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【期刊名称】 《西部法学评论》
论联合国安理会制裁措施的新发展
【副标题】 对联合国安理会第1970号和1973号决议的国际法解析
【作者】 熊安邦【作者单位】 武汉大学
【分类】 国际条约与国际组织
【中文关键词】 联合国安理会;安理会决议;联合国宪章;利比亚;制裁
【文章编码】 1674-3687(2012)01-0119-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 119
【摘要】

联合国安理会针对利比亚局势,所作的第1970号和第1973号两份决议体现了联合国安理会制裁制度近年来的一些发展特点,除安理会认定威胁国际和平与安全的因素越来越多,安理会制裁的对象越来越精准,制裁措施中包含了更多更明确的人道主义例外,还增加了对制裁措施的审查制度,这些措施使得联合国安理会制裁制度更为完善。但安理会第1973号决议也授权会员国及区域性组织采取一切必要措施来保护平民,这是以前不曾有过的新情况。

【全文】法宝引证码CLI.A.1159690    
  
  自2011年2月16日以来,利比亚局势持续动荡,该国爆发的骚乱及流血事件的不断升级,引起了国际社会的密切关注。2月26日,联合国安理会一致通过第1970号决议,决定对利比亚实行武器禁运、禁止利比亚领导人卡扎菲及其家庭主要成员出国旅行、冻结卡扎菲和相关人员的海外资产等措施。3月17日,联合国安理会又通过第1973号决议,决定在利比亚设立禁飞区,并要求有关国家采取一切必要措施保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。从3月19日开始,以法国为首的西方多国部队对利比亚展开空袭行动,从3月28日起,北约开始接管并执行利比亚禁飞区的任务。安理会决议为西方国家对利比亚实施制裁提供了依据,联合国安理会这两份决议体现了联合国制裁制度近年来的一些新发展,应该说联合国的制裁制度有了很大的完善,但是对安理会第1973号决议的真正授权范围以及安理会决议的采取武力强制措施实施,在中俄与美英法等安理会常任理事国之间还存在分歧。本文将从国际法的视角,对安理会这两份决议的特点、决议所体现的联合国制裁制度的新发展以及各国对决议的分歧进行简要的分析。
  一、两份安理会决议的特点分析及比较
  (一)安理会第1970(2011)号决议
  安理会第1970号决议要求,利比亚当局立即停止暴力,满足人民要求,尊重人权和国际人道法;向国际刑事法院移交利比亚局势问题;对利比亚实施武器禁运;对有关个人实施旅行禁令;对有关个人或实体的资产实施冻结;人道主义援助;承诺对安理会决议的实施进行审查。从该决议的内容来看,该决议是联合国安理会根据《联合国宪章》第七章对利比亚采取的制裁措施,但与安理会以往的制裁决议相比存在以下特点:
  第一,该决议是根据《联合国宪章》第七章采取行动,并且明确指出是根据《联合国宪章》四十一条采取措施,安理会非常明确地指出了对利比亚采取强制措施的法律依据。安理会在以往的很多制裁决议中,尤其是维和行动的决议,一般只是笼统地指出是根据《联合国宪章》第七章采取行动,并不具体指明是根据《联合国宪章》四十一条还是第四十二条采取的措施。《联合国宪章》四十一条和第四十二条最大的区别就是,第四十一条所列举的措施是“武力以外”的办法,而第四十二条的措施则是武力的办法,两者的强制程度是不同的。显然任何联合国会员或区域性组织是不能根据安理会第1970号决议对利比亚采取军事行动的。
  第二,安理会第1970号决议并没有明确指出利比亚局势对国际和平与安全构成威胁,或对国际和平的破坏或有侵略行为的存在,也就是说决议并没有援引《联合国宪章卧槽不见了》三十九条规定的条件,而只是在决议中指出“铭记《联合国宪章》赋予安理会维护国际和平与安全的首要责任。”而在安理会以往的决议中一般都要指出某一局势构成了对国际和平与安全的威胁。
