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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政受理行为初论
【作者】 杨生【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 2000年
【期号】 4【页码】 16
【全文】法宝引证码CLI.A.112929    
  《中华人民共和国行政诉讼法》施行后,人民法院的行政审判实践扩展了人们对行政行为的认识眼界。审判人员在司法审查过程中,遇到了一个又一个不曾熟悉、在行政法教科书上又很少能找到论述的具体行政行为。本文论及的行政受理行为就是其中之一。
  一、初始障碍:行政拒绝受理或拖延受理
  作为行政法律关系主体一方的行政相对人,为了实现行政法为其设定的某种权利,或者为保护自身的某种利益,有时不得不向行政主体提出请求、投诉或主张,要求行政主体履行法定职责或为其办理法定手续。
  在通常情况下,行政主体会依据法律规定予以受理并办理相对人请求的事项。但有时相对人也会遇到这样的障碍:申请,遭到拒绝;投诉,石沉大海;要求,被断然回绝。总之,其主张权利的第一步就遇到了障碍,在行使权利的初始阶段就被挡在了行政机关的大门之外。现实生活中,相对人遇到的初始障碍并非是极个别的现象,仅举数例予以证实:
  例证一:在丙医院就诊的勾某,认为其双臂麻木是丙医院的医疗事故造成的,但丙医院予以否认。勾某向丙医院所在的A市某区卫生局提出申请,请求该局组织医疗事故鉴定委员会予以鉴定。某区卫生局医政科人员看了申请及有关材料后认为,勾某双臂麻木的症状并非医疗事故所致,并告知没有必要组织鉴定委员会鉴定。
  例证二:某女与某男结婚一年后,某女以某男单独领取结婚证,违反《婚姻登记管理条例》“关于当事人结婚的,必须双方亲自到婚姻登记机关申请婚姻登记”的规定,结婚登记无效为由,申请F县民政局撤销婚姻登记。该县民政局工作人员对某女所述事实无异议,但以申请人与某男结婚已逾一年为由,对其撤销婚姻登记的请求不予受理。
  例证三:村民史某(女,65岁)饲养的两只小山羊丢失。有三目击者告知史某,是本村少年刘甲、刘乙将山羊宰杀后吃掉。史某向K乡公安派出所报案,请求依法制裁,并责令二刘赔偿经济损失。K乡公安派出所民警答复:“你先回去,待我们了解情况再说。”此后三个月内,史某多次请求处理,但答复总是类似:“我们很忙,顾不过来,等着吧!
  类似上述例证,不胜枚数。
  二、行政受理行为──独立性行为或从属性行为
  许多行政法教材对行政受理行为没有论说,个别著作虽有提及,只寥寥数语,[1]这使研究中缺少参考和借鉴资料。好在社会生活提供了丰富材料,为我们提供了便利条件。
  (一)行政受理行为的概念及含义
  所谓行政受理行为,是指行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务,或对提出的投诉、申请,在程序上作出接受、拒绝的意思表示,或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。这一概念具有以下含义:
  第一,行政受理行为是引起行政法律关系发生的行为。行政法律关系是指由行政法调整的在行政管理双方主体之间发生的具有权利义务内容的行政关系。引发行政法律关系的法律事实是多种多样的。不同的法律事实引发的行政法律关系,其表现形式和内容也是不相同的。因行政受理行为产生的行政法律关系具有一定的特殊性,即行政相对人有主张权利的行为,与行政主体的接受、拒绝的衔接,才能产生行政法上的法律后果:双方均取得了行政法律关系主体的地位;双方构成以权利义务为内容的行政法律关系;行政主体开启或者关闭行政程序的“闸门”,都将产生行政法上的后果。据此可以得出这样的结论:行政受理行为是行政法律行为。“行政厅的受理”导致一定效果的发生。[2]
