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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
经适房违规出租的合同效力与法律效果
【副标题】 兼论比例原则在合同效力认定中的运用【作者】 王蒙
【作者单位】 华东政法大学{特聘副研究员}【分类】 合同法
【中文关键词】 经济适用房;共有产权住房;强制性规定;社会公共利益;比例原则
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 176
【摘要】

经济适用住房是具有社会保障性质的住房,其使用和流转均受到限制。购房人擅自出租经适房的行为既违反了相关管理规定,也在一定程度上损害了社会公共利益。就产权结构而言,购房者与政府按份共有的制度设计日渐成为主流。在判断经适房租赁合同的效力时,须在探求规范意旨的基础上对各方的利益进行综合考量。运用比例原则的结果显示,应以承认租赁合同效力为宜。如此既能避免购房人借出租经适房牟利,亦可兼顾善意承租人的正当利益。作为经适房的按份共有人,住房保障实施机构可主张原物返还请求权、房屋使用利益返还请求权、不当得利返还请求权。作为保障性住房的监管部门,它还应当对违规购房人施以相应的行政处罚,以切实维护经适房制度的有序运行。

【全文】法宝引证码CLI.A.1282685    
  
  

目次

一、经适房的产权结构定位

二、实务相关判决概览

三、违法合同效力判定的方法

四、经适房租赁合同效力的具体检讨

五、违规出租经适房的法律后果

六、结语

2016年9月,上海市第一中级人民法院审理了一起经济适用房租赁纠纷案。[1]该案基本案情可概括为:张某将其所购经济适用房(下文简称“经适房”)出租于祁某,双方书面签订了房屋租赁合同。其后,祁某擅自将该房屋转租于他人。在发现转租行为后,张某向法院诉请解除租赁合同,并要求祁某支付房屋使用费。

法院审理后认定:张某出租经适房的行为,违反了经适房管理规定以及经适房买卖合同的相关条款。此种行为系利用公共资源谋取个人利益,损害了社会公共利益。因此,法院判令张某与祁某之间的经适房租赁合同无效,并通过民事制裁对租金收益予以收缴。此案是沪上法院首次以民事制裁的方式“喊停”经适房出租行为,一经公布便引起了社会各界的热议。

经适房是具有社会保障性质的政策性住房,其功能在于解决城市低收入家庭的住房困难。与普通商品房相比,经适房的建设享受了诸多政策优惠,如建设用地划拨、免收行政事业性收费、减免相关税收等。与此同时,为实现经适房的住房保障功能,经适房的分配、使用、交易等都受到不同程度的限制,无论是建设部等七部委联合发布的《经济适用住房管理办法》,还是各省市的相关管理规定,均明令禁止购房人对外出租经适房。因此,出租经适房的行为既违反了相关管理规定,亦在某种程度上损及了社会公共利益,自然会引发对租赁合同效力的质疑。然而,合同与强制法律秩序发生抵触,毋宁只是合同效力审查的触发事由,并不意味着合同必然无效。合同效力究竟如何,尚须运用规范目的考察、利益衡量等多种手段进行综合判断。在经适房租赁合同的效力认定上,同样应当遵循这一思路。不仅如此,经适房的权属结构决定了对出租行为的定性,进而会影响租赁合同的效力认定。易言之,只有在明确经适房所有权结构的前提下,进一步结合相关管理规定,方能对经适房租赁合同的效力作出适切论断。

鉴于以上诸点,本文将以经适房产权结构的定位为起点,梳理我国法院对待经适房租赁合同效力的立场。在阐明违法合同效力的判别方法之后,结合相关管理规定的具体语境,明确经适房违规出租的合同效力与法律效果。

一、经适房的产权结构定位

《经济适用住房管理办法》第30条第1款规定:“经济适用住房购房人拥有有限产权。”就其中“有限产权”这一概念的理解,学界存在两种观点:一种为“共有权说”(或“按份共有说”),即购房人与当地政府按比例共同享有经适房的产权;[2]另一种则是“受限制的单独所有权说”,即购房人对经适房取得单独所有权,但其对房屋的转让、处置等权能在一定程度上受到限制。[3]

