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【期刊名称】 《人民检察》
检察机关案件质量评查机制的完善与发展
【作者】 王体功【作者单位】 山东省人民检察院案件管理办公室{主任}
【分类】 检察院
【中文关键词】 司法责任制;内设机构改革;案件质量评查;评查标准
【文章编码】 1004-4043(2019)-6(下)-0049-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 12
【页码】 49
【摘要】

司法责任制改革和检察机关内设机构改革对案件质量评查工作提出新的更高要求,山东省检察机关认真研究解决案件质量评查工作与改革形势任务要求不适应的矛盾,坚持问题导向、效果导向,完善案件质量评查工作规范,积极构建与检察权运行相契合的案件质量评查机制,取得了明显成效。新形势下,应从强化评查责任制、加强人才保障、提升评查信息化水平、开展同步评查、引入外部监督等方面,进一步完善案件质量评查机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1282743    
  

案件质量评查是检察机关案件管理部门(以下简称“案管部门”)的重要职能,对于提高办案质量和司法公信力具有重要作用。随着司法责任制改革和内设机构改革深入推进,传统的案后评查和组织评查模式已经无法适应实现“控权与放权”有机统一,引领“四大检察”全面协调充分发展的新任务新要求。近年来,山东省检察机关主动适应改革,从抓办案质量入手,构建“省检察院主导、市级检察院主抓、基层检察院抓实,案管推动、上下联动、全员行动”的一体化案件质量管理责任体系,充分发挥案件质量评查的倒逼和引领作用,服务检察业务工作高质量发展,取得了积极成效,同时也存在继续完善和发展的空间。笔者针对多重改革形势任务要求,结合多年来案件质量评查实践进行分析,并提出完善案件质量评查机制的建设性意见建议。

一、评查工作与改革形势要求不适应的矛盾剖析

司法责任制改革和检察机关内设机构改革,推动检察权运行模式发生深刻变革,对案件质量管理提出了更高要求。党的十九大报告指出,要加强对权力运行的制约和监督,深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。司法责任制改革打破原有办案模式,检察官主体地位凸显,在处理案件时享有更加充分的依法独立办案权和决定权,特别是检察机关内设机构改革调整,刑事案件实行“捕诉一体”后,办案程序、环节紧凑到一个办案组、一个办案人,办案检察官权责更加集中,更需要强化案件质量管控,在“充分放权”和“有效控权”之间保持平衡。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)规定,建立办案质量评价机制,以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价,对案管部门加强案件质量评查工作提出了明确要求。此外,检察机关内设机构改革的落脚点在于以办案为中心,完善刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察并重的法律监督新格局,更需要案管案件质量评查研究专题

部门在充分尊重检察官依法独立办案的前提下,充分发挥案件质量评查对办案质量的“指挥棒”作用,构建与改革后检察权运行相适应的案件质量评查机制,推动“四大检察”全面协调充分发展。

近年来,山东省检察机关认真贯彻最高人民检察院业务考评指导意见,将案件质量评查纳入对市级检察院业务绩效考评范围内,构建定量与定性评价相结合的业务考评机制,定期组织开展集中评查,加强评查结果通报和问题查纠整改,倒逼提升办案质效,取得了积极成效,但面对新使命新任务,当前案件质量评查工作还存在一些问题:

一是案管部门“组织评查多、直接评查少”。最高人民检察院《检察机关岗位素能基本标准(试行)》规定了“案件质量评价能力”和“评价活动组织能力”两项内容,但由于评查机制不健全、缺少独立评查队伍等原因,大多数地方案管部门仅仅是组织评查活动,具体评查需要依赖业务部门和办案骨干进行,办案质量情况如何依赖于业务部门的评查结论。实践中,一些业务部门出于部门利益考虑,评查人员“既当运动员又当裁判员”,加之对检察官参与案件质量评查是否属于“办案”界定不清,检察官自身还要忙于一线办案,其参与评查积极性不高、责任心不强,甚至应付差事,导致评查结论不客观、不准确的问题时有发生,案管部门难以对办案质量的真实状况进行深层次掌握和精准评价。尽管一些地方探索开展案管部门独立评查,但受限于专业能力水平,评查的准确性、权威性不够。

二是开展评查滞后,评查层次较浅。实践中对办结案件进行事后评查,对于发现的一些重大程序、实体问题难以补救或失去了补救的条件,评查具有一定的滞后性。同时,有的评查人员基于开展评查工作责任心不够、业务能力不强、评查不中立不超脱等因素,评查发现问题不全面、不到位,多停留在程序、文书层面,缺少对案件证据采信、事实认定、法律适用等实体层面问题的深入分析评判,导致评查效果不够理想。

三是缺乏有效的信息化评查手段,难以实现常态化。实践中案管部门事务繁杂,部门人员疲于应对案件材料文书收发、接待、查询等事务性工作,无暇深入开展案件质量评查。加之缺少有效的信息化评查辅助手段,组织评查多为阶段式、“运动式”集中开展,评查期间跨度较大,日常性、常态化案件随结随查难以实现,不利于及时发现检察业务运行中存在的问题。

