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【期刊名称】 《法学》
“议行合一”对司法权的负面影响
【英文标题】 The negative effects of“the integration of legislative and utive powers”on judicial power
【作者】 张泽涛【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 司法
【中文关键词】 议行合一 司法权 民主 审判独立 宪法
【期刊年份】 2003年【期号】 10
【页码】 19
【摘要】

“议行合一”会对司法权造成很大的负面影响:其一,由于“议行合一”将司法权视为行政权的组成部分,不可避免地会带来司法权行政化的弊端;其二,“议行合一”试图将民主原则、民主程序贯彻到司法中来,违背了司法权的本质规律,使得法官在作出判决时不得不屈从于波动化的民意;其三,根据“议行合一”原则及其观念所设置的由法院向人大汇报工作的方式来承担政治责任、由人大选任与罢免法官、人大对法院个案监督权与质询权等一系列问题与审判独立的原则也有不相容的嫌疑。

【全文】法宝引证码CLI.A.1125708    
  长期以来,“议行合一”被视为我国的政权组织形式。笔者认为,在经典马克思主义者的“议行合一”学说中,国家权力被划分为立法权与行政权——司法权被视为行政权的组成部分,迄今为止,学界还没有任何专门论证“议行合一”对司法权造成消极影响的论文或著述。本文认为,如果说“议行合一”原则容易导致行政集权的话,那么,它对司法权的负面影响尤烈。
  一、理论溯源与历史轨迹
  由于学科的局限以及经典马克思主义者对国家权力的划分方法,学者们很少联系司法权对“议行合一”原则进行历史回顾。1971年3月,巴黎无产阶级通过暴力革命取得政权,成立了巴黎公社。巴黎公社政权是由无产阶级直接选举产生的86名代表组成公社委员会,行使全部权力。公社委员会和委员有权通过一切法令,并决定一切重大问题,同时直接指挥执行,集立法权、行政权与司法权于一身。为了防止管理者成为旧国家中的官僚阶层,公社委员会、法官以及一切公务人员都是由选举产生,对选民负责,并且可以随时撤换。对这种选举、群众监督、撤换的做法,巴黎公社发布的公告集中给予了高度的评价:“公社所建立的秩序将是真正的、惟一持久的秩序,因为它的基点在于经常征求大多数人的意见,不断得到人民的赞助;委员不断受到舆论的检查、督促和批评,是可信赖的、对选民负责的,并且随时可以撤换。”[1]
  巴黎公社对行使国家司法权的法官,与任何国家公务人员并无二致,都是由最普通的工人阶级代表担任。法官都是由选举产生,他们只领取相当于工人的工资,随时接受选民的监督、检查,并可随时撤换。[2]在巴黎公社领导者的眼中,资本主义国家所实行法官独立制、高薪制、精英化、专业化、终身制,都是资本家用来镇压人民的幌子,是骗人、虚伪的民主,目的是为了将广大人民排斥在法官队伍之列。巴黎公社的法官制度,马克思和恩格斯都给予了高度的评价:“法官的虚伪独立性被取消……法官和审判官,也如其他一切公务人员一样,今后均应由选举产生,要负责任,并且可以罢免。”[3]“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人……公社采取了两个正确的办法。第一,它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任,而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二,它对所有公职人员,不论职位高低,都只付给跟其他工人同样的工资。”[4]
  列宁是第一个将巴黎公社的经验和马克思的“议行合一”理论附诸革命实践的人,列宁不但非常重视马克思总结巴黎公社的基本经验,认为社会主义国家的主要特征之一,就是立法与行政的统一,而且还极大的丰富了马克思“议行合一”的民主理论。十月革命胜利后,列宁建立了工农苏维埃代表大会作为国家的最高权力机关—类似于巴黎公社委员会的组织,最高苏维埃代表大会既要负责制定法律,又要“亲自工作,亲自执行自己通过的法律,亲自检查实际执行的结果,亲自对自己的选民直接负责。”[5]同时,列宁认为,所有的国家公职人员都必须毫无例外地由选举产生并可以随时撤换。以此来“彻底消灭那种不是完全和绝对依靠人民的、不是由人民选举产生的、不是向人民汇报工作的、不是由人民撤换的国家政权。”[6]
