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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
宪法文本中的“执法部门”及其与监察机关之配合制约关系
【作者】 周佑勇周维栋
【作者单位】 东南大学法学院{教授,长江学者}东南大学法学院{宪法学与行政法学博士研究生}
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 宪法文本;执法部门;监察机关;功能主义解释
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 89
【摘要】

我国新修《宪法》第127条首次将“执法部门”入宪并规定了其与监察机关的配合制约关系,这无疑是一个必须认真对待的重要宪制问题。在功能主义的权力配置原理下,“执法部门”作为包含诸多职能专业化分工的部门而符合“功能最适当”机关,其作为组织结构合并调整之后的一个属性概念,也符合“机关最适当”承担功能。但从现有宪法文本的规定来看,“执法部门”与监察机关的配合制约关系仍然存在规范结构缺陷、抽象原则壁垒、价值诉求失衡等制度困境。为此,从宏观层面,需要运用宪法释义学的原理与技术,明确权力的核心领域不可侵犯、完善宪法原则的规则化、坚持正当法律程序与司法审查的救济途径,以保证权力配置的合宪性运行。从微观层面,为了提高监察权力运行的效率,有必要通过实体与程序两个维度来完善执法部门与监察机关的协同配合路径;为了防止权力滥用,需将权力单向监督与双向制衡机制有机协调,实现保障人权的价值诉求。

【全文】法宝引证码CLI.A.1282678    
  
  

目次

一、宪法文本中“执法部门”的功能主义阐释

二、“执法部门”与监察机关配合制约关系存在的制度困境

三、“执法部门”与监察机关配合制约关系的合宪性控制

四、“执法部门”与监察机关配合制约关系的微观实现路径

五、结语

随着国家监察体制改革的帷幕拉开,国家权力配置的宪制结构从原来的“一府一委两院”制的四元结构变迁到现在的“一府两委两院”制的五元结构。新修《宪法》第127条第2款规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”。显然,该款确立了监察机关在横向国家权力结构之间的配合制约原则,重构了国家权力配置的宪制结构。对于监察机关与审判机关、检察机关的关系,学界已展开了热烈的讨论。[1]然而,“执法部门”本为实践中的口语化表述,作为一个新的“权力元素”进入宪法文本,其内涵与外延该如何解释?“执法部门”与监察机关又是如何互相配合、互相制约的?

这些无疑是必须认真对待的重要宪制问题。对此,本文拟结合中国特色的人民代表大会制度下的国家权力配置原则,运用宪法解释的相关原理与技术,站在功能主义的立场,阐释宪法文本中“执法部门”的含义,并分析监察机关与“执法部门”配合制约关系的路径,为实现权力的正确高效运行与人权保障的价值诉求提供释法路径与制度建议。

一、宪法文本中“执法部门”的功能主义阐释

我国宪法所设计的国家权力结构,是以国家机构为中心,[2]建立在功能主义视角将国家权力分为立法权、行政权、监察权、审判权、检察权。那么,通过权力配置原则的功能主义解释,“执法部门”在《宪法》第127条乃至整部宪法中该如何定位?从法律的整体性上看,根据《宪法》文本的结构与内容及其与《监察法》等法律的关系,“执法部门”有哪些内涵与外延?

(一)基于职能专业化的功能主义

在制度实践与理论反思的进程中,基于职能专业化的功能主义理论,为国家权力配置的调整提供了解释空间。功能主义理论倾向于在维护权力核心职能的前提下,接受权力间的混合,强调权力配置的专业性和功能性,使得权力高效正确运行。马克·图什内特提出基于职能专业化而形成的“第四分支”,即行政官僚机构可以修正和完善现代政府架构,[3]布鲁斯·阿克曼认为制宪者没有意识到权力分立所隐含的职能专业化原则,并提出基于职能分工创设“廉政的分支”和“规制的分支”。[4]在功能主义的解释路径下,国家权力的配置更多考虑的是国家权力的有效运行与国家任务的妥当实现。德国宪法法院早期提出的“功能适当”原理对于丰富和完善功能主义理论作了巨大贡献。其在1984年的“核导弹部署案”中,指出“为了谋求国家权力的适度和节制,由具有最优前提条件的机关按照它们的组织、组成、功能和程序作出决策,能保证决策的正确性。”[5]在功能适当性的考量下,国家机关的结构、职能与任务之间必须进行合理配置。