目前,我国有关基本住房保障的立法仍在起草中。从笔者掌握的资料来看,立法者似乎更倾向于按份共有的制度设计。[4]尽管如此,由于经适房的所有权形态尚未在法律、行政法规层面得到明确,各省市在出台有关经适房的管理规定时也相应选择了不同的模式。

上海、浙江、吉林等省市采纳了共有产权模式。以上海市为例,《上海市共有产权保障住房管理办法》第2条第1款指出,对保障性住房“实行政府与购房人按份共有产权”。同时,根据该管理办法第30条第2款,房地产权证上应当记载房地产权利人、产权份额,并注记“共有产权保障住房”。与此不同,北京、广东等地选择了单独所有模式。以北京市为例,根据《北京市经济适用住房管理办法(试行)》第20条,经济适用住房产权登记在购房人名下,购房人拥有有限产权,房屋权属证书上注明“经济适用住房”字样。

以上两种产权模式最大的不同在于:在共有产权模式下,政府住房保障管理部门扮演着双重角色。它既是经适房制度实施与秩序维护的管理者,同时又是经适房的按份共有人。然而在单独所有模式下,住房保障部门仅仅承担着管理者的职能。就具体法律效果而言,在共有产权模式下,因住房保障管理部门系按份共有人之一,故其享有由此而生的诸多民法权利。更言之,当出现购房者违规出租、出售经适房等情形时,住房保障部门除了可行使公法上的权力外,亦得诉诸私法上的救济手段。这一优势恰恰是单独所有模式所不具备的。正是基于此点,近年来原本采单独所有模式的省份纷纷向共有产权模式转型:《北京市共有产权住房管理暂行办法》自2017年9月30日起正式施行,其中第2条明确了“政府与购房人按份共有”的产权结构。不仅如此,根据该办法第37条第2款的规定,前述产权结构对于(尚未销售的)经济适用住房同样适用。相类似的广东省在暂停新建经济适用住房六年后,于2018年9月出台相关政策,着力推进政府与购房者按份共有产权的保障性住房建设。

由此可见,立足于我国当前的政策背景,越来越多的省份在设计保障性住房的产权结构时,或已采纳或正转向共有产权模式,这也为今后保障住房立法的提供了制度支撑与有益经验。[5]职是之故,本文将以按份共有的产权结构为基本前提,来分析经适房违规出租的合同效力与法律后果。

二、实务相关判决概览

合同是否有效是审理合同纠纷的前提,属于法院应当主动审查的事项。[6]因此,在处理经适房租赁纠纷案件时,即便当事人并未主张,法官亦须依职权审查租赁合同的效力。购房人擅自出租经适房,系违规使用经适房的情形之一。这一行为违反了国家有关经适房的管理规定(如《经济适用住房管理办法》第33条),自会引发如下追问:对于此种情形,能否适用《合同法》第52条第5项的规定,以“违反法律、行政法规的强制性规定”为由判令经济适用房租赁合同无效?好饿但是不想动

各地法院不仅在认定合同效力的基本立场上出现差异,即便同为认定合同有效或无效的判决,判决书给出的理由也各不相同:

由于出租经适房违反了相关管理规定,部分法院会依据《合同法》第52条第5项,以违反强制性规定为由判令租赁合同无效。[7]然而,此种处理方式存在明显的硬伤。《合同法解释一》第4条明确将“强制性规定”的范围限定在“全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规”。目前,我国尚无有关经适房管理的法律或行政法规存在。就法规范的效力位阶而言,《经济适用住房管理办法》仅属于部门规章,而各地实施的经适房管理规定则属于政府规章,均无法满足《合同法解释一》第4条对强制性规定效力位阶所设立的门槛。[8]或许是为了回避这一问题,部分法院虽然判令经适房租赁合同无效,但在认定理由上或是一笔带过,或是含糊其辞。[9]鉴于经适房的社会保障功能和公共福利属性,也为了规避前述做法在法律适用上的障碍,不少法院会转而适用《合同法》第52条第4项的规定,以损害社会公共利益为由判令经适房租赁合同无效,本文开篇提及的案件即为其例。[10]

