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【期刊名称】 《现代法学》
国家治理现代化背景下的保险法理论新范式
【副标题】 以保险人作为私人监管者为中心的考察
【英文标题】 A New Paradigm of Insurance Law Theory under the Background of National Governance Modernization
【英文副标题】 Focusing on the Insurer as a Private Regulator
【作者】 何启豪【作者单位】 中国政法大学比较法学研究院
【分类】 保险法
【中文关键词】 国家治理现代化;保险治理;私人监管者;政府管制;道德风险
【英文关键词】 modernization of state governance; insurance as governance; private regulators; government regulation; moral hazard
【文章编码】 1001-2397(2019)04-0090-15
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2019.04.07
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 90
【摘要】 本文提出以及论证的命题“保险人可以作为支持和补充政府治理/监管风险的私人监管者”与国内目前主流的保险法研究范式——合同和监管两个维度——有较大的不同。本文意图藉此探索保险法理论的新范式,以回应国家治理现代化对于保险法理论研究带来的重大挑战。风险保障专业化、损害赔偿社会化和治理手段市场化的性质使保险成为构建公权与私权合作治理的机制。保险人以“治理”(govern/regulate)的方式支持、补充甚至替代政府对被保险人行为和风险的行政管制。“看不见的手”(商业保险)与“看的见的手”(政府)相互配合与支撑,在满足约束条件的情况下,政府应向保险人下放风险管理职能,从而实现国家治理现代化和社会福利最大化。
【英文摘要】 The proposition “The insurer can be a private regulator to support and supplement government’s risk regulation/governance” is quite different from the current mainstream insurance law research paradigm—contract and supervision. This paper intends to explore a new paradigm of insurance law theory in response to the major challenges brought by the modernization of state governance to the theoretical study of insurance law. The specialization of risk coverage, the socialization of damage compensation and the market-oriented nature of governance mean that insurance has become a mechanism for building cooperative governance between public and private sectors. The insurer supports, supplements, and even replaces the government’s administrative controls on the behavior and risks of the insured in a “govern/regulate” manner. The “invisible hand”(commercial insurance) and the “visible hand”(government) could cooperate with each other. Under certain conditions, the government should delegate the risk management function to the insurer, thus realizing the modernization of state governance, and maximum of social welfare.
【全文】法宝引证码CLI.A.1270583    
  引言
  作为转型国家,我国正在大力推进国家治理体系和能力的现代化[1]。因此,保险合同理论发展出了传统合同法中的很多例外,如不利于保险人的解释规则(contra proferentem)、合理预期原则(reasonable expectations)等。