对于我国当下监察体制改革面临的机关结构与职权的调整,有学者通过对民主集中制原则作出新的规范性建构,认为我国现行宪法隐含功能主义的权力配置原理。即功能主义的国家权力配置观,以国家的效能和治理能力为目标,在“功能——机关”的勾连下,强调将权力配置给在组织、结构、程序、人员上最具优势、最有可能做出正确决定的机关,同时要求承担某项国家权力的机关,在组织、结构、程序、人员上相应调整以适应职能。[6]有学者则从民主集中制原则解释出“民主制约原理”“机构效能原理”“机构耦合原理”,[7]丰富了国家机构的权力配置原则。总之,功能适当原则强调权力配置的权能和效率,不拘泥于权力的“分”与“合”,这无疑有利于国家治理体系和治理能力现代化。土豪我们做朋友好不好

(二)作为“功能最适当”机关的“执法部门”

功能主义理论也被称为“功能适当原则”。在运用功能适当原则解释权力配置的过程中,通过“机关—功能”思维搭建两条相反的路径:其一是以机关结构决定职权归属,即当改革出现新的任务或目标时,要考虑什么机关能承担该目标,或创造新的机关或部门;其二是因职权需要调整机关结构,即某个机关要承担某项职能,该机关就应调整组织内部的构造,以成为功能最适机关。基于国家反腐败的需要,加之过去我国监察体系存在同体监督乏力、异体监督薄弱及监察资源分散等问题。[8]我国宪法基于功能适当原则重新配置国家权力,对反腐败机关的权力结构进行宪法设计,重构国家反腐败体制,新修《宪法》第127条通过两款分别规定了监察机关独立于“行政机关”的工作机制、监察机关办理职务违法与职务犯罪案件与“执法部门”的配合制约关系,“执法部门”因此伴随着监察机关职权的需要作为一个新型“机关”进入宪法文本。

1“执法部门”所含诸多职能专业化分工部门符合“功能最适当”机关.

从功能主义的第一条路径出发,《宪法》第127条第1款的目的是为了保证监察权的独立行使,那么就要防止所有的行政机关不当干涉监察权的运作。所以此款中的“行政机关”应作广义理解,包括一般行政机关即中央国家行政机关、地方各级国家行政机关与专门行政机关即政府的派出机关、派出机构等。而第2款主要是为了提高监察效能,在职能分工基础上合理配置各机关的权力。那么,此处的“执法部门”是否是“功能适当”机关?其外延包括哪些部门?能否辅助完成反腐败任务?这取决于监察机关在行使职权过程中,需要其他机关承担什么功能或作用。

《监察法》赋予监察机关监督、调查、处置三项职责,其权限的运行体现在监察程序中。

首先是获取问题线索,除了主动获取之外,还要依靠其他机关的被动移送。《监察法》第34条规定“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。”该条中的“公职人员”不仅包括其他机关的公职人员,而且包括相应机关内部公职人员,因为法院、检察院、公安机关与审计机关建立在职能专业化分工基础上主要是在审判、审查起诉、刑事侦查、治安行政管理、审计等工作中,容易发现其他机关公职人员涉嫌职务违法犯罪问题的线索,而且根据“监察全覆盖”,监察机关的监察对象也包括法院、检察院、公安机关与审计机关内部公职人员。一方面,不仅法院、检察院、公安机关与审计机关因其职能的特殊性而易发现其他机关的公职人员涉嫌职务违法犯罪问题的线索,而且税务部门、信访部门也因其职能专业化具有类似的功能;另一方面,其他普通的行政执法机关也要将其内部公职人员涉嫌职务违法犯罪问题的线索移送监察机关。所以在监察程序的第一步就需要上述公安机关、审计机关、税务部门、信访部门及其他普通行政执法机关的配合来提供问题线索。

