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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
宪法环境权的可诉性研究
【副标题】 基于宪法文本与司法裁判的实证分析【作者】 吴卫星
【作者单位】 南京大学法学院{教授,法学博士}【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境权;可诉性;国家义务层次;四步法则
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 163
【摘要】

我国否定环境权可诉性的学者大多囿于“美日中心主义”的视野,忽视了其他国家有关环境权的宪法文本和司法实践以及环境权从不可诉到可诉的动态发展。20世纪90年代以来,随着积极权利与消极权利两分法的动摇以及国家义务层次论在法理和实践中的确立,环境权的可诉性在许多国家的司法实践中得以承认。可以运用“四步法则”判断一国宪法环境权是否可诉:宪法关于环境权是否可诉的明文规定、文义解释、体系解释、宪法文本与司法实践的互证。在环境权可诉性的逐步发展过程中,一些国家还承认了环境权的水平效力,并且在宪法和法律中确立了公益诉讼制度以便为环境权提供司法救济。我国有必要继“生态文明入宪”之后在下次修宪时增加一个独立的环境权条款,入宪后的环境权可以透过我国的行政诉讼制度获得一定程度的司法救济。

【全文】法宝引证码CLI.A.1282679    
  
  

目次

一、问题的提出

二、宪法环境权可诉性司法裁判的实证考察

三、“四步法则”:宪法环境权是否可诉的判断标准

四、宪法环境权可诉性的发展趋势

五、结论

一、问题的提出

环境权是我国环境法学界近二十年来的一个研究热点,近年来也颇受我国宪法学界的瞩目。然而,毋庸讳言的是,在环境权议题受到学术研究高度关注的同时,质疑、否定环境权的观点在我国也一直存在,[1]其理由之一便是环境权不具有可诉性。这些论断是否有充足的证据予以支持呢?如果仔细研读可以发现,他们的论据基本都是美国与日本在二十世纪七八十年代的案例,并且无论在资料还是观点上都深受我国台湾地区学者叶俊荣教授1990年发表的《宪法位阶的环境权:从拥有环境到参与环境决策》一文的影响。[2]

对于以上质疑或者否定环境权可诉性的论断,笔者有以下两方面的疑问。第一,仅以美国、日本两国司法实践为样本能否推论环境权在世界范围内的司法诉讼中受挫?美、日两国虽是环境权理论的主要发源地,但是其国家层面的宪法或者宪法修正案至今尚未增设环境权条款,在司法实践中法院以环境权缺乏实定法的依据等为理由拒绝予以承认和救济,并没有令人值得诧异的地方。而且,联合国会员国有193个国家,仅以美、日为例断言环境权之不可诉,是否属于“事实不清,证据不足”?第二,二十世纪七八十年代的案例、材料只能说明当时的境况,在21世纪的今天,环境权可诉性的理论与实践是否还一如既往呢?难道没有发生“情势变更”吗?

有鉴于此,本文将运用实证研究的方法,以全球视野深入分析各国的宪法文本,并结合司法实践,提出环境权可诉性的判断标准,揭示环境权是否可诉的现状与发展趋势。期待通过本文的实证研究特别是对宪法文本的“解码”,[3]能够为环境权的可诉性议题描绘出一幅相对真实的图景,以期在我国生态文明入宪的新时代推进我国环境权研究的理性对话和深入展开。

二、宪法环境权可诉性司法裁判的实证考察

在本部分,将分区域考察部分国家环境权诉讼的典型案例。为避免研究中的主观偏见,这些案例既包括承认环境权可诉的案例,也包括否认环境权可诉的案例,力求反映该议题的全貌。

(一)亚洲

1.韩国

韩国是环境权入宪最早的亚洲国家,其现行《宪法》第35条第1款规定“全体国民均享有在健康、舒适环境中生活的权利”。对于环境权条款的效力,韩国学界存在几种观点:(1)方针规定说,认为仅有宪法规定,还不能行使具体权利,其不过是立法、行政的指针而已;(2)抽象的权利说,认为宪法上的环境权不过是可以要求环境保全立法的权利;(3)具体的权利说,认为环境权是可以请求排除、预防环境侵害行为的具体权利;(4)两面的权利说,认为环境权从自由权的角度是作为具体权利的环境侵害排除请求权,从生存权的角度是作为抽象权利的环境保护措施的请求权。[4]