四是评查开展不均衡,不能实现全覆盖。评查多为上级检察院组织的纵向被动式评查,对本院办理的案件开展横向评查较少,存在纵强横弱的局面。主要是对法院判无罪、捕后撤诉、绝对不起诉等重点案件逐一评查,其他案件只能部分抽查,难以反映该地区或单位的整体办案质量。[1]将评查作为对下考核的一种手段,需要考虑对各地评查案件数量的平衡,当前难以做到所办案件评查全覆盖。特别是对公益诉讼、检察建议、自行补充侦查、立案侦查案件等检察业务,未纳入重点评查范围或开展评查不够深入。

五是评查结果运用不充分,责任落实不到位。评查“重过程轻结果”“重发现问题轻整改落实”现象突出,导致问题整改不彻底甚至屡查屡犯,评查结果与预期效果尚有较大差距,还没有真正将评查转化为倒逼提升司法办案质量的有力抓手。传统的评查作为对下绩效考评的方式,其关注的对象是下级检察院的业务考评结果而非检察官的司法责任,评查结果纳入下级检察院年度考评成绩但与办案检察官的绩效考核、奖惩及晋职晋级不挂钩,办案责任没有落实,配套奖惩机制不健全,对办案检察官没有发挥应有的激励和警示作用,一定程度上影响了评查工作的实效。菊花碎了一地

二、厘清完善案件质量评查机制的目标导向

案件质量评查的基本目标,就是通过对案件诉讼过程及结果的考评,分析办案中存在的问题,促使办案单位和人员不断改进工作,从而提高案件质量,促进检察权的依法运行。[2]为适应改革新要求,案件质量评查应当实现检查纠错、个案评价及导向引领的价值作用。因此,必须坚持问题导向、效果导向,应势而动,破除传统评查工作存在的问题和不足,厘清完善案件质量评查机制的目标,引领和推动案件质量评查工作转型升级。

(一)坚持重心下移,实现质量监管外部主导与激发内生动力并重

基于传统的上级检察院对下级检察院的整体业务考评模式,一个地区或单位的案件质量状况一般由上级检察院进行整体评价,因而案件质量评查工作呈现“纵强横弱”的局面,各级检察院加强横向办案质量监管的内生动力不足,同时自我管理也存在同体监管效果不佳的问题。因此,应牢固树立“监管不代替、到位不越位”的理念,坚持工作重心下移,增强下级检察院强化自我质量管理的责任意识,把质量监管由外部主导转变为激发内生动力,以制度保障加强对本院办理案件的质量评查,推动构建省、市、县三级纵横结合的案件质量评查大格局,形成质量监管合力,扭转评查工作不均衡的局面。

(二)聚焦业务属性,实现组织评查活动与独立开展评查并重

案件质量评查是案件管理工作业务属性的重要体现,横向的专门案件质量管理是确保检察权依法正确行使的重要制度保障,案管部门应努力实现由组织开展评查为主向切实发挥主导作用的转变,建立健全案管部门检察官办案组织,对特殊类型的案件开展专项评查,依职权对检察官办案质量作出精准评价和等次评定,并充分利用信息化、智能化手段,提升评查质效。进一步规范评查问题的认定、案件质量等次评定等操作程序,确保案件质量评查既独立运行,又有序科学。积极推进将开展案件质量评查纳入案管部门和业务部门检察官“办案”范畴,纳入检察官绩效,激发检察官参与评查工作的积极性和责任感。

(三)突出监督重点,实现评查内容程序监管与实体监督并重

案件监管既应通过流程管理、节点控制等措施,促进办案活动规范、高效运行,也应通过文书备案审查、案件质量评查等措施,加强对案件实体质量的监控,使案件程序和实体质量得到保障。[3]应树立“向前一步解决问题”的理念,合理调整、完善评查节点和管理方式,将评查工作关口前移,坚持程序监管与实体监督并重,结合流程监控加强对检察官办案过程中质量问题的评查监督,对办案的工作环节、程序步骤和时间节点开展同步评查,提高案件监管的全面性和实效性,最大限度保证案件质量。监管内容应从程序性、表面化问题监督为主向案件质量效果的科学评判为主转变。应着力在深化监管内容和效果上下功夫,重在查找问题,重在发现解决涉及案件程序性、实体性的深层次问题,重在加强案件质量效果的综合分析研判,为院领导决策和办案部门业务指导提供参考依据。

(四)深化评查层次,实现宏观监管与微观监管相结合

由于相关工作制度机制不健全,目前实践中粗放式管理色彩仍较浓厚,过多注重宏观监管,缺少微观层面的精细化监督管理。阶段式集中评查也主要针对下级检察院的整体办案工作,其结果运用表现为重宏观分析轻精准控制、重形式通报轻实质问责、重面上督导轻个体评价,导致新老问题累积叠加,整改落实浮于表面,质量不高问题屡查屡犯甚至成为顽疾,影响了工作成效。[4]应树立“评查精准化”理念,将工作对象从以下级检察院为单位的考核深入到对检察官个案办理质量的考评,将评查结果


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