其次是初步核实问题线索、立案并确定调查方案,这是监察机关内部程序,一般无涉其他机关的配合与制约。

最后是履行调查或处置职责,根据《监察法》的规定,监察机关可以采取讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境等调查措施,其中讯问、询问、勘验检查、鉴定等措施需要司法行政部门的配合,留置、搜查、技术调查、通缉、限制出境等措施需要公安机关、国家安全机关协助执行,查询、冻结需要银行保险监督部门、证券监督等部门的配合,调取、查封、扣押需要不动产管理部门、车辆管理部门的配合,所以在监察程序的调查过程中需要司法行政部门、公安机关、银行保险监督、证券监督等部门、不动产管理部门、车辆管理部门等的配合。依据《监察法》第45条的规定,监察机关可以采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、政务处分、问责、问责建议、监察建议等处置措施,这些处置措施需要公职人员所在单位的配合或制约,其中就包括行政执法机关。当然,整个监察过程少不了对监察机关的监督和制约,其中就包括审计部门对监察机关的经济问题进行监督、同级人民政府财政预算部门的制约、税务部门对监察机关公职人员税务方面的监督等等。至此,通过第一种功能主义的进路,我们发现司法行政部门、公安机关、国家安全机关、审计机关、信访部门、税务部门、政府财政预算部门、不动产管理部门、车辆管理部门及其他普通行政执法机关、银行保险监督、证券监督等特殊“执法部门”由于自身的结构特征及职权专业化程度都符合监察机关履行反腐败职责过程中对权力配置的需求,所以“执法部门”的外延包含以上诸多职能专业化部门是其作为“功能最适当”机关的条件。

2“执法部门”组织结构合并调整之后符合“机关最适当”承担功能.

从第二条路径来看,“执法部门”何以被设计进宪法文本呢?由于符合《宪法》第127条第2款中行使执法权的政府职能部门众多,要充分发挥职能,就只有整合资源,统一为“执法部门”。在工作专门化的基础上,严格按照工作领域与职能进行划分,把相似的工作归类合并,进行有效协调,就形成职能部门化。[9]显然,“执法”职能的部门化有利于配合与制约监察机关的反腐败权能,在提升反腐败效率的同时,制约其过于集中的权力。从功能上看,发挥“执法”职能需要多个组织结构协同发力,所以执法“部门”是许多个行使执法权能的机关的集合,并且各执法部门应该相应地调整内部组织结构,以配合监察机关查办案件需要。例如,作为协助监察机关执行多项措施的公安部门,应明确公安法制部门为公安机关支持配合监察机关查办案件的牵头部门,具体负责相应的协调工作。并且公安部门应当为法制部门配备与其履行支持配合监察机关查办案件职责相应的保障,明确其职责及工作程序。作为最有效获取案件线索的信访部门,对于监察机关内部的信访部门,不仅要接受本机关的管理,还应受各级人民政府的领导。所以为了提高反腐效能,就必须调整信访部门的组织结构,实现归口管理。从功能主义角度出发,这就符合“因应职权需要调整组织结构”。所以“执法部门”的组织结构合并调整符合其作为“机关最适当”承担功能的条件。国家权力行使权的“分”和国家机关的“分”是确定不移的历史总趋势,[10]虽然表面上看此处“执法部门”是将所有行使执法权的部门整合在一起,但是实质上各个行使执法权的部门分开行使各自的权力来配合、制约监察权。当然,那就是为了集中权力提升监察机关反腐败的效力,[11]这里也有一种“合”的思维。还有一方面因素就是考虑到宪法条文的高度抽象性与概括性,用“执法部门”比较精炼简洁。