与以上判决否定合同效力的立场不同,在审判实践中也有不少法院明确表示:经适房租赁合同“系双方当事人真实意思表示,不违反法律和行政法规的强制性规定,故合法有效”。[11]持此立场者认为,因《经济适用住房管理办法》仅系部门规章,故不得将其作为判断租赁合同效力的法律依据。[12]根据《合同法解释二》第14条,合同只有在违反所谓“效力性强制性规定”时,才能被认定为无效。职是之故,有些法院认为,禁止经适房租赁的相关条文系管理性而非效力性规定;违规出租的行为会为出租人招致行政法上的不利后果,但租赁合同效力不会因此受到影响。[13]此外,还有法院认为,经适房租赁合同有效,但当事人可诉请解除。[14]

以上对相关判决的梳理表明,就经适房租赁合同的效力评价而言,我国各地法院的立场并不统一。从法院肯定或否定合同效力的理由中,又可进一步提炼出如下几则问题:其一,经适房禁租规定的效力位阶和规范性质如何?其二,法院应当如何运用这些规定判断经适房租赁合同的效力?其三,《合同法》第52条第4项和第5项规定的适用关系如何?其四,违规出租经适房会产生怎样的法律后果?这些具体问题直接关乎能否对经适房租赁合同效力作出适切的评价。遗憾的是,无论是既有的理论学说还是实践做法,都未能提供令人满意的答案,故而下文的论述将逐一作出回应。

三、违法合同效力判定的方法

(一)以规范目的为起点

任何法律规定都是为实现特定立法目的而设,如维护公共利益、保障行为自由、确保交易安全等。当法官以某项规定为准绳检视合同效力时,自当以其规范意旨作为效力评价的逻辑起点。我国学界普遍认为,对于违法合同的效力判定,探求所违反规定的规范意旨系唯一正确的途径。[15]

在我国现行法语境下,强制规范被划分为效力性与管理性两种类型。就法律后果而言,违反效力性强制规范的合同必然无效;违反管理性强制规范的合同并不一定无效,其效力如何由法院根据具体情形认定。最高人民法院在《民商事合同案件指导意见》第16条中即明确指出,法院在认定强制规范类型时应当综合考量“法律法规的意旨”。

较之以往的条文,《民法总则》第153条第1款新增了但书规定。此种规制模式强调规范意旨考察对违法合同效力认定的重要性,在学理上被称为“规范目的保留”(Normzweckvorbehalt)。[16]具言之,当法律行为与某一强制性规定相抵触时,不能径自否认法律行为效力,而应先行检视所涉规定的含义与目的(Sinn und Zweck)。[17]只有当该规定未对行为效力另作评价时,才能认定该行为无效。[18]虽然《合同法》第52条第5项并未包含上述但书规定,但仍应遵循“规范目的考察先于合同效力评价”的思维进路。此点不仅必要而且可行,也更加符合立法者的意思。[19]

依笔者所见,探求规范意旨的过程在本质上就是法官进行法律解释的过程。[20]当合同与某一强制性规定发生抵触时,首先应当综合运用法律解释的方法,探求立法者设立该规定所欲实现的目的。在这一过程中,须重点关注该规定所规制的对象与所保护的利益。[21]在规范意旨确定之后再进一步追问,为确保规范目的不会落空,应对与其相抵触之合同的效力作何评判。

(二)以利益衡量为手段

法律规定所欲保护者,或为抽象的秩序利益,或为当事人的具体权益;既可以是社会公共利益,也可以是国家或集体利益,亦不妨为个人利益。以强制规范为准绳评判合同是否有效,构成公权力对私主体合同自由的干涉。由此可见,在违法合同的效力评价上,强制规范所保护的利益和合同自由原则之间存在某种程度上的紧张关系。[22]尤其是在只有合同一方违反强制性规定的情形下,合同效力的评价还关乎另一方的利益(如合同的履行利益、信赖利益等)。[23]由此可见,欲对违法合同的效力作出适切论断,利益衡量是必循之法。[24]