但在司法实务中,韩国宪法法院与大法院(最高法院)都对宪法环境权的司法保护采取比较保守的立场,认为宪法环境权条款不具有自动执行性。韩国大法院(最高法院)在1995年9月15日判决的“停止施工假处分异议案”中认为,很难把《宪法》第35条所规定的环境权理解为是宪法赋予各个国民的直接的具体的司法上的权利,如环境权作为司法上的权利被认定,必须要有对它的明确的法律规定或相关法令及条例上对权利主体、内容、实施方法等具体的规定。在2010年4月23日判决的“撤销工程规划许可处分等诉讼案”中,首尔行政法院的判决认为:通常来讲,《宪法》第35条第1款规定了作为基本权的环境权,国家应充分地保障这样的基本权。但仅仅依据作为宪法上基本权的环境权,在其保护对象之环境的内容及范围、权利的主体等不明确的前提下,很难认为该规定赋予了各个国民直接和具体的环境权。所以,不能认为原告具有请求撤销或无效确认本案处分的原告资格。[5]

2.菲律宾

关于环境权的司法保护,菲律宾的实践也颇具特色。1987年《菲律宾宪法》的第16条规定:“国家保护和促进人民根据自然规律及和谐的要求,享有平衡和健康的生态环境的权利。”在著名的“欧博萨案”(Oposa v. Factoran)中,菲律宾最高法院认为,原告声称受到侵犯的环境权规定于《菲律宾宪法》第二章“关于原则和国家政策的宣告”的第二节“国家政策”,而非第三章“权利法案”。但是,这并不意味着环境权没有第三章所列举的公民权利和政治权利重要。最高法院推翻了原审法院的裁决,最终承认了环境权可以作为诉之利益以及起诉人的原告资格。[6]“欧博萨案”的判决持续在菲律宾国内产生影响,为有关环境保护的判决提供支持。该案判决已经在8个案件中被援引,并且都是肯定性的援引。[7]

(二)美洲

1.美国好饿但是不想动

美国是环境权理论的发源地,但是联邦宪法及其修正案中并无环境权的明文规定。在20世纪70年代,不少人试图通过环境诉讼使法院以司法解释的方式从现行宪法中引申出公民环境权,典型案例有1971年的“环境保护基金会诉美国陆军工程兵团案”(Environmental Defense Fund v. Corps of Engineers of the U. S. Army)、1972年的“谭勒诉阿姆科钢铁公司案”(Tanner v. Armco Steel Corp.),但是这些努力均未成功。例如在“谭勒案”中,联邦德克萨斯州南区地方法院认为,无论是联邦宪法的第十四修正案还是宪法的其他任何条款都不保障可在法律上强制执行的、能够作为损害赔偿之诉诉因的健康环境权。[8]

与此相对的是,20世纪70年代已有五个州(宾夕法尼亚、伊利诺伊、夏威夷、马萨诸塞、蒙大拿)通过宪法修正案确认了环境权。其中最早也是最受关注的是1970年宾州《宪法》,其第1条第27款规定“:人民拥有对于清洁空气和水和保存环境的自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。”但在“葛底斯堡案”(Commonwealth v. National Gettysburg Battlefield Tower, Inc.)中,商家向国家公园局申请在葛底斯堡战役旧址建立瞭望楼。宾州州长与州检察长代表州民认为拟建项目将破坏该战场的自然与历史环境,主张依宾州《宪法》第1条第27款有关环境权的规定,诉请法院禁止该建设,但是该诉讼请求在一审、二审和终审判决中均被驳回。法院驳回的理由是认定该条款仅是原则性的宣示,在欠缺立法者透过法律将环境权的理念具体实现的情况下,不能作为直接主张权利的依据(not self-executing)。[9]我国一些学者却误将宾州最高法院的判决作为先例,认为宾州宪法环境权条款不具有自我执行性,并将此案作为环境权不具有可诉性的主要例证。[10]