  (二)保险监管理论
  与保险合同研究的微观视角不同,保险监管研究通过宏观视角阐释保险法。保险监管理论认为,保险不仅仅是保险合同双方当事人的自愿协议,更是现代商品经济高度发展社会中的一种分工方式,是让最熟悉风险的保险人来管理风险、降低风险的金融服务{7}4-8。为了保护作为一个群体的被保险人的利益(这是一种公共利益而非单纯的个人利益),需要政府监管,而保险合同仅仅是将监管与被监管关系予以落实的工具{9}。
  虽然保险业是在类似卡特尔(同业联盟)市场状况下经营运作,但在很大程度上被反垄断法豁免;而且,保险合同通常是复杂且难以理解的文件,因此对保单条款以及保险产品定价严加监管以保护消费者利益具有正当性。以美国健康险为例,鉴于健康险是获得医疗救助这一基本需求的重要条件,因而对健康险的监管日趋严格。根据美国2010年颁布的《平价医疗保险法》(Patient Protection and Affordable Care Act,2010){10},虽然健康险的载体仍是商业保险合同,但是,是政府而非合同双方决定了保单的大部分条款{11}。这已经与保险合同理论相去甚远。
  (三)对保险法理论传统范式的反思
  保险合同理论主要关注保险合同当事人之间的交易问题,保险监管理论则进一步考虑保险对第三方和社会公共利益的影响。虽然两大传统理论范式的侧重不同,但大体都建立在保险为保险人和被保险人之双边交易的基础上。但在保险业高度监管的情况下,民法体系中的许多概念的功能被弱化了。即便传统保险法理论仍然重要,但由于保险交易日益复杂化和保险功能日益扩大化,加之以政府介入保险交易(如更注重保险消费者保护等)的影响,使得传统保险法理论在分析保险行为和保险现象方面显有不足。越来越多的保险实践已经突破了现有保险法理论的解释范畴。
  事实上,越来越多的保险法学者已经批判性地意识到现有理论研究的保守和滞后:“我国保险法理论研究还是相对较为保守的,创新的意识并不是十分强烈,而且还总是特别喜欢用民法普通法或者合同法的理念与制度结构来评价和诠释保险法制度及其实践。这样做的结果,就造成了保险法学研究的视野具有相当的局限性,影响保险法学自成体系的理论形成和发展”{8}22-23。
  面对国家治理现代化的需求,保险法理论界对保险法如何完善国家治理现代化缺乏深入研究,已经落后于实践。在研究内容上,仍主要集中在合同与监管,侧重总结某一法律规定的构成要件;在研究方法上,仍主要遵循“法教义学”的研究范式,而忽略了对法律背后的真实世界的理解,难以有效回答现实中的问题{12}。日新月异的实践呼唤新的理论范式以回应国家治理现代化的需求,以及“公法价值对商业保险保障范围的影响”这一保险法理论基本命题。本文即是这方面的尝试,提出“保险人作为私人监管者”这一理论范式进行分析考察。
  二、“保险人作为私人监管者”新范式的理论基础
  如前所述,我国保险法研究大体沿着合同和监管两个维度进行。虽然两大理论范式的侧重不同,但大体都是建立在保险为保险人和被保险人之双边交易的基础上。“保险人作为私人监管者”却是从一个全新的视角来审视保险人和被保险人之间的关系——即保险人“治理”/“监管”(govern/regulate)被保险人。从这个角度来看,该理论更直接回应了公法价值在多大程度上影响保险保障范围:由于承接了政府外包的监管或管理职能,保险增添了越来越多“公法机制”的色彩,其保障的范围或更为广阔。
  当然,本文提出“保险人作为私人监管者”并非凭空设想,而是建立在以下三个理论基础之上。
  (一)保险经济学“三元功能”理论
  我国保险经济学界关于保险功能的学说主要经过了三个发展阶段:第一阶段称之为“单一功能说”,又称“保险基本功能说”,认为保险最传统的功能是损失的经济补偿(或给付),该功能与风险的分散和转移相辅相成{13};第二阶段称之为“二元功能说”,基于寿险与财险之间存在的巨大差别,认为保险除了经济补偿功能之外,还具有资金融通、财富管理的功能{14};第三阶段称之为“三元功能说”,认为保险参与社会治理可行有效,因而具有经济补偿、资金融通和社会治理三大功能[2]。总之,保险通过它的内在机制,不仅可以分散风险、提供经济补偿、配置金融资产,还可以在更广泛的层面上促进政府职能转变,增加社会福利。
  从保险法的角度观之,保险合同法主要针对保险的经济补偿功能予以规制,包括对保险人的承保、理赔等经营活动,以保障在风险发生时,保险人能够在约定的责任范围内,按照保险财产实际损失数额或者约定金额给予赔付,保护被保险人的经济利益。保险监管法,尤其是系统性风险监管则对保险的资金融通功能进行规制,约束并限制保险资金的集聚(即保险产品的销售)和运用(即保险资金在资本市场的投资)。但是,针对保险的社会管理功能,现有保险法尚缺乏关注,既缺乏相应的规制规则,也未厘清保险的社会管理与政府监管的关系与区别。应该说,对于保险社会治理功能,保险法学界有一定感性认知,但尚未上升到理论高度。
  (二)美国保险法理论的新发展——保险治理理论(Insurance as Governance)与新保险制度组织学理论(New Institutional Theory of Insurance)