就个案而言,在遵循规范目的之前提下,须进一步结合具体情形,对所涉诸项利益从性质、数量、位阶等多个维度展开对比。[25]唯有如此,才能对合同效力作出最为合理的评判。合同乃当事人合意的产物,其效力认定关乎意思自治这一民法基本原则。只有当强制规范旨在保障公共利益或维护善良风俗时,判令与之抵触的合同始具有正当性。[26]此点亦在《民商事合同案件指导意见》第16条的规定中得以体现。这一立场值得赞同,因为只有当合同损及公共利益或悖于善良风俗时,公权力才有正当理由介入私领域对合同自由予以限制。[27]同时,这也符合《合同法》第52条第5项“转介条款”的功能定位。[28]

既然是否损害公共利益在很大程度上决定了违法合同的效力,那么就有必要厘清《合同法》第52条第4项和第5项规定的适用关系。笔者认为,这两项规定系一般法与特别法的关系,后者是前者的具体化。[29]若某一强制规范以保护公共利益为本旨,说明立法者有意识地以制定法的形式确认公共利益价值上的优位性。[30]易言之,该规定系公共利益保护在制定法中的具体表述。因此,当合同违反该规定时,应优先适用《合同法》第52条第5项来判定合同效力。否则,将有从特别法向一般法逃遁之嫌。[31]只有当缺少明确的强制性规定时,才有必要检视是否尚有适用《合同法》第52条第4项的余地。正因如此,有学者建议在法条编排上应当将《合同法》第52条第4项和第5项规定的位置对调,此点已为《民法总则》的相关规定所采纳。[32]

(三)以比例原则为工具

无效作为合同“不生效力的最强程度”(der st?rkste Grad der Unwirksamkeit),[33]是对当事人合意最彻底的否定,在本质上属于一种私法上的“无效制裁”(Nichtigkeitssanktion)。[34]当合同违反强制规范时,姑且不论令其无效是否一定能保证规范目的之实现,合同无效为当事人利益带来的负面影响却是十分确定的。尤其当只有一方违反强制规范时(例如承租人对所租房屋为经适房不知情),令合同无效将严重影响另一方当事人的利益:其信赖利益的损害尚能通过缔约过失制度得到救济,但履行利益势必会因合同无效而落空。

由此可见,当合同与某一强制性规定相抵触时,法院对合同无效的认定须谨慎为之。[35]即便该规定具有保护公共利益的目的正当性,也不能就此断言合同无效。损害公共利益只是导致违法合同无效的必要非充分条件。易言之,保护公共利益为目的,令合同归于无效为手段。笔者认为,此时应运用比例原则进一步检视,手段运用与目的实现之间的关联性以及手段本身的适切性。

比例原则(Verh?ltnism??igkeitsprinzip)发端于公法领域,主要被用来判定国家对公民基本权的干涉是否具有正当性,是控制行政裁量处分以及其他国家干预行为合法性的重要工具。[36]此项原则要求,如欲以公权力对私权利加以限制,须审查公权力行使之目的与手段之间是否处于一种合比例的关系。比例原则的运用可分为四步:(1)明确运用公权力所欲实现之目的,重点考察该目的是否具有正当性;(2)审查所采取的手段是否有助于目的实现;(3)检视是否采取了最温和即对私权影响最小的手段;(4)衡量前述手段对私权的限制与所追求的目的之间是否成比例。[37]前述四个步骤又可分为两个阶段:第一步为预备阶段,或称目的确立阶段;后三步为具体检视阶段,分别对应比例原则的三个下位原则,即合目的性(Geeignetheit)、必要性(Erforderlichkeit)、均衡性(Angemessenheit)原则。[38]

近年来,越来越多的学者在讨论违法合同效力的问题时引入了比例原则,[39]笔者对此持赞成态度。无论是以违法抑或以损害社会公共利益为由否定合同效力,在本质上都是运用国家公权力对私人合同自由进行干预,故满足比例原则适用的前提。[40]若合同违反的强制性规定旨在保护公共利益,则可通过预备阶段对目的正当性的检验。此时,尚须满足如下条件,判令合同归于无效才谓合理:第一,判令合同无效有助于公共利益的保护,即满足合目的性要件;第二,没有其他有助于保护公共利益但对当事人影响更小的手段存在,即满足必要性要件;第三,受到保护的公共利益与合同无效为当事人带来的不利益之间比例均衡,即满足均衡性要件。[41]