理解宾州宪法环境权是否具有可诉性的关键,在于判断《宪法》第1条第27款是否具有“自我执行性”。当《宪法》中的某一条款提供了足够的规则,使得它所赋予的权利能被享有,它所设定的义务能被执行,这一条款即为自动执行的宪法条款;当某一条款仅仅指明了原则,而没有规定使原则产生法定效力的具体规则,需要辅助性立法时,这一条款即不是自动执行的宪法条款。[11]关于美国州宪中的环境权条款是否具有自动执行的性质,从宪法文本分析的角度而言,各州不尽相同。夏威夷州、伊利诺伊州和马萨诸塞州的《宪法》似乎都表明环境权不具有自动执行的性质,而蒙大拿州、宾夕法尼亚州宪法对此问题是沉默的,没有予以规定。[12]

回到“葛底斯堡案”,该案历经三审,从亚当县宪法初审、宾州法院二审一直到宾州最高法院终审。一审判决认为,《宪法》第1条第27款能够自我执行,但原告并未能以清楚的、令人信服的证明标准证明拟建的瞭望塔工程将损害葛底斯堡地区自然的、风景的、历史意义上的价值,故驳回其诉讼请求。二审法院维持了一审判决,但是肯定了环境权条款的自我执行性。[13]宾州最高法院的终审判决同样是维持了二审判决,但是判决理由并非是上诉人举证不能,而是认为宪法中的环境权条款是不能自我执行的,州不能够在欠缺补充性立法的情况下基于环境权条款提起诉讼。[14]但是,需要注意的是环境权条款不具自我执行性并非是宾州最高法院判决的多数意见。在审理该案的七名法官中,就环境权的自我执行性议题分化成三组,其中两名法官明确持否定意见,三名法官并未表态,两名法官持肯定意见。因此,在宾州最高法院的判决中,就环境权条款的自我执行性议题未能形成多数意见,这样宾州法院的二审判决关于环境权条款具有自我执行性的裁判意见构成了具有法律拘束力的“先例”。[15]

“葛底斯堡案”所呈现的环境权条款的自我执行性议题容易被误解,我们应当在阅读终审判决的相对多数意见时结合一审、二审的多数意见,才能够形成正确的理解。一审原告要求法院发布禁止令的请求被驳回而败诉,但是在另一个层面上却是胜诉的,即宪法的环境权条款是具有自我执行性的。在随后的“Payne v. Kassab案”中,宾州法院的判决再次肯定了环境权条款的自我执行性。[16]

2.哥斯达黎加

在1993年一个有关废物倾倒的案件中,哥斯达黎加最高法院首次确认了环境权。法院认为,所有公民在免于污染的环境中生活构成一项权利,这是一个公正、多产的社会的基础。[17]哥斯达黎加法院还作出了许多涉及保护濒危物种及其栖息地的判决。例如1999年的“Justicia Para la Naturaleza (JPN) v. Geest Caribbean Ltd.”,哥斯达黎加法院第一次运用自然资源损害评估技术衡量生物多样性损失和生态系统价值,任命了一个跨学科的专家工作组以提供环境评估的建议。最后该案当事人双方达成和解,被告Geest公司同意支付大约每公顷1500美元的损失以及相关的专家费用。[18]

3.智利

在1988年的“Comunidad de Chanaral v. CODELCO”案件中,智利最高法院命令被告国家铜矿公司停止向海滩及附近水域排放矿渣废物。尽管在本案中被告没有违反现行的环境法,法院裁决对海洋生物的严重影响侵犯了人民生活在免于污染的环境中的宪法权利。最高法院认为,污染问题不仅影响人民的福利,而且影响其生命;如果环境受污染、自然被破坏的话,不仅现在的一个社区人民的生计受到影响,未来世代也会谴责其先辈缺乏先见之明。[19]在1997年的“延龄草”(Trillium)案件中,智利最高法院认为生活在免于污染的环境中的权利乃是一项具有宪法位阶的人权,并且认定原告通过司法实施环境权不需要证明其具有直接的、个别的损害。[20]