二、“执法部门”与监察机关配合制约关系存在的制度困境

我国新修《宪法》第140条关于法院、检察院与公安机关的权力配置为刑事诉讼法的制定提供依据。同理,第127条关于监察机关与其他机关的权力关系就是监察法的制定依据。由于宪法文本中各要素之间天然的关联性和依赖性,所以应该采取整体性方法诠释个别规范。那么,对于《宪法》第140条规定的法院、检察院与公安机关的关系的文本解读,有助于我们探究《宪法》第127条关于“执法部门”与监察机关的宪法关系。

(一)“执法部门”与监察机关配合制约关系的规范结构缺陷

从宏观上看,我国新修《宪法》并没有系统规范地将监察体制改革背景下各国家机关的关系重新配置进宪法文本,而只是通过两个条款分散式地规定了相应国家机关的关系,导致国家机关间的配合制约关系存在不协调的规范结构缺陷。这种规范结构缺陷不利于人民代表大会制度与国家权力配置之间的良性运转。《宪法》第127条第2款规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”从形式上看,该条规定了监察机关主导下的“线性”双向关系,主要规范的是监察机关的权力运行机制,涉及到人民代表大会以外的各国家机关之间的平行关系。第140条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”该条规定了法检公三机关共同参与的“三角形”循环结构,各机关的逻辑结构顺序分布主要考虑的是国家机关的权力配置与职能定位,涉及到人民代表大会制度与各国家机关之间的上下关系。[12]很明显,第140条规范的各国家机关之间的关系比第127条规范的监察机关分别与其他机关的关系的重要性程度高,前者上升到国家权力配置的高度应该由宪法调整,后者规制的是权力的具体运行机制可由法律规定。有学者提出将原《宪法》第135条修改为“人民法院、人民检察院、监察机关和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”既兼顾到四家地位重要性的排列,又顾及到它们办案的顺序。[13]然而这种不区分案件类型的修改方式与监察体制改革格格不入。唯有通过合宪性解释弥补宪法文本规范的不完整性,方是对宪法文本的尊重与宪法精神的恪守。

从微观上看,第127条不区分职务违法与职务犯罪的具体情形,笼统地将监察机关与审判机关、检察机关、执法部门的关系安置在同一个条文,难以契合功能适当原则的权力配置理念。针对职务违法案件,主要是监察机关与执法部门的配合制约关系。虽然也需要审判机关与检察机关协助移送案件线索,接受检察机关的法律监督,但是并没有达到互相配合、互相制约的程度;针对职务犯罪案件,则要发挥司法的主导地位,将“以审判为中心”作为各机关关系的本质要求。“监审检”三机关在刑事诉讼中,对与腐败犯罪的调查、审查起诉和审判的分工,构成了一个三角形关系。而“执法部门”承担的功能往往是辅助性的职责,并不能与其他机关平起平坐进入权力结构,所以从权力配置的功能主义角度,这种结构安排是有缺陷的。另外,“互相”配合、“互相”制约的结构安排,在不分主次、不分高低的“中庸”思维指导下,要想真正实现妥当的配合与制约,也十分困难。“互相”关系处理不好势必导致权力的互相倾轧,互相掣肘,侵犯权力的核心领域。结构安排上,在前的“互相配合”也不利于后面的“互相制约”机制的启动,还可能导致制约失衡。

