查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《北外法学》
我国在GPA谈判中对“以市场换市场”界限的把控
【英文标题】 On China’s Control over the “ Market-for-Market” Boundary in the GPA Negotiations
【作者】 许俊伟【作者单位】 安徽大学法学院{博士研究生}
【分类】 国际经济法【中文关键词】 出价清单;GPA;自主创新;国家安全
【英文关键词】 offer for accession; GPA; independent innovation; national security
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【总期号】 总第2期【页码】 278
【摘要】

我国目前加入GPA的谈判正在抓紧进行,但加入GPA后的机遇与挑战无疑是并存的。所以,为了消除加入GPA后可能带来的不利影响,我国要在加入GPA的谈判中主动出击,在守住安全底线的同时让政府采购市场真正成为“中国制造2025”战略落实的有力载体。鉴于美国是GPA的主要参加方且拥有详备的政府采购限制措施,我国理应学习其成功经验,在GPA谈判中合理利用弹性规则将对他国供应商的限制措施融入进出价清单的附录及相应注释中,建立健全国家安全法律体系和购买国货程序以实现与GPA规则的合法化衔接,使政府采购政策发挥出更大价值。

【英文摘要】

China’s current negotiations to join the GPA are underway, but the opportunities and challenges after joining the GPA are undoubtedly coexisting. Therefore, in order to eliminate the possible adverse effects after joining the GPA, China should take the initiative in the negotiations to join the GPA. It is necessary to maintain the safety bottom line and make the government procurement market for a powerful carrier of the “Made in China 2025” strategy. Given that the United States is a major participant in the GPA and has detailed government procurement restrictions, China should learn its successful experience. Rational use of flexible rules in GPA negotiations, incorporating restrictions on suppliers from other countries into the annex and corresponding notes of offer for accession, establish and improve the national security legal system and purchase domestic products program to achieve legalization with the GPA rules, make government procurement policies more valuable.

【全文】法宝引证码CLI.A.1282663    
  
  

一 问题的提出

伴随各国经济的发展,全球政府采购市场蕴藏无限商机,[1]以美国为首的西方发达国家也看中了此块市场,积极推动政府采购纳入多边贸易体制。所以,《政府采购协议》(The Agreement on Government Procurement, GPA)是在世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)框架内的一项重要诸边协议。[2]其于1994年乌拉圭回合谈判时签署,WTO成员自愿加入。[3]GPA的产生最早可追溯至1979年在关税及贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade)主持下的东京回合谈判,而后经过1987年、1993年以及2012年的修订,逐渐形成了当下依然使用的GPA文本。作为规范参加方政府采购行为、扩大参加方政府采购市场的国际规则,GPA的发展可谓WTO在20多年成长中的一大亮点,在促进全球贸易自由化方面发挥了关键作用。[4]目前,GPA的参加方共计14个。相较于1994年的GPA文本,WTO第8届部长级会议在2011年底通过的文本则更能全面反映出经济全球化的发展和科学技术的进步,标志着GPA日益走向成熟。2012年的GPA文本增加了鼓励政府采购电子手段应用的相关规定,强调了防治腐败的重要性,修改了发展中国家加入GPA的过渡性措施和附件结构,具有跨越式的时代意义。2007年底,我国政府向WTO秘书处提交了加入GPA的申请和首份出价清单,正式开启了加入GPA的谈判,至今我国已向WTO提交了6份出价清单,加入GPA的进程正在紧锣密鼓地进行。2018年4月,我国商务部、财政部分别表示将进一步改进出价,尽早加入GPA。并且,在分析我国提交的第6份出价清单后不难发现,门槛价明显下降、次中央实体明显增多。但即便如此,GPA参加方仍不满我国出价。

以政府采购工程项目门槛价为例,我国第6份出价虽然将联合国《主要产品分类》中的工程项目全部列入,可参加方依然要求我国将工程门槛价降至500万特别提款权(Special Drawing Right, SDR),这与我国承诺在过渡期限后的1500万SDR工程项目门槛价之间存在较大分歧。GPA中的参加方之所以重点关注我国政府采购中的工程类采购,主要原因就是工程类采购在我国政府采购中占有很大比重(见图1),潜力巨大。但工程类采购对我国政府采购政策实施的影响同样重大,这也意味着我国的GPA谈判进程很难一帆风顺。由此可见,GPA谈判的实质其实就是“讨价还价”。而且,2012年版的GPA文本明确要求各参加方考虑到发展中国家的需要,给予特殊和差别待遇。至于特殊和差别待遇的获得,那就得看各发展中国家的谈判能力了。质言之,2012年版GPA文本当中的被涵盖实体、最低门槛价以及适用范围都属于发展中国家在谈判中可以尽量争取的内容。所以,在此探讨“以市场换市场”的界限把控具有广泛且深远的价值。

(图略)

