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【期刊名称】 《比较法研究》
欧洲议会及其运作机制
【英文标题】 The European parliament and its operating mechanism
【作者】 李道刚【作者单位】 山东大学法学院
【分类】 外国宪法【期刊年份】 2003年
【期号】 5【页码】 119
【全文】法宝引证码CLI.A.128012    
  (一)从委托到直选
  欧洲选举制度是欧洲议会合法地位的法律基础,其主要功能是为民众提供直接参与欧洲政治决策的可能性。从1979年开始,大选每5年举行一次。1951年的《煤钢联营条约》第21条中就已规定了共同议会的议员由直接选举产生,并由各国议会派遣。其他两个共同体也确认了这一原则。当时的6个成员国共有78名成员。1958年《罗马条约》时代早期,代表三个共同体的议会共有142名成员。他们以所谓“双重委派”的方式选出,即:各成员国议会根据统一程序提出本国欧洲议员人选;理事会全体成员对各国相关宪法程序提出一致建议。[1]1960年议会首次制定关于直选的草案。之后的一系列相关草案均被共同体成员国首脑所否定。直到1974年12月欧洲理事会同意直选。1976年部长理事会颁布正式文件,规定欧洲议会实行普选。1979年6月7日至10日首次实行直接选举。[2]
  按《基础条约》最初的规定,共同体议会议员由各成员国从本国议会代表中推选,在实行直接选举欧洲议员的形式出现之前,也就是9国共同体时,议会共有198名议员,其中联邦德国、法国、意大利、英国各36名,比利时、荷兰各14名,丹麦、爱尔兰各10名,卢森堡4名。《罗马条约》规定,由议会起草直选欧洲议员的提案,由理事会一致通过后,交各成员国批准实施。有关提案于1960年作成,并送交理事会审议。然而该提案一直被搁置。直至1968年议会通过的一项特别决议称:要《罗马条约》将此案诉诸法院。1974年底,成员国认为,应尽早实施直选。一个月之后,议会又通过了一项新提案,理事会终于接受,并于1976年一致通过《关于以直选办法选举议会议员的决定》(欧洲选举的主要法律基础)。1979年6月,成员国有近73%的选民参加了投票,首次选举欧洲议员。由于共同体历来将直接普选的具体程序设计交由成员国自己定夺,迄今为止,欧盟一直没有统一的选举程序。1998年欧洲议会向理事会建议采用比例选举法。[3]这一到目前为止在德国采用的选举办法,今后可能会普及到欧盟其他的成员国中。
  议会在共同体权力结构中的地位取决于大选的参加人数。1979年有62.4%的人参选。10年之后参选人数仅为58.4%,尽管在比利时、意大利、葡萄牙和希腊等国中,公民必须参加投票。议会是共同体中惟一的民选机关,参选人数减少对议会降低“民主赤字”[4]的努力无疑产生了消极影响。共同体条约第138条第3款规定:“议会准备草拟计划以便按照一项统一的程序在所有成员国中进行直接普选。”此为议会于每次大选之前的一项任务。议会建议方案旨在协调共同体国家内比例选举的程序,使其在选票分配上更合理,选举过程更具透明度。建议方案未能实行,原因主要是英国一再坚持其国内的多数选举程序。1993年3月议会又提出建议:原则上实行比例选举程序,设立能有利于选民与议员接触的选区,以及3%的门槛制,[5]此建议在理事会未获一致通过。1995年芬兰、奥地利和瑞典入盟后,欧洲议员增加至626名。2004年又有至少10个国家人盟,届时将可能会超过700名议员人数的界限。
  (二)欧洲议会的构成
  欧洲议会议员的座次排列并不按其国度,而是按政治党派。目前,议会有10个党,其中最大的党团为社会党(社会民主党、工党),拥有200多个席位。在欧盟层面上组党,对于推动一体化进程具有十分重大的意义。因为这有助于形成欧洲意识和表达欧洲公民的政治意愿。欧洲议会允许和鼓励按一定规则结成政治团体,即议会党团。若其成员均来自一个欧盟成员国,则至少须有29名议员方可组团;来自两个成员国,则至少须有23名议员方可组团;来自三个成员国,则至少须有18名议员方可组团;来自四个以上的成员国,则至少须有14名议员方可组团。[6]很明显,这项规则的主要目的在于突破国别界限,使欧洲议会逐渐成为名副其实的民意代表机关。
