指南,上面写着前一年社会热点案件的进展情况和官方口径。一旦被代表、委员问到,上会人员可以照此作答。除了热点案件,这份指南上还有代表过问案件的详细目录:哪个团、哪个代表、哪个案子、现在到什么诉讼阶段,一目了然。{12}
  在审议现场的还有“两高”派出的现场记录员。除了记录,他们的另一项任务是,从代表们纷繁的意见中,甄别出发言者的情绪,及时向领导汇报,以确定哪些代表需要进一步沟通释疑。“两高”工作人员对审议会上代表意见的反馈之快,令代表于沛惊叹不已我上午刚提了个未成年人犯罪的问题,下午高法的同志就来了。”人大代表关注的案件有时在市县一级法院,最高人民法院会连夜电召案件的承办法官,询问案情的进展,必要时承办法官会赶来北京,当面向人大代表解释。{13}
  在分组讨论后、表决前需要召开全体会议,此时人大代表可以申请在全体会议上发言,但需经大会执行主席许可,方可发言。尽管实践中要求大会发言的代表非常少,而且其申请往往会被拒绝,但在部分市县人代会上,也出现了针对司法机关的大会发言。如果在全体会议上,出现对司法机关激烈的批评意见,必然对其工作报告的顺利表决通过造成负面影响。比如,在2000年沈阳市人代会上,冯成功代表作了题为“法院在审判工作和队伍建设中存在的主要问题”大会发言,对司法积弊作出振聋发聩的批评,在长达42分钟的发言中,五次被热烈的掌声打断。遗憾的是,这份切中要害的发言没能引起有关方面的足够重视。次年,沈阳中院工作报告在人代会上未获通过。{14}再如,2007年1月23日下午,衡阳市的人大代表分组讨论法院工作报告,衡东县等代表团都对法院工作提出很尖锐的意见,但是法院并未进行沟通。衡东县代表团的刘跃中代表在大会表决前的大会发言时提出了激烈的批评意见。刘跃中的十几分钟的发言,多次被掌声盖过,结果导致当年衡阳市中级人民法院工作报告未获通过。{15}
  然而在多数情况下,人大代表审议司法机关工作报告呈现出形式化的倾向,对司法机关的监督不力。就全国人大而言,由于每次会议的代表近3000人,难以展开大会讨论,真正的审议在各代表团的会议中,特别是在小组会议中,但有关讨论往往不深入、不充分。笔者访谈了一些人大代表和参与听取人大代表意见的检察官,他们证实确实如此。根据一位现场记录人大代表审议意见的检察官介绍,某些地方人代会审议过程非常不严肃,一些代表甚至在谈一些与工作报告完全无关的问题,因为记录的需要才讲了一些赞同检察院工作报告的话。
  笔者认为,出现上述情况的原因有以下几个方面。其一,审议时间有限。以全国人大为例,会议一般安排在每年3月初开幕,3月中旬结束,会期两周左右,除了审议“两高”工作报告以外,还要听取、审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告、关于国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告、重要的法律草案、人事任免案等等。一般对司法机关工作报告的审议时间不超过三天,这就决定了大多数代表不可能有机会对司法机关的工作报告发表详细的意见。其二,审议是以代表团分组讨论为主要形式的,而各地的党政一把手往往以全国人大代表身份参与甚至主持讨论,党政领导并不愿意听到过多的批评意见,且各地司法机关的负责人一般也列席会议,基于中国人“爱面子”的传统,很多代表碍于情面不愿意当面批评。在2009年全国人大小组讨论会上,钟南山代表指出领导不在的时候,代表们发言挺多,而且讲得很深。领导在的时候,很多代表10分钟的发言,8分钟用来对报告、对自己歌功颂德。我感觉这样的气氛不太好。{16}其三,党委、人大对此态度也非常保守,因为工作报告已经获得党委的支持,如果出现激烈的批评,甚至引起其他代表附议,出现工作报告无法通过的情形,则该次大会很难说是一个“成功的大会”。
  二、人大对司法机关工作报告的票决监督
  (一)投票
  按照人大会议程序,司法机关在听取审议意见后,应当根据代表的审议意见认真修改工作报告,并向大会主席团作出关于工作报告修改情况的说明。最后,由大会主席团提出对各项工作报告的决议草案,并在决议草案交各代表团全体会议和小组会议审议后,由大会主席团将决议草案提请大会全体会议表决,表决以投票的方式进行。我国人大审议工作报告制度要求人大对司法机关的工作报告进行赞同与否的投票,人大代表可选择投赞成票、弃权票、反对票。人大代表投出反对票就表示不满意司法机关的工作报告,积累到一定数量将导致工作报告无法通过。
  最高人民法院、最高人民检察院长期受到高反对票的困扰。在交付表决的报告中,“两高”工作报告所获得的赞成票要远低于政府工作报告。(见表1)
  表1历年全国人大对“一府两院”工作报告的表决情况{17}
┌──┬───────────────┬───────────────┬───────────────┐│  │政府工作报告         │最高人法院工作报告      │最高人民检察院工作报告    │├──┼───┬───┬───┬───┼───┬───┬───┬───┼───┬───┬───┬───┤│  │赞成票│反对票│弃权票│赞成率│赞成票│反对票│弃权票│赞成率│赞成票│反对票│弃权票│赞成率│├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1993│   │   │   │98.6% │   │   │   │89.6% │   │   │   │78. m │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1994│   │   │   │97.6% │   │   │   │82.1% │   │   │   │86.6% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1995│   │   │   │96.9% │   │   │   │78.6% │   │   │   │81.8% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1996│   │   │   │97.3% │   │   │   │70.2% │   │   │   │80.8% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1997│   │   │   │97.2% │   │   │   │59.6% │   │   │   │67.6% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1998│   │   │   │99.2% │   │   │   │55.1% │   │   │   │74.6% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│1999│   │   │   │98.4% │   │   │   │77.9% │   │   │   │77.7% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2000│   │   │   │97.1% │   │   │   │71.7% │   │   │   │74.4% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2001│   │   │   │97.7% │   │   │   │67.2% │   │   │   │75.0% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2002│   │   │   │97.5% │   │   │   │72.6% │   │   │   │72.0% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2003│   │   │   │99.3% │   │   │   │79.4% │   │   │   │72.2% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2004│   │   │   │99.2% │   │   │   │71.9% │   │   │   │74.6% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2005│   │   │   │98.7% │   │   │   │79.6% │   │   │   │83.6% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2006│2858 │17  │12  │99.0% │2257 │479  │126  │78.9% │2361 │363  │159  │81.9% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2007│2862 │17  │10  │98.2% │2395 │359  │127  │83.1% │2414 │342  │128  │83.7% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2008│2885 │32  │12  │98.5% │2287 │521  │120  │78.1% │2270 │514  │142  │77.6% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2009│2824 │42  │22  │98.0% │2172 │519  │192  │75.3% │2210 │505  │162  │76.9% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2010│2836 │36  │25  │97.8% │2289 │479  │128  │79.0% │2341 │411  │147  │81.0% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2011│2793 │47  │36  │97.1% │2242 │475  │155  │78.1% │2306 │434  │130  │80.3% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2012│2725 │90  │49  │95.1% │2311 │429  │115  │80.9% │2349 │393  │112  │82.3% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2013│2799 │101  │44  │95.0% │2218 │605  │120  │75.4% │2339 │485  │121  │79.4% │├──┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤│2014│2887 │15  │5   │99.3% │2425 │378  │95  │83.7% │2402 │390  │108  │82.8% │└──┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