图12008~2017年我国政府采购货物、工程和服务的占比

资料来源:笔者根据中华人民共和国财政部数据自制。

二 我国“以市场换市场”谈判的

机遇与挑战透析

毫无疑问,加入GPA一方面有助于在国内形成良好的政府采购市场环境,另一方面有助于增强国内企业的国际竞争力。特别是在特朗普政府采取贸易保护主义之时,加入GPA可以有力提升我国的国际话语权。但不可否认的是,我国依然是发展中国家,很多国内供应商在与GPA参加方供应商的较量中处于劣势,部分高端产业的自主创新能力仍是短板,加入GPA可能会进一步加深我国对发达国家的技术依赖,制约我国自主创新能力的提高,不利于我国政府采购政策发挥出应有的作用。

(一)机遇

众所周知,GPA始终致力于进一步拓展参加方的政府采购市场。所以,我国加入GPA一方面可以在国内形成良好的政府采购市场环境,另一方面可以增强国内企业的国际竞争力,从而为我国国际话语权的提升奠定坚实基础。虽然我国在当前已初步建构起了政府采购法律体系,但不可否认的是,我国现行的政府采购制度与GPA规则之间有不相适应之处,私人垄断与行政垄断行为依然时有发生。在加入GPA后,我国则必须调整现行的政府采购制度以适应GPA规则的要求,有GPA参加方的供应商参与无疑会使我国政府采购市场更加透明,保护竞争、遏制垄断的原则将有助于形成良好的政府采购市场氛围。并且,当初为了更好地进行国际市场竞争而造成某些国内企业垄断的部分行业理应向国外企业开放,毕竟这些企业在国际市场上都是不用惧怕竞争对手的。同时,我国很多企业也确实存在经营不规范、管理不健全的问题,在国际市场上的信誉有待提高。 GPA最初由经过多年市场经济发展的发达国家共建,我国政府采购市场如若有参加方供应商与国内企业的同台竞技则必然会带动国内企业在投标操作规范、国际规则运用等方面的进步,进而有助于国内企业突破人口红利消失诱发的上升瓶颈。

而且,我国加入GPA还能增多国内企业的对外贸易机会,更有利于实施“走出去”战略。我国现在并非GPA的参加方,国内企业很难拿到其他国家的政府采购合同。基于我国是世界上最大出口国以及国内部分产业在国际市场上已具备一定竞争力的事实,徘徊在GPA “门外”将限制国内企业参与到国际政府采购市场中。换言之,即便国内企业提供的产品在颇具价格优势的基础上明显符合“物有所值”理念,也无疑是徒劳的。同时,自特朗普上台后美国政府所采取的“美国优先”等一系列贸易保护主义政策同样为我国加入GPA创造了契机。GPA的各个参加方实际上都非常明白,我国的加入可以给广大发展中国家起到示范作用,带动更多发展中国家开放国内的政府采购市场,给疲软的全球经济注入新的活力。虽说国际上很多双边贸易协议和区域贸易协议都将政府采购纳入重要议题,可就广泛性和影响力而言,GPA显然无法替代。因此,我国加入GPA不仅可以进一步增强我国的国际话语权,也能够为我国在制定或改变国际规则中赢得主动。GPA本身是一个由发达国家组成的“富国俱乐部”,但近年来我国不受全球贸易低迷影响的经济发展与国际地位的不断攀升使越来越多发达国家希望我国尽快加入GPA,以便分享我国甚至整个发展中国家政府采购市场的巨大利润。

(二)挑战

现代经济大体属于剩余经济,而市场经济又是一种非均衡经济,拥有先进科学技术的国家和企业将取得丰厚利润。因政府采购主要涉及工业制成品、IT产品和服务的交易且发展中国家的竞争力较弱,故发展中国家与发达国家在这些产业的竞争中处于劣势。由此可见,发展中国家虽然能够在政府采购市场的开放中获得物美价廉的产品和服务并节约资金,但政府采购可以促进部分幼稚产业发展的特殊性就无法彰显、发展关键技术的目的就无法实现,无形中可能会进一步加深发展中国家对发达国家的技术依赖,甚至堕入深渊。以我国的自主可控芯片产业为例,虽然我国对芯片的需求量占世界芯片总需求量的50%以上,可调查发现代表我国自主可控芯片产业发展方向的企业所生产的产品几乎没有市场,根本没有机会在实践中得到完善。毋庸讳言,长此下去的话“中兴事件”还会再次发生,“痛定思痛”也就仅仅是一句口号了。[5]所以,政府需要为高端产业留出一块“自留地”,这是决定国家命运的大战略。而且,微软公司(Microsoft Corporation)在我国政府采购中长期占据了垄断地位,这种缺乏对国产操作系统支持的政府采购显然已丧失了政策功能。