  自上个世纪八十年代以来,美国保险法学界逐渐提出保险治理理论。该理论认为,保险与政府追求相似的安全目标,能够行使准政府(quasi-government)的职能{15}。在该理论的指导下,学者们对责任险、寿险、残疾险、地震保险、恐怖风险保险等具体险种的治理功能开展了实证分析{16}。尤其在责任保险领域着墨甚多,详细论证了在食品安全{17}、道路安全{18}、环境保护{19}、公司治理{20}、枪支管理{21}和警察治安执法{22}等风险领域中展现的出有效治理作用。保险治理理论多着墨于风险的事前损失预防与控制机制,对保险法制度和规则的发展产生了重要影响。我国亦有学者注意到这一理论的现实生命力,“当代之保险制度已经将传统之事后损失填补机制逐渐前移,与事前之损失预防与控制机制相联结,并为现代保险立法所普遍肯认”{23}。
  新保险制度组织学理论则主要通过制度组织社会学在保险领域的应用,解释保险人作为组织的行为,以及保险人应对法律规定的过程是如何自下而上影响/反作用于法律制定和适用{24}。可以说,保险法理论发展的动力之一即在于保险组织与法律制度之间的互动。一方面法律影响并规制保险人的经营和发展。例如,法院依据保险合同法对保单条款进行解释,监管机构依据保险监管法对保险组织的经营行为、公司治理和偿付能力等进行监管,政策性保险如农业保险更是基于具体法律规定(《农业保险条例》)才得以建立并运作。另一方面保险和保险人的行为反作用于法律的运行。例如责任保险深刻影响了侵权法规则的变化{25}。
  (三)金融法的“社科法学”研究(方法论)
  我国目前包括保险法在内的金融法研究的方法论,主要有四种类型。第一类可称之为“概念法学”,这类研究成果从“概念到概念”而缺乏“对真实世界的关注”;第二类可称之为“移植法学”,这类研究成果“言必称希腊”,简单化理解境外法律制度而忽视中国本土问题;第三类可称之为“技术法学”,主要关注规范意义上成文法律或规则本身,而在探寻更广泛议题(如追问为什么存在某一法律规则,或追问法律和其他社会现象的关系等)上兴趣缺缺或力有不逮{13}6-13;第四类可称之为“社科法学”;“社科法学”通常遵循社会科学研究的惯常要求,需要提出一个命题(thesis),通篇围绕该命题进行论证,并以此解释包括法律在内的金融现象的前因后果{26}。对于保险法这样的新兴金融法学科,与传统的民法学研究不完全相同,甚至民法体系中的许多概念的功能被弱化了,需要高度关注公共政策、经济制度因素,这些都是超越传统民法体系的问题,需要引入社会科学的方法{27}。“社科法学”的论证方式强调解释社会现象,与侧重总结规范法律或规则构成要件的“技术法学”相比,“扩展了我们对法律背后的真实世界的理解”{13}5。
  从域外经验来看,在保险市场居世界第一、保险法治发达的美国,“社科法学”对保险法的发展具有重要影响{28}。在保险法学术研究中,法律经济学(law and economics)是一个占优势甚至主导地位(a dominant paradigm)的研究范式{29}。在法律实践中,法经济学的影响也颇为深远。在司法领域,著名法官波斯纳做出的诸多有关保险法的判决是其中重要的推动力量{30}。在立法领域,如平价医疗保险法(Affordable Care Act,2010)规定的强制健康保险,即是建立在防止逆向选择(adverse selection)的保险业实践和经济学理论互动的基础之上{31}。
  三、“保险人作为私人监管者”的内涵
  本部分将从实体内容方面探讨保险人何以可能作为私人监管者。顾名思义,保险人作为私人监管者乃是与政府作为公权监管者相对应。政府在我国的社会治理和风险监管中居于核心地位,计划经济时期更是臻于顶峰。随着经济的转型,相应的社会治理模式也随之转变,逐渐从管制型向服务型转变,因而需要重新定位政府和市场(私主体)关系{32}。公私合作治理(Public-Private Partnership)受到越来越多的关注和认可{33}。社会治理的重要内容在于应对不断变化的风险,保险作为一种古老而又成熟的风险治理方式,为保险人成为私人监管者奠定了坚实的基础。
  (一)作为监管者的比较:政府与保险人
  与政府相比,保险人可以更有效地解决了风险治理的两个难题:信息不对称和激励机制缺失。[3]
  1.政府权力VS.保险科技:基于信息不对称的比较
  信息不对称一般会带来逆向选择和道德风险的问题。有时候政府在信息获取上比保险有优势,例如通过强制披露规定获得行为人的信息,但保险人具有科技优势和市场管理优势。通过收集、分享、分析行为人信息数据,平衡信息不对称,从而更好地进行风险控制。例如,在住宅家财险、汽车以及环境责任保险领域,保险行业已经发展出一套管理系统,该系统比政府监管更有效,且风险控制标准更高{34}。
  在风险社会,“风险就是数据”逐渐成为共识。互联网、云计算等科技手段有助于数据收集和处理,并使得风险管理更智能化。在这方面,保险人可以更快更全面地拥抱并使用最新科技(如大数据),这无疑地可以比政府更有效地解决信息不对称。例如,已在车险领域得以采用的UBI(User Behavior Insurance,基于驾驶行为的保险)产品,正是利用了互联网技术采集和分析行车的数据(例如行驶里程、急转弯、急刹车、加速度等)。这不仅能够跟踪司机的驾驶行为,收集行使信息,还能够在运转过程中限制司机的驾驶行为,比如危险预警或超速提醒等{35}。UBI 保险通过广泛收集驾驶员信息得以减少信息不对称,使得高风险被保险人有效降低道德风险和逆向选择,低风险被保险人也得以免受信息不对称带来的效用损失{36}。随着汽车(主要是汽车内部的传感器)越来越多的加入物联网,车辆能够在道路上相互交流协作,这将可以大大地减少交通事故和人员伤亡。