  第二,行政受理行为是行政主体针对具体的人和事作出的意思表示。行政主体针对相对人的主张、请求作出的意思表示,是针对特定的人、具体的事项作出的具体行政行为。因为:提出主张、请求的相对人是具体的;相对人主张、请求的事项是具体的。从主张与采纳,请求与接受的关系来说,行政受理行为与行政登记行为、行政证明行为相类似。
  第三,行政受理行为是职责性行为。有的具体行政行为是行政主体基于行政职权作出的,称职权性行为,例如行政处罚行为、行政强制行为等。有的具体行政行为是行政主体为履行法定职责作出的,例如行政受理行为、行政裁决行为、行政证明行为等。负有法定职责的行政主体,无正当理由拒绝或者拖延受理行政相对人请求的事项,是行政失职行为。
  (二)行政受理行为的特征
  既然行政受理行为是具体行政行为,它就同其他种类的具体行政行为有共同的性质。同时,它也有区别于其他种类具体行政行为之处。行政受理行为的主要特征是:
  第一,程序性。行政受理行为是行政主体实施的程序性行为,而非实体性行为。程序性行政行为是指行政主体为实现行政行为实体内容所采取步骤、顺序的行为。行政受理行为具有程序性特征。所谓程序性,一是指权利、义务的程序性;二是指行政行为的程序性;三是指法律责任的程序性。
  第二,独立性或从属性。行政受理行为有时是独立性行政行为,行政相对人可以单就行政受理行为提起行政诉讼。当发生下列情形之一时,行政受理行为就具有独立性行政行为的性质:行政受理行为成为相对人请求事项的障碍时;行政受理行为与其他行政行为的联系中断时;行政受理行为与其他行政行为的衔接在时间上无限期的延长时;当行政相对人或行政相关人对行政受理行为提出异议时。
  行政受理行为有时也具有从属性。当出现下列情形之一时,该行为就是从属性行政行为:行政受理行为由其他行政行为接续后;行政受理行为成为行政主体履行法定职责的事先程序时;行政受理行为作为相对人请求事项的障碍消除后。
  行政受理行为的独立性常常被人们所忽视,其原因有四:一是该行为的独立性特征不明显。人们往往只把行政受理行为看成行政管理全过程的一个步骤,当成其他行政行为的前期准备;二是该行为具有从属性。当它具有从属性行政行为的性质时,人们并不关心它存在的意义。只有当它成为相对人请求事项的障碍时,人们才发现该行为的阻碍功能,也才为排除该障碍而寻求救济途径;三是行政受理行为有时在独立性与从属性间相互转化。这种相互转化的现象,使人们在认识该行为时感到迷惑;四是传统习惯的影响。重事后行政行为,轻事前行政行为是许多人的传统习惯。忽视或者不承认行政受理行为的独立性,与人们特别重视事后行政行为有很大关系。
  第三,被动性。行政受理行为与主动行政行为的区别是:后者不需要请求即可主动实施职权行为;前者只有请求人、权利人提出申请或主张,行政主体才实施职责行为。一些学者将行政机关被动作出的行政行为称为依申请的行政行为,或称作应求行政行为。[3]
  第四,初始性。行政受理行为是行政主体实施许多行政行为时最先启动的程序行为。对此,有的学者的观点很明确:“受理意味着行政行为的开始。”[4]行政受理行为在过程中的初始性,对于程序开始运作的启动性,意味着该行为对于相对人具有特别重要的意义:行政主体启动受理程序,相对人才能迈进行政主体履行法定职责的“门槛”,才能顺着程序的“通道”踏进获得实体权利的“殿堂”。
  三、行政受理行为的表现形式
  (一)以作出行为的形式为标准,行政受理行为分为口头受理行为与书面受理行为。行政执法和行政审判实践中常常发生这样的情况:行政相对人以其多次向行政机关申请某一事项,行政机关拖延受理或拒绝受理为由向人民法院提起行政诉讼。行政机关则以没有见到请求人或没有收到请求文书为由予以否认。而行政复议机关的申请与受理就很少发生以上的争议情形。其中的原因在于,复议申请书一般为书面形式,而且《行政复议法》作了进一步的规定:对不符合本法规定的复议申请,决定不予受理的,应书面告知申请人。
  由于立法上也存在重事后行政程序、轻事前行政程序的倾向,行政受理程序中发生的行政争议亦属必然。为减少因行政受理发生的行政争议,保护相对人依法享有的请求权,应当向行政复议法的规定学习。
 

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