  注:2006年之后的赞成率=赞成票+(赞成票+反对票+弃权票)
  由于投票是秘密进行的,分析哪些代表投了反对票及为何投反对票实属不易。据《南方周末》调查发现,律师、企业主阶层成为反对票的主要来源。个案的处理不当、不公成为产生反对票的主要因素,这既包括律师在办理业务过程中遭遇的司法不公,如全国人大代表迟夙生、朱幼麟都坦言其投反对票的原因是其对法院个案审理的不满,也包括人大代表在办理涉法上访案件过程中遭遇的司法不公,还包括人大代表亲自参与诉讼积累的对司法机关的不满,特别是判决执行难成为近500名作为企业主的人大代表投反对票的重要因素。{18}2009年,梁慧星代表因为最高人民法院的工作报告没提到该院副院长***和几个高级人民法院院长腐败落马,有意回避了腐败问题,给最高人民法院的工作报告打了不及格。{19}当然,也存在一些人大代表基于个人私怨而投反对票,笔者在司法机关调研时,有不少法官和检察官反复强调这种情况的存在。
  从整体上看,最高司法机关和地方司法机关的工作报告在反对票的数量上差异非常大,虽然全国人代会上针对“两高”的反对票较多,但是在地方人代会上,全票通过是常态,反对票凤毛麟角,一旦反对票出现稍多便会成为媒体报道的重点。
  笔者调查的数个法院、检察院的工作报告几乎都以全票通过,偶尔会有几张弃权票。笔者访谈的数名南昌市、宜春市基层检察院的检察长都表示其不担心工作报告不能通过,也不担心出现较多的反对票。{20}事实表明,尽管一些人大代表有不满但仍会投赞成票。武汉市中级人民法院的例子很能说明问题,2002年以来,该院数十名法官因贪污腐败而落马,被视为司法系统的典型“腐败窝案”,震惊了全国。然而,在2004年武汉市人代会上,武汉市中级人民法院的工作报告仅获得唯一一张反对票。{21}再如,2005年3月,在伊犁哈萨克自治州第十一届三次人代会上,人大代表杨进发现各地代表对人民法院的工作报告十分不满,尤其对执行难与判决不公等司法腐败现象反映强烈,但其所投反对票是唯一的,而且是多年来该地历届人代会上唯一的一张反对票。{22}
  地方人代会上针对司法机关工作报告反对票少的原因,除了人大代表认为反对票是和国家唱“对台戏”之外,{23}地方人大以及地方领导对地方人大代表拥有联系、管理权,其不愿意看到反对票也是重要原因。{24}同时,也有一些代表并未积极履行自己的监督职责。广州市一位人大代表曾这样描述自己投票时的心态投教育系统反对票,怕孩子上学受影响;投卫生系统反对票,怕在医院工作的老婆受影响;投法院反对票,又担心做律师的自己被穿小鞋。”{25}
  笔者认为,导致上述现象的最重要的原因是很多地方未装电子表决器。在调查过程中,多位人大常委会的工作人员告诉笔者,由于当地人大未装电子表决器,人大代表在投票时有所顾虑。2002年时任全国人大常委会副委员长的成思危指出哪里有电子表决器,哪里的反对票就多。举手表决,几乎都是全票通过。”{26}2001年沈阳市中级人民法院工作报告遭否决,一定程度上是因为使用了电子表决器。还有一个生动的案例很能说明问题,据有关媒体报道:2005年浙江省台州市人代会上,有4名代表对法院工作报告举手反对,2006年,只剩一人反对;2007年台州开始使用电子表决器,结果“两院”工作报告“险些”没通过。{27}
  (二)决议
  在表决工作报告后,根据惯例,人民代表大会需要统计投票结果

  ······

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