(三)欧洲

1.法国

2004年《环境宪章》是关于环境权与环境义务的专门规定。该宪章第1条规定了“人人有权在一个平衡和不妨害健康的环境中生活”的实体性环境权。《环境宪章》可以作为法国宪法委员会根据《宪法》第61条所做事先合宪性审查的依据,此后不久,公民即可以在普通诉讼程序中以法律之规定违反《环境宪章》提出违宪抗辩,因此《环境宪章》也可以在合宪性先决程序中作为事后审查的宪法依据。[21]宪法委员会适用合宪性先决程序作出的涉及《环境宪章》的第一个重大判决是2011年4月8日作出的第116号判决(Decision 2011-116 QPC of 8 April 2011),该案涉及《住房与建设法典》第L112-16条的合宪性问题,申请人认为法典关于“近邻妨害”的规定违反了《环境宪章》第1条至第4条。宪法委员会判定《住房与建设法典》第L112-16条既没有排除责任原则也没有排除《环境宪章》第1条至第4条项下的权利与义务,因而并不构成违宪。有学者评论,如果说委员会的判决对于该案的申请人来说是令人失望的,但是对于《环境宪章》本身来说却是一个极好的结果。因为宪法委员会认可一个合宪性先决程序,不仅可以根据1789年《人权宣言》而且也可以根据《环境宪章》提出,经过委员会的释义,宪章中的权利与义务被认为是受宪法保障的规定。[22]自《环境宪章》生效特别是第2008-724号宪法性法律生效以来,《环境宪章》(包括第1条所规定的实体性环境权)对个人具有直接效力,个人可以成为环境权宪法诉讼的主体。截至2017年底宪法委员会援引环境宪章、适用宪法审查程序的判决共31项(期中22项是适用合宪性先决程序作出的),从宪章条款援引的频次来看,第7条的程序性权利最受重视,被援引[17]次,其次是第1条实体性环境权利,被援引7次。从结果上看,31项宪法判决中,17项含有违宪或部分违宪认定,3项合有附保留合宪认定。[23]

2.比利时

1994年比利时修改《宪法》,在《宪法》第23条第3款第4项规定了“保护健康环境的权利”,虽然长期以来《宪法》第23条的效力具有不确定性,但按照修宪原意和一般学术观点,包括环境权在内的《宪法》第23条所规定的经济、社会和文化权利没有直接效力,没有施加直接可强制实施的义务予政府。这样,比利时的健康环境的宪法保护更多地依赖于《宪法》第22条和《欧洲人权公约》第8条所规定的“尊重私生活和家庭生活的权利”,因为该权利具有直接的规范效力。但是值得注意的是,比利时法院在司法实践中逐渐宽泛地对《宪法》第23条的法律概念进行解释,通过判例法慢慢地将《宪法》第23条规定转变为个人的主观权利。这种转变主要通过如下两个路径。

第一,将比利时《宪法》第23条与第10条的平等原则和第11条的非歧视原则联结起来,也即健康环境的保护应当在非歧视的基础上予以保障,以确保法律上的平等,否则相关法律规范将被宪法法院宣布为无效。具体而言,当国家已经主动提供某种环境保护的给付行为,则人民享有基于平等原则而来的分享权或曰共享权,它是间接由平等原则衍生出来的“衍生给付请求权”,这种请求权具有可请求性与司法救济性。[24]第二,赋予《宪法》第23条以“维持现状效力”,所谓“维持现状”可以描述为对于宪法规范效力的保障,现行环境保护法律、标准和措施构成环境保护的底线,如果没有充分的理由政府只能提高而不能降低该底线。比利时制宪会议的一系列预备文件明确认可《宪法》第23条所规定的权利具有“维持现状效力”,但是直到2006年比利时宪法法院才明确承认该效力。在宪法法院第137/2006号判决所涉案例中,涉及到的是瓦隆地区(Walloon)区域土地利用规划相关要求的变化,新规定取消了先前存在的环境影响评价和公众调查的程序,宪法法院认为这些区域的居民面临着原先立法所提供的保护水平的实质性倒退,因而判决侵犯了宪法第23条规定的环境权。[25]