  2.政府强制性VS.保险灵活性:基于激励机制的比较
  政府主要通过强制措施来管控风险。例如,司机必须取得驾照方可驾驶机动车上路;制药商必须取得法定资质才能生产药品;建筑商必须符合建筑规范方可建造房屋等。一方面,这些强制措施保障了风险管控,另一方面也“一刀切”地限制了市场参与者——要么接受要么离开(take-it-or-leave-it){37}。强制措施给予市场参与者的激励比较单一,但其在合规的前提下改善风险管控的动力较弱。
  不同于政府的强制措施,保险人通过价格机制进行风险管理。灵活的保费调整激励或约束被保险人行为,与此同时,也给予市场参与者更多的选择。例如,车险保险人不强制要求被保险人驾车时系安全带,但违章者需要缴纳更高的保费;家财险保险人也不强制要求被保险人安装建筑防火设施(如灭火器或报警器),但主动安装的被保险人则可以获得保费折扣。由于不同的市场参与者对价格的敏感程度不同,承受风险的能力不同,通过保费发挥奖励或惩罚的作用,保险机制能够满足不同的风险偏好,使得风险控制更有效率{35}。
  保险机制相对于政府的上述优势使得保险人具备了作为私人监管者的条件。那么保险人作为私人监管者的内涵为何?下文将通过保险法中的核心概念道德风险(moral hazard)展开分析[4]。
  (二)管控被保险人的道德风险
  质疑保险人作为私人监管者的理由之一是认为保险会降低被保险人控制风险的意愿,产生道德风险。所谓道德风险,是指当被保险人购买保险后,由于保险人将会承担可能的风险损失,相比未购买保险时,被保险人可能怠于谨慎避险、小心行事,从而增加而不是减少了风险{38}。例如,当消费者购买洪水保险后,其加盖房屋防洪设施的意愿会降低,因为即便发生洪灾损失,也可以从保险人处获得赔付,从而导致一旦风险事故发生反而增加了损失(如果被保险人没有购买保险的话,将不得不自行采取风险减损措施){39}。
  但是,这一观点对保险功能的理解狭隘化了,仍然停留在保险的主要功能是风险分散和损害赔偿上。实际上,“通过(保险)合同规定,保险人将激励被保险人采取更多降低风险的措施,同时受制于合同约束,被保险人不仅仅克服了道德风险,实际上会比没投保时采取更多的安全措施”{35}。
  1.控制被保险人道德风险的动机
  保险人作为私人监管者在某种程度上颠覆了人们对道德风险的传统认知。为什么保险人有动力控制被保险人的道德风险以减少损失风险?原因主要包括以下几个方面:(1)保险人面临着同行竞争的压力,如果不能帮助被保险人有效地减损风险,客户可能会转向其他保险人;(2)即使不考虑竞争压力,保险人通过减损风险有效地降低保费,有利于扩大需求开拓市场;(3)从保险人自身成本收益的角度来看,当保险人签发保单后,风险减损的第一受益人实际是保险人本身。这能够有效地减少索赔赔付的压力;(4)对于采用自保(self-insurance)的公司/个人,保险人无法通过承保风险开展业务,但仍可以作为风险管理人提供服务。此时保险人提供服务的价值不在于风险分散,而主要在于风险控制和减损{40}。
  2.控制被保险人道德风险的技术
  保险人不仅有动力管理被保险人,而且提供技术措施,指导被保险人落实安全行为规范。这些技术措施为被保险人提供了经济激励,如风险越低则保费越低。实证研究亦表明,保险不仅没有增加,反而较为有效地约束了被保险人的道德风险{41}。以出险的时间点为界分,下文区分了事前(ex ante)风险控制技术和事后(ex post)风险控制技术。
  (1)事前(ex ante)风险控制技术
  事前(ex ante)风险控制技术一般包括风险定价、保险合同(条款)设计、损失预防服务等。
  风险定价(risk-based pricing)一般被视为最重要的风险控制措施{38}199。保险人采用能力定价和/或经验定价的方式,设定反映承保风险程度的保费——对高风险的被保险人收取高保费,反之则降低保费,从而为被保险人提供损失减损的动机。所谓能力定价,是指保险人通过审查被保险人应对和减少风险的能力来确定保费{20}325。例如,对于给储油罐增加了防腐蚀和防泄漏保护措施的被保险人,保险人一般收取较低的环境责任保险保费。所谓经验定价,是指保险人通过收集被保险人出险的历史记录确定保费,并基于此对未来的保费做出调整{19}1412。例如,发生交通事故的车险被保险人下一年度的保费一般会提高。
  保险人之所以

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【注释】                                                                                                     
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