  参加欧洲议会首次选举的三大主要政党集团为:社会党、社会民主党、欧洲人民党、基督教民主党(保守)和自由党,以及民主党。除此之外,共产党(欧洲左派联合)、绿党、右翼保守党等也参与了竞争。进入欧洲议会的各党派组成议会党团,执行其共同的政治主张和政治纲领。议会党团的跨国联合还有利于推动各成员国国内的所谓政党政治的实施。三大政党集团的组织结构大致为:党的主席负责对内协调工作,对外代表集团发言。集团内部由左中右的代表形成主席团,和专业委员会一起准备提案。每一次都由全体党员代表大会确定基本行动原则及大选准备工作。政党跨国联合被视为欧洲政治建设的“基础设施”,推动关于欧洲问题的公开讨论和将公众吸纳于决策程序中。[7]但实际上各政党的核心——主席——的活动并不为公众所知。因为成员党的领导人通常都不能参加跨国政党联合代表大会。真正拥有影响力和实际决策能力的则是各国执政党的首脑人物,由他们与重要反对党的领袖达成妥协。1992年11月,成立于1974年4月的社会民主联盟与社会党组建成为欧洲社会民主党。早在1948年成立的“争取欧罗巴合众国的社会主义运动”和1957年1月组建的欧洲共同体社会主义及社会民主党联络局,都证明欧洲社会主义者已经有了联合的意图。社会民主党联盟当时由欧洲国家的10个党派组成。首任主席是威廉·德洛舍尔(Wilhelm Droxcher)。他死后由罗伯特·庞梯龙(Robert Pontillon)接替。自1989年2月以来由比利时人古·斯皮塔尔斯(Guy Spitaels)任主席,德国人阿克色尔·哈尼施(Axel Hanisch)任总干事长。尽管党章原则上规定,要吸收共同体成员国的社会主义党派,但作为例外仅允许已提交加入申请的欧洲国家的社会主义党加入社民党联盟。非共同体国家的民主社会主义政党有:挪威、冰岛、瑞士(联系国)以及以色列、马耳他、塞浦路斯和土耳其(观察员)。自80年代中期以来,丹麦的立场开始软化,各成员国民主社会主义的政党逐渐接近。另一方面,欧洲的基督教民主党(保守党)也于:1976年7月在卢森堡组成“欧洲人民党联盟”。这一名称表明,即使不以“基督民主”政治理念为奋斗目标的政党也可加盟。1992年4月7日欧洲人民党议会党团决定不吸收主要由英国保守党组成的“欧洲人民党”。首任主席为当时的比利时总理莱奥·廷德曼斯。1990年5月另一位比利时人维尔弗莱德·马腾斯当选为主席。总干事为德国人托马斯·严森。“欧洲人民党”的成员必须是共同体成员国中的党派。至于其他欧洲国家内的“兄弟党”与欧洲人民党的关系则由“欧洲基督民主联盟”(EUCD)负责协调。人民党竞选纲领中强调要经常不断地为建设一个民主的和特别在安全方面有行为能力的欧洲联盟而贡献力量。大市场的完善必须考虑到社会保障以及生态方面的问题。西欧另一支政治力量——自由党人也于1976年3月成立了欧洲共同体自由民主党联盟(ECDR),旨在推动欧洲的统一进程。首任主席卢森堡籍人士盖斯腾松(Gastonthom)和1986年时吸收入盟的葡萄牙和西班牙两国的自民党(ELDR)主张改革共同体的制度,推动实现经济与货币联盟,也强s调重视社会保障问题,但反对国家干预。[8]
  尽管欧盟成员国中的大党均在40、50年代就开始了跨国联合的构想与运作,但直到90年代欧洲大选中,他们还仅限于协调各国国内的竞选纲领。自1993年11月1日以来,跨国政党联合行动显示出越来越大的作用。《欧洲共同体条约》第138a条规定:欧洲政党是欧洲整合的要素,它负有促进欧洲意识的形成和表达联盟公民政治意愿的使命。
