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【期刊名称】 《行政法学研究》
受教育权可诉性研究
【作者】 温辉【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 法理学【期刊年份】 2000年
【期号】 3【页码】 52
【全文】法宝引证码CLI.A.112881    
  
  19世纪初,拿破仑曾说:“就政治问题之各方面而论,教育殆均为其最重要之基础;因除非人民受有良好教育,与彼此有共同了解之诸种重要原则,国家殆无善治之可能”。[1]拿破仑的话反映了当时资产阶级对教育的认知。19世纪中叶,法、德等国家开始教育立法,教育不再被认为只是家庭固有的责任由家长承担,而被视为“国家之富强进步,个人之安定康乐”的先决条件。[2]教育事关国家兴亡,因之,国家要行使教育权,培养合格接班人和熟练劳动者。受教育演进为公民对国家应尽的义务,并载入宪法,成为公民的一项基本义务。20世纪以来,对文化教育的注重,已成为现代宪法的主要内容。但受教育在性质上则更主要地由公民的基本义务嬗变为公民的基本权利。二战以后,受教育权作为人权被写入《世界人权公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》,对受教育权由国内保护发展为国际保护。在所有的保护机制中,司法保护被公认为最权威最公正。因此公民受教育权能否得到司法救济,直接影响对公民的保护程度。我国现行宪法明确规定:公民有受教育的权利和义务。1995年我国又颁布了《中华人民共和国教育法》,对受教育者的权利和义务作了具体的规定,但受教育权是否具有可诉性规定模糊,实践中,存在许多不利于保护公民受教育权的做法。因此,研究受教育权的可诉性,对于实现科教兴国的战略,发展我国教育事业,保护公民受教育权有着重要的理论意义和现实意义。
  一、走出理论认识的误区
  有关受教育权受到侵犯的争议,特别是不服警告、开除学籍等校纪处分的争议,在实践中难以得到司法救济,究其原因,与我们对法律的理解和理论的认识不无关系。
  误区一:行政诉讼受案范围仅限于涉及人身权、财产权的具体行政行为。三大诉讼法中,行政诉讼在司法管辖范围界定上有着完全不同于民事诉讼和刑事诉讼的特殊原则:人民法院特定主管原则。其含义为:人民法院只管辖法律规定管辖的那一部分行政案件。行政诉讼法又是通过“受案范围”的规定来界定具体行政行为纳入司法保护的范围。我国行政诉讼法在受案范围一章中,通过第11条的具体列举划定了司法审查的范围,其中有两处提到“人身权、财产权”,而没有其他合法权利的字样。而这种立法技术上的处理恰又与我国已有的一种根深蒂固的观点──法院只受理民事权利(民法通则列举的人身权、财产权)争议──相吻合。其结果必然把人们带入“人身权、财产权以外的其他权利,不应纳入行政诉讼司法保护范围”[3]的误区。人民法院在受案范围上固守“人身权、财产权”的壁垒,不敢越雷池半步。在实践中,人民法院又想拓宽自己的司法领地,扩大对公民权益的保护,在这种情况下,只好把人身权财产权作“扩大解释”:商标权、工业产权等知识产权被解释为“既包括财产权又包括人身权”的权利,劳动权、受教育权、社会保障权被解释为“直接或间接包括人身权和财产权”。应当肯定,人民法院这种做法有利于对公民合法权利的保护,但是这不可避免地将更多的人引入“人身权财产权”的误区,也使法院在这一误区里越陷越深。同时,又产生一个不容忽视的问题,即劳动权、受教育权等丧失了它们作为基本权利所具有的不可取代的固有独立品格,并进一步淡化了我们本来就不强烈的受教育权等基本权利意识。
  受案范围确立的方式与一国的法律传统、立法技术有密切关系。我国在受案范围的规定上基本采取混合的方式,将概括式和列举式混合使用,既克服了列举式“挂万漏一”的弱点,又弥补了概括式“过于宽泛”的不足,“因此混合式不失为确立行政诉讼受案范围的较好方式”。[4]我们在采取列举式时,又分为事实列举和法律列举两种方式,其中的法律列举,即第11条第2款的规定,为行政诉讼受案范围的拓展留有广阔的空间,可以满足发展的客观需要。而该款的规定显然超出“人身权、财产权”的范围。基于“有权利,必有救济”的理念,其他合法权利均应受到有效的司法保护。因此,虽然我国行政诉讼法“原则上只将影响相对人人身权、财产权的具体行政行为纳入行政诉讼受案范围”,[5]但不排斥对其他合法权利的司法救济。
  误区二:学校不是行政机关,不能作被告。行政诉讼中的被告有一定的条件限制:1.是行政机关或法律法规授权的组织;2.作出了具体行政行为;3.被指控并经法院通知应诉。以上三个条件必须同时具备才能成为行政诉讼适格的被告。让我们先来看下面的案例。
  案例一:
  原告:吴韶宇,原昆明理工大学学生 被告:昆明理工大学
  1996年4月17日被告认定原告在校期间因打麻将与人冲突,违反学校纪律,根据《昆明理工大学学生违纪处分条例》的规定,给予原告勒令退学处分。原告不服,向昆明市五华区人民法院提起行政诉讼。法院认为:被告既不是国家行政机关,又不是法律法规授权的组织,“其无行政资格及法律法规授权或委托”,不属于法院受案范围,以(1997)五法行初字第1号行政裁定书裁定驳回吴韶宇的起诉。
  法院的这种“学校不能作被告”的观点颇具代表性。而这种观点的形成与我国行政法学理论发展有一定关系。初期的行政法学以研究国家行政机关为主要内容,并侧重于对国家行政机关的性质、分类、职权、结构等的研究,这种研究重心的失衡,导致行政诉讼被告认识的片面性:只有行政机关才能作被告。另外,我们新闻宣传中把行政诉讼制度简单地概括为通俗的“民告官”,这对上述观念的形成和影响起了一定的推波助澜的作用。按照中国传统观念的理解,学校不是“官”,也就当然的不能“告”。