四、经适房租赁合同效力的具体检讨

上文已经明确了违法合同效力评价的一般方法,其中以比例原则的运用最为关键。循此思路,下文论述将从禁止经适房出租的相关规定入手,探求此等规范背后的立法目的,然后再通过利益衡量和比例原则的检验,对经适房租赁合同的效力进行判定。

(一)预备阶段:规范目的之确立

1.禁止经适房出租的强制性规定

如欲判定经适房租赁合同是否因违法而无效,须首先梳理出该合同所违反的强制性规定,并对规范目的进行考察。以上海市为例,《经济适用住房管理办法》第33条和《上海市共有产权保障住房管理办法》第32条均禁止经适房的出租。此两条规定虽然在性质上都属于强制规范,但分别来自于部门规章和地方政府规章,均未达到《合同法解释一》第4条就规范效力位阶设定的门槛。于此无法回避的问题便是:针对经适房租赁合同,是否存在效力位阶适格的强制规范作为判定其效力的依据?对此有两种解决方式可供参考:

有学者坚持认为,对于任何强制性规定,均应从实质上审查其对合同效力的影响。是故,不能仅以效力位阶不够为由排除上述两条规定的适用。持这一观点的学者指出,应当对《合同法》第52条第5项的规定作扩张解释。该项规定虽然明确指向法律和行政法规,但这毋宁只是对合同效力审查规范依据的一种“有限列举”,其他效力层级的法律规范亦应被包含在内。[42]与此相反,另一种处理方式严格遵循《合同法》第52条第5项对强制性规范效力位阶所作的限制,转而适用该条第4项规定来判断合同效力。但是,在具体论证该合同是否损害社会公共利益时,会将法律与行政法规以外的强制性规定纳入考量。[43]

以上两种方式各有利弊:前者虽有理论正当性,但在司法实务中恐难落实,毕竟《合同法解释一》第4条明确指出“人民法院确认合同无效……不得以地方性法规、行政规章作为依据”。后者虽然恪守法条文义,但难免有架空《合同法》第52条第5项、从特别法向一般法逃遁的嫌疑。[44]就可操作性而言,笔者更倾向后者。但是,无论采纳何种方式,都必须考察上述两条规定的规范目的,并运用比例原则来检视应否令经适房租赁合同归于无效。

2.经适房禁租规定的规范目的

我国现行法之所以禁止购房人对外出租经适房,根本原因在于经适房本质上属于社会保障性住房。作为政府的一项准公共服务产品,经适房属于国家福利行政的范畴,根本目的在于解决城市中低收入人群的住房问题。[45]职是之故,经适房的建设享有一系列政策优惠:一方面,用于建设经适房的土地是以划拨的方式取得的,无须缴纳土地出让金。另一方面,经适房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。此外,国家还对经适房实行价格管制,其销售价格以“保本微利”为基本原则。

基于以上诸点,经适房的售价远低于同地段商品房的价格。此种价格优势在本质上来源于国家对公共资源的投入。倘若某人先以低价购入经适房,再以市价进行转售或出租,显然是以此为手段为自身牟利。这种行为彻底背离了经适房制度的社会保障功能,会对社会公共福利造成严重损害。转售或出租行为使得经适房的住房保障功能落空,扰乱了经适房管理秩序。购房人利用国家对经适房的政策优惠谋求私利,政府的公共财政利益将因此遭受损失。

由此可见,经适房禁租规定的规范目的均具有维护社会公共利益的正当性,意在防止经适房购房人通过出“低价购入、市价出租”的方式牟取暴利。在此种意义上,否定经适房租赁合同的效力,至少在目的正当性上无可指摘。易言之,这种做法能够通过对规范目的正当性的考察。曾经瘦过你也是厉害

(二)共有产权模式下经适房租赁合同的效力判定



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