  欧洲议会议员任期5年,成员国议员与欧洲议会议员身份可以交叉,但欧洲议员不许同时在成员国政府机构或共同体其他机构中任职。按规定组成议会党团的最低议员人数,如来自同一个国家,至少应该达到23名;如来自两国,至少应达到18名;如来自3个国家,则至少应达到12名。欧洲议会内的组织程序与成员国中的议会相比,投票较自由,议员有时不必与本党团保持一致。欧洲议会议长1人,副议长14人。由议长、副议长组成议会常务机构,并由5名负责议会行政、财务的主任列席会议。常务机构与议会各党团主席举行联席会议,来确定全会议程。议长、副议长和主任每两年半改选一次。按《欧洲共同体基础条约》第138条之规定,12个成员国(现为15个)共有518名议会代表,代表比例并不完全反映各成员国的人口总数,如德国议员每人代表92.6万位公民;而卢森堡议员每人却仅代表6万公民。为了平衡起见,欧洲理事会于1992年12月在爱丁堡作出决定,将议员人数提高到567名。这样,德国议席就从81位上升到99位。如前所言,更具政治意义的是将欧洲议员的议席按党团而不是按国别来分配。1992年各大党派在欧洲议会中的比例情况如下(括号中的数字为爱丁堡会议所定):[9]
都拉黑名单了,还接个P

  (图略)
  按照《共同体基础条约》第140条之规定:议长和主席团从全体议员中选出。议长是议会的代表,并可将代表权代表权限委任他人行使。议会的决定由全体会议作出。提案准备工作由议会下属的19个专门委员会进行。这19个专门委员会具体分管:外交和安全;农业、预算、经济、金融和工业政策;能源、研究和技术;对外经济法与公民权利、社会保障、就业和劳动条件;地区政策、区际关系和地方团体;交通与旅游、环境、健康和消费者权益;青年、文化、教育和传媒;开发与使用;公民自由与内务;财政监督;公共机构和委任;议会规定程序、选举监督;豁免权;妇女权益;信访。专门委员会包括1名主席和3名副主席,1名协调员负责投票事宜。专门委员会每月集会两周,由报告人准备和陈述报告书。[10]预算及环境委员会握有相当大的权力。外交和安全委员会由议员主持。欧洲议会除了常设专门委员会外,还增设临时委员会。
   (三)运作机制
  欧洲议会原是共同体的咨询机关,其前身为“煤钢联营共同代表大会”。自煤钢联营成立之时,便设立了这个“代表大会”(议会),由各成员国议会选派议员组成。1957年签署的《罗马条约》规定,三个共同体(煤钢、核能、经济共同体)使用同一个议会。1959年3月议会通过决议,改名“欧洲议会代表大会”,1962年3月议会又通过决议,正式将共同体议会命名为“欧洲议会”。三个共同体虽共用同一个议会,但权限却各不相同(《基础条约》分别作了具体规定),如在煤钢联营中,议会具有监督权限,而且是对委员会的法令实行事后监督。在核能与经济共同体中,议会除了拥有监督权外,还拥有评议权,与理事会和委员会的活动关系密切。
  如上所述,欧洲议会的一般活动是通过各委员会会议来进行的。议会委员会会议和政治小组会议等在比利时的布鲁塞尔召开。议会秘书局设在卢森堡,议会全体会议在法国斯特拉斯堡欧洲宫内举行。欧洲议会的总部也设在斯特拉斯堡。[11]
  欧洲议会的全体会议1个月召开一次,每次一周,准确地说,是周一15时至周五14时。全体会议制定议事日程,进行表决、讨论和质询,并听取委员会委员和理事会主席的讲话和说明。此外,还进行关于紧急问题或一般问题的讨论,议员的发言时间按政治派别谨慎分配。[12]欧洲议会原则上以简单多数表决。重要决定则按《共同体基础条约》具体规定的比例表决:如对委员会的不信任案,需要2/3的与会议员投赞成票和议会全体议员的多数票可通过(第144条:议会受理对委员会的不信任案时,只能在该案提出至少三天以后,以公开投票进行表决(第1款)。如不信任案以表决票的2/3多数和议会全体议员的多数通过时,委员会委员应集体辞职,并应继续处理日常事务,直至按第158条之规定被取代为止(第2款))。
  欧洲议会与成

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