3.匈牙利

在1994年的“森林保护案”(Protected Forests Case)中,匈牙利宪法法院推翻了一项关于在森林保护区农业合作的法律修正案,该修正案试图将原先受保护的区域予以私有化。法院判决法律修正案侵犯了宪法上的健康环境权和最高水平的身体与精神健康的权利。并进一步认为,必须按照客观标准进行高水平的环境保护,一旦设定一定水平的环境保护,政府此后不得撤销或降低此种保护。[26]

(四)非洲

非洲国家自20世纪90年代以来也陆续在宪法中导入环境权条款,相关司法实践虽然还比较滞后,但也不乏值得关注的案例。

1.南非

“Minister of Health and Welfare v. Woodcarb(Pty)Ltd.”案是南非的一个环境权案件。在该案中,原告诉请法院发布要求一家锯木厂停止排放有毒气体的命令,法院承认部长的行政职责以及针对侵犯公民环境权的行为寻求救济的权利,进而授予卫生与福利部部长以原告资格,并且判决被告未经许可的排污行为侵犯了附近居民的宪法上的健康环境权。[27]

2.肯尼亚

在“Republic v. Kenya Forest Service Exparte Clement Kariuki &2 Others”案中,被申请人肯尼亚林业局于2012年6月14日在《国家日报》上发出通知,号召个人和有兴趣的机构申请国家林场的特许权。申请人认为,被申请人的行为除非受到限制,否则可能会导致严重后果,对环境、经济和动植物造成严重伤害,且这一行为所带来的对森林管理和森林使用的影响将不利于肯尼亚森林社区的生存与发展。宪法法院依据《宪法》第42条关于清洁健康环境权的规定支持了原告主张,认为尊重和支持环境是宪法的价值观和原则之一,判定禁止被申请人采取进一步行动实施该通知。[28]

三、“四步法则”:宪法环境权是否可诉的判断标准

由上可见,当下环境权的可诉性在不同国家具有不同的命运,那么,我们如何甄别和判断当下某个国家宪法环境权条款是否可诉呢?笔者认为,若要回答此问题,我们必须得返回“原点”——宪法文本,根据宪法环境权条款的文义、逻辑和宪法体系进行分析。最好还得关注该国环境权的司法实践,将其宪法文本和司法实践相互参照和验证,才能得出更为可信的结论。在此,笔者提出“四步法则”用以判断某国环境权条款的可诉性问题,这个“四步法则”判断的过程是一个从宪法文本到司法实践、从简单到复杂的逐步递进和深入的过程。[29]

(一)宪法关于环境权是否可诉的明文规定

“四步法则”的第一步是观察宪法文本是否有环境权可诉的明文规定,如果宪法条文明确肯定环境权的可诉性,那么一般来说环境权就是可诉的,反之环境权就是不可诉的。笔者通过考察各国宪法文本,尚未发现宪法专门有环境权不可诉的明文规定,但是明确承认环境权可诉的宪法规定却是存在的,以下试以肯尼亚为例。

《肯尼亚宪法》第四章“权利法案”第42条规定了清洁健康的环境权,并在第五章“土地与环境”的第70条专门地、明确地规定了环境权的强制执行:[30]

(1)当有人主张受第42条所确认和保护的清洁健康环境权已经、正在或者可能被否认、违反、侵害或者受到威胁,则除获得其他法律救济之外,其还可以就同一事项向法院申请救济。

(2)在接到第(1)款规定的申请后,法院在认为适当的下列情形下,得作出裁定或者发出指令——

(a)以防止、制止或者停止有害于环境的作为或者不作为;

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(b)以促使公职人员采取措施阻止或者制止任何有害于环境的作为或者不作为;或者

(c)为清洁健康权受到侵害的人提供赔偿。

(3)对本条而言,申请人无须证明有人受到了损失或者遭受了伤害。

由上可见,《肯尼亚宪法》第70条

  ······

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