(二)“执法部门”与监察机关配合制约关系的抽象原则壁垒

从法层级角度看,“互相配合、互相制约”是一项具有宪法位阶的原则。该原则的确定性程度低,指导性不足,如果缺乏具体规则的指引,必然导致该原则的适用性变弱,进而不能准确把握配合制约关系的界限。然而,《监察法》却规定了同样的规范结构,而且在内容和表述上完全一致。这一做法实际上是借鉴了传统的刑事诉讼立法模式,我国《刑事诉讼法》对于配合制约原则的规定也是与《宪法》规范一致。有学者认为这种法律与宪法“规范表述趋同化”行为实质是一种立法者的不作为,[14]应该受到合宪性的审查。这种重复性的立法行为导致法律成为一种象征性符号并在适用中缺乏可操作性,所以“执法部门”与监察机关配合制约关系的原则条款壁垒将导致法律适用的模糊与混沌。而且原则的抽象性与概括性使得法律条文的内容更加开放与空洞,进而导致“执法部门”与监察机关在配合制约过程中滥用裁量权。“执法部门”与监察机关的配合制约原则因缺乏明确的法律标准而导致开放的漏洞,[15]具体而言,在形式上,“执法部门”与监察机关的配合制约关系中的参与主体涵盖哪些单位;在实体上,“执法部门”与监察机关的配合制约关系的内容包括哪些层面;在程序上,“执法部门”与监察机关的配合制约关系如何运转等问题,都需要具体的操作规则指导才具有可执行性。

(三)“执法部门”与监察机关配合制约关系的价值诉求失衡

《宪法》规定“国家尊重和保障人权”,第127条规定的权力配合制约原则虽然建立在功能主义视角下,但其根本目的也在于保障公民权利。《宪法》第140条的“准确有效地执行法律”是各机关权力行使的目的,是判断三机关关系合宪与否的形式标准,是塑造和实现公民权利的实质基准。那么在人权保障宪法原则的导控下,通过确定类推适用的规则,第127条监审检执四机关的目的也包括“准确有效地执行法律”。但“无论我们以何种方式对待文本与原则的问题,我们必须拓展某一原则或另一原则至那些文本未加考量或规定的情况中。”[16]《宪法》第127条的特殊性在于:语义构造上,“监察机关”作为主语;功能归属上,监察机关是权力集中后的高效反腐机关。所以该条的规范使命是提高反腐效能,那么在监察机关的强势主导下,反腐职能是否会落入“监察中心主义”陷阱?导致公正与效率的价值诉求失衡。该条的规范主体只有国家权力的平行互动,并没有案涉当事人的参与。如果当事人的辩护权不能得到充分行使,导致程序正义的缺位,无疑不利于人权保障的价值落实。在各机关共同配合追求高压反腐效果的权力构造下,当事人与各权力机关的诉讼构造呈现“倒金字塔”式的三角形模式,导致平衡的控辩审诉讼结构失衡,司法公正的最后一道防线将有溃堤风险。保障无罪的人不受追究更是为了保护大多数人的利益,何况保障当事人的程序性权利也被视为“看得见的正义”。所以监察机关办理腐败案件时不能过分强调“效率”的犯罪控制模式,而忽略人权保障的正义标准。

面对“执法部门”与监察机关配合制约关系的制度困境,只有采取相应的法治措施,才能顺利完成监察体制改革的任务,保证宪法和法律的良好运行。从宏观层面,加强配合制约关系的合宪性解释,保证权力之间核心领域不受侵犯,坚持正当法律程序,强化司法审查,将权力关进制度的笼子里。从微观层面,具体细化配合制约关系的实现路径,特别是强化互相制约的监督机制建设,推进配合制约关系的制度畅通运行,防止配合制约原则的抽象壁垒,实现人权保障的价值诉求。

三、“执法部门”与监察机关配合制约关系的合宪性控制

监察体制改革的目的是反腐败,实现清风正气。新修《宪法》通过对第127条的规范结构设计来分流职务犯罪案件,并没有与第140条中对刑事案件的规范结构设计格格不入,相反,增加对职务犯罪案件的权力配置权重比例,符合改革的需要。所以《宪法》第127条的规范结构缺陷是文本范围内可调控的。但是在具体权力运行过程中,权力之间的“互相”关系容易导致权力倾轧,就需要合理控制执法部门与监察机关配合制约关系的边界;

  ······

人丑就要多读书



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