  列宁同巴黎公社的领导者们一样,认为行使过审判权的法官和法院与普通的国家机关及其工作人员并无任何实质上的差别:“法院正是吸引全体贫民参加国家管理的机关(因为司法工作是国家管理的职能之一),法院是无产阶级和贫苦农民的民意机构,法院是纪律教育的工具。”[7]“法官及民政方面的和军队方面的公职人员都必须由人民选举产生。”[8]并且,对于“任何由选举产生的机关或代表会议,只有承认和实行选举人对代表的罢免权,才能被认为是真正的民主的和确实代表人民意志的机关。”[9]
  在我国,早在革命根据地政权建设中,已经明确提出并贯彻了“议行合一”原则。1931年在江西瑞金通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第3条规定:“全国工农兵苏维埃代表大会,这是最高政权机关,大会闭会期间,全国苏维埃临时中央执行委员会是最高政权机关;在中央执行委员会下组织的人民委员会是行政机关,处理日常政务发布一切法令和决议案,人民委员会的组成人员,人民委员会的组成人员都应是中央执委会委员会。”抗日战争时期,根据地民主政权也实行了“议行合一”,边区、县、乡各级权力机关是参议会,参议会由人民以普遍、平等、直接、秘密的原则和三三制选举产生,行政机关由参议会产生,对它负责,受它监督;新中国成立的前夕的1949年9月,董必武同志在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的报告指出:“我们的制度是‘议行合一’的,行使国家权力的是各级人民代表大会和它产生的各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”[10]建国后的历部宪法都是按照“议行合一”思想来组织国家的政权体系。通过以上分析,可以看出:
  首先,马克思、恩格斯以及列宁对国家权力体系没有采取孟德斯鸠的三权分立的划分方法,而是沿用了卢梭与洛克的分类法:立法权与行政权,司法权被视为行政权的组成部分。但是,经典马克思主义者的这种权力分类的方法不足之处在于,它过于强调了司法权与行政权的共性,而忽视了司法权的个性;而且事实上,对司法权与行政权的本质区别以及不同的运作规律,“议行合一”原则并未加以任何区分,这就不可避免地会带来如下弊端:司法权完全按照行政权的模式运作。此人家庭地位极低
  其次,经典马克思主义者认为,“议行合一”的民主原则必须不加选择地适用于司法权,司法(司法权的行使过程)必须按照民主的原则、民主的程序运行,法官和法院是民意机构的产物,法官的审判活动必须时时受到来自于民意机构的监督,法官自身也应该随民意而进退。
  二、理论上的缺陷
  笔者认为,将“议行合一”中民主的原则、民主的程序套用到司法权运行中来,存在着一定的理论缺陷:
  1.司法(司法权的行使过程)与民主存在本质上的差别。民主是一种建立在选举制基础上的利益决策机制,任何与决策的结果有利益关系的人,都必须平等地参与到决策的形成过程中来,与民主相对应的概念是专制。选举是民主制的基石,是检测民主与专制的标尺。民主制度的具体要求是,每个人都应该平等地享有选举治理国家领导者的权利,以实现自身利益的最大化。司法本质上是一种定争止纷的利益裁判机制,法官对提交其解决的纠纷居中作出权威性判决结论,与司法相对应的概念是调解、仲裁以及和解等。法官在审理的案件中不能有任何的利益牵涉,因为“任何人都不能成为自己利益的法官”,中立性和被动性是法官的最基本要求,对多数人和少数人的利益,法官必须一视同仁;民主与此形成鲜明的对照,民主制度要求“每个人都是自己利益的最好的法官”。对于民主与司法的差别,代议制之父密尔曾经有过一段非常精辟的论述:“选举一个议会议员正如人们之间的交易一样,不需要公正不偏。选民不需对任何有权得到的东西作出裁决,也不须对竞选人的一般优点作出判断,所要做的只是宣布谁是最得到他个人的信任,或者谁最能代表他的政治信念。法官有义务完全象对待其他的人一样来对待他的政友或他所最了解的人;但是,如果一个选民这样做,那就会是没有尽到责任和愚蠢可笑了。”[11]
  2.司法与民主对同一问题往往会得出截然不同的评价结果。民主程序本质上是竞选者争取选票的一种竞争机制,竞选者会尽量迎合大多数人胃口,以最大限度地争取选票。这样的结果是,在民主社会,“被统治者的舆论是一切统治的真正基础。”[12]换而言之,衡量民主实现程度的标志是民意。民意的弊端是很明显的:首先,民意是随着情势的变迁而波动的,因此,有“民意如流水”之说。其次,“群体无意识”,民意包含有很大程度的非理性因素,民意的形成是朴素的道德情感的体现,缺乏深思熟虑,普通民众的情绪也容易受到煽动而失去理智和耐心。再次,民意还有一个特性就是可能漠视少数人的意见,从而牺牲弱势群体的利益。司法程序旨在使法官能够公正听取双方当事人的举证、质证和争辩,然后根据自己的逻辑推理明辨是非,从而形成判决结论。因此,“诉讼程序本身

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