  90年代初行政诉讼法实施后,行政诉讼被告问题凸显,行政法学界认识到“仅以行政组织为基点的行政法学研究角度和方法并不符合现代行政的基本价值观念”,[6]于是转变了研究方向,对行政机关以外行使行政职权的组织给予了应有的关注,从行政组织研究到行政主体理论实现了传统研究模式的突破,并为行政诉讼被告理论的发展作了铺垫。在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案件中,人民法院认为:“在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。”[7]装完逼就跑
  误区三:校纪处分是学校内部管理行为,法院不管。在吴韶宇案件的(1997)昆法行终字第4号二审裁定书和田永案件的(北京)(1997)一中行终字第73号二审判决书中,在论理部分都提到校纪处分是学校内部管理行为。特别是在田永案件中,法院明确写道:“学校有权制定校规、校纪,并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理,因此而引起的争议不属于行政诉讼受案范围。”事实上,法院的观点影射着这样的认识:学校与学生之间是内部管理关系。这种内部管理关系是否受到德国、日本等的特别权力关系的影响,暂不作探讨,行政法学研究的最新成果表明:学校等事业单位所实施的“行政”,虽不是国家行政,但与国家行政机关所实施的“行政”同是“公行政”,都属于行政法学研究的“行政”范畴。[8]在这种理论基础之上,学校不只是授权组织,而且是“具有行政职权的组织”,它与学生之间的关系是行政主体与相对人的关系,以“内部管理关系”概括显然不当。
  2000年3月8日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条对受案范围的概括是:“公民、法人或者其他组织对具有行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。最高人民法院行政庭庭长江必新认为,这种规定将行政诉讼法的受案范围恢复到行政诉讼法的规定上来,取消了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》对受案范围的某些不适当的限制,加大了对行政管理相对人诉权的保护力度。[9]
  二、受教育权可诉性的必要性
  必要性一:宪法依据。我国宪法33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”。这就是我国宪法学所讲的公民的平等权。一般认为包括如下特点:[10](1)平等权的主体是公民,它表明公民地位的平等;(2)从公民与国家关系看,公民有权利要求国家给予平等的保护;(3)平等权的概念意味着公民平等地行使权利和平等地履行义务;(4)平等权概念意味着它是实现基本权利的方法或手段。实质上这里所讲的平等权偏重于各个公民之间无差别的对待。而笔者认为,除此之外,平等权还应蕴涵各项基本权利受到平等保护的精神,平等地为基本权利设置相应的救济途径。
  我国宪法为公民规定了广泛的基本权利,无论在主体范围还是权利内容上都有着资本主义国家宪法无法比拟的优越性。宪法的根本法地位决定:宪法规范具有较强的原则性和概括性,缺少操作性,故而,基本权利的保护有赖于法律的具体化。在宪法规范法律化的过程中,基本权利的“平等性”就发生了变化:1.有些基本权利有法律予以具体化,提供保障,并明确设立了诉权;2.有些基本权利实现了法律化,但没有规定诉权;3.有些基本权利没有相应的法律保护。没有法律化或法律化不完善的基本权利在实际生活中因得不到有效的司法保护,而难以落实。如果有权利无救济,权利不能在法庭上得到承认,这样的权利“只能是道德权利或习惯权利,而不是法律权利”,[11]失去其作为基本权利的意义了。基本权利之所以是“基本”权利就在于它有着“不可取代性”等属性。每项基本权利都是不可或缺的,“抽掉基本权利中的哪怕被认为是无关大局的内容,整个权利的大厦都将倾斜或倒坍”。[12]因此,基本权利必须得到平等的保护。基本权利的平等保护要求立法机关在制定法律时为基本权利设计平等的保护;同时要求人民法院为基本权利平等地提供救济。在法律无法满足平等保护的要求时,也为避免法律对基本权利的侵害,对基本权利的保护应从依法保护提升为依宪保护,即依照宪法的规定给予基本权利平等的保护,允许相对人提起诉讼,这是宪法法律性的必然要求,更何况诉权本身也是一种基本权利。
  宪法是国家根本大法,具有最高法律效力。这种最高法律效力不仅表现为宪法规范的至上性──一切法律、行政法规和地方性法规都不得与之相抵触;还应表现为宪法规范的可适用性──具有直接效力,成为法院审理案件的法律依据。前者是讲,宪法是“法律的法律”,宪法的母体性是宪法的灵魂;后者是讲,宪法是法律,宪法的法律性是宪法的脊梁。在过去49年的宪法实践中,我们过份强调宪法的根本法地位,忽视了宪法的法律性,实质上抹杀了宪法的最高法律效力。“宪法是法律效力阶梯中至尊、至高的法律,如不具直接拘束力,则宪法在国家权力面前的权威无法建立,影响宪法在民众中的形象,无法培养忠诚于宪法的法律意识,

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