随着微软公司与中国电子科技集团有限公司宣布合资成立神州网信技术有限公司后推出的“Wirdows10神州网信政府版”(以下简称“Windows1O政府版”)进入了中央预算单位的政府采购,“ Windows10政府版”对我国的危害就已超出了信息安全范围,因为想要Windows系统去支持国产芯片未免有些天方夜谭。是故,“Windows10政府版”进入中央预算单位的政府采购无疑会彻底磨灭我国企业生产自主可控芯片产品的热情,给我国高端芯片产业的自主创新带来不可估量的损失。无独有偶,目前我国的高端医疗器械市场也仍被外资把控,甚至国外医生对此都大为不解。但即便这样,我国在向WTO提交的第6份出价清单中依然新列了3家专科医院,这种带有风向标性质的行为使我国高端医疗器械产业在加入GPA后的发展前景变得扑朔迷离。毕竟在2018年3月25日第八届中国医疗设备行业数据发布大会上获得中国医疗设备行业“金人奖”的10家企业均为外资企业,这种情况下将医院列入我国的出价清单是否真的合适明显值得商榷。实证研究结果亦显示,对政府采购依赖程度高的产业更易受到国外供应商的冲击。[6]所以,我国应警惕外国资本特别是国内买办利益集团滋生出的强大力量,以史为鉴,避免买办利益集团再次成为帝国主义损害我国经济的工具。

事实上,政府采购最直接的作用是为创新产品提供一个规模庞大的“试验场”,进而使创新产品得以改进。[7]尽管我国如今不再把自主创新与政府采购优惠挂钩,这并不意味着我国政府采购的政策功能已不包含对自主创新的扶持。通过政府采购来支持自主创新也是各国的普遍做法,美国、欧盟以及日本等就依靠一系列保障措施使本国90%的政府采购由国内供应商来提供。可问题在于我国尚未形成这种保障措施,贸然加入GPA会让国内供应商在与(;PA参加方供应商的同台竞技中丧失交易机会。值得一提的是,党的十九大报告虽然提出了“促进我国产业迈向全球价值链中高端”的要求,但我国很多高端产业长期处于外资企业和外国产品的笼罩之下,阻碍了我国企业对高端产品核心技术的突破。在这样的不利局面下,加入GPA完全可能会继续加剧我国在全球价值链低端的产品产出。如此一来,我国在政府采购领域对“以市场换市场”谈判的临界点把控就可谓异常关键了。诚然,加入GPA后挑战重重,我国政府需要以总体国家安全观、“中国制造2025”战略等作为谈判基点,用市场和时间去检验所作决定正确与否,绝不能听信国内某些所谓专家的片面之词,任由GPA参加方漫天要价。

三 我国“以市场换市场”谈判的重要基点遵循

作为非关税贸易壁垒的政府采购是一种支持国内企业创新的有效手段,而国际政府采购又兼具政治与经济等多重属性,故应用全局眼光深入分析我国加入GPA应遵循的重要基点。国家安全、制造业发展对于每一个国家来说都具有根本性影响,世界主要经济体近几年也都在维护国家安全的同时通过技术创新来融入新工业革命。虽然GPA允许参加方作出国家安全项下的例外规定,但自主创新能力不强等国家安全的潜在威胁是无法在文本中体现的,各界必须对此有清醒认识。所以,我国在GPA谈判中应守住安全底线,努力使我国的政府采购市场真正成为“中国制造2025”战略落实的有力载体。

(一)总体国家安全观

国家安全是任何一个国家都必须面对的首要问题,党的十九大报告也强调对“总体国家安全观”的坚持。所以,我国在加入GPA的谈判中如何遵循“总体国家安全观”、如何确保“以市场换市场”不影响国家安全显然值得深思。规范化与法治化的国家安全工作大体始于改革开放,国家安全部在1983年成立,《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)在1993年颁布。不过,法治初兴时期仍饱含革命情节与人治色彩,有关国家安全研究的理论逻辑起点是政治斗争下的安全保障、实践逻辑起点是国家的政治军事安全。鉴于当时的特殊环境,《国家安全法》实则是一部“反间谍法”,这也为其后来被废止埋下了伏笔。2014年4月,习近平总书记首次提出了“总体国家安全观”的重要思想理论,成为推进新时代国家安全实践的行动指南,使我国的国家安全研究迈上了新台阶。2015年7月,新的《国家安全法》颁布实施。虽然GPA允许参加方作出国家安全项下的例外规定,但国家安全的潜在隐患无法体现在文本之中。开放的政府采购市场必然给国内企业带来冲击,大型基础设施建设的信息可能外泄,甚至政府的很多办公器材都易被当成国外情报部门的信息搜集终端。

由此可见,国际政府采购不应仅仅被看作一种经济行为,更应被视为一种政治与经济行为,且政治性远远大于经济性。从我国向WTO提交加AGPA的6份出价清单皆受到美欧施压便可发现,GPA谈判中我国的最后出价其实是我国政府采购安全可接受的底线。所以,政府采购安全是指在开放的政府采购领域,政府采购行为的实施过程能够确保政府采购的功能目标不受侵害的状态。[8]这也意味着,普通购买行为与政府采购行为在安全性的界定上无法相提并论。而且,作为非关税贸易壁垒的政府采购也是一种支持国内企业创新的有效手段,[9]“总体国家安全观”要求我国有强大的科技力量做支撑。基于此,我国在GPA谈判中应守住安全底线,“以市场换市场”的前提是不能涉

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1282663      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多