  第三,安理会第1970号决议“决定把2011年2月15日以来的阿拉伯利比亚民众国局势问题移交国际刑事法院检察官”。决议明确指出决议要求采取的措施是根据《联合国宪章》四十一条采取的,而第四十一条的措施主要是指“包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝。”这样安理会将某一情势提交国际刑事法院检察官也成为了一种强制措施了。
  第四,决议更加注重人道主义问题。决议“呼吁所有会员国一道努力,并与秘书长合作采取行动,协助和支持人道主义机构返回,在阿拉伯利比亚民众国提供人道主义援助和有关援助”。决议决定资产冻结措施不适用于“为基本开支所必需,包括用于支付食品、房租或抵押贷款、药品和医疗、税款、保险费及公用事业费”。另外,决议还承诺“安理会将不断审查阿拉伯利比亚民众国当局的行动,并准备审查本决议中的措施是否得当,包括根据阿拉伯利比亚民众国当局遵守本决议相关规定的情况,随时视需要加强、修改、暂停或解除这些措施”。这些措施使得安理会制裁措施更为精准,避免因制裁而导致更大的人道主义危机。
  (二)安理会第1973(2011)号决议
  安理会第1973号决议授权会员国采取一切必要措施保护平民;在利比亚领空设立禁飞区;强制执行武器禁运;在利比亚境内注册的飞机或由利比亚国民或公司拥有或经营的飞机禁飞;对有关个人或实体的资产实施冻结;设立专家组。安理会第1973号决议与安理会第1970号决议相比也有一些不同之处:
  第一,安理会认定利比亚国内局势对国际和平与安全构成威胁,根据《联合国宪章》第七章采取行动。安理会将一国国内局势认定为对国际和平与安全构成威胁是冷战后联合国的一个趋势,扩大了对国际和平与安全的内涵。该决议只是指出是根据《联合国宪章》第七章采取行动,而没有指出是根据第四十一条还是第四十二条,因而该决议的强制措施范围要广一些,也就是说既包括非武力强制措施也包括武力强制措施。
  第二,采取一切必要措施保护平民和设立禁飞区。“一切必要措施”比较模糊,是否包括武力措施并不是很明确。从实际情况来看,“一切必要措施”一般是包括武力措施的,所以使用武力措施保护平民也是安理会第1973号决议的一个特点。但对利比亚能否采取军事行动以及军事行动的具体措施包括哪些,安理会理事国是有不同理解的。例如俄罗斯国家杜马(议会下院)国际事务委员会主席科萨切夫就表示,联合国安理会日前通过的第1973号决议的目的是通过设立禁飞区保护平民,但这一决议被“过度夸大解读”,有关国家空袭行动的打击目标却包括坦克部队和其他不属于防空系统的地面设施,“这些行动勉强只能说部分遵守决议内容,实际上与决议的文本和精神都是相违背的”。{1}
  第三,安理会第1973号决议授权联合国会员国或通过区域组织或安排采取强制执行行动。该决议还特别强调了阿拉伯国家联盟在维护该区域国际和平与安全事务中所发挥的重要作用。该决议授权区域组织也可以采取“一切必要措施”来保护平民和设立禁飞区,这也是一个新特点。因为“一切必要措施”通常被理解为包含武力措施,事实上,北大西洋公约组织成员国已对利比亚展开了空袭和军事打击,北约对利比亚军事打击的法律依据应该说就是安理会第1973号决议。虽然说在联合国的历史上,安理会曾要求区域组织采取执行行动,[1]但执行行动一般属于武力以外的措施,而安理会第1973号决议授权区域组织可以采取“一切必要措施”来执行安理会决议则是前所未有的。
  二、联合国安理会决议的新发展
  (一)国内问题威胁国际和平
  安理会第1973号决议“认定阿拉伯利比亚民众国局势继续对国际和平与安全构成威胁”,这一认定是安理会根据《联合国宪章》第七章采取行动的直接依据,因为《宪章》第三十九条规定,安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在,这些情势的存在是安理会采取强制措施的前提条件,但是《宪章》并未对此种断定的对象做任何定义或提供断定的指导原则。但对于一国国内局势是否对国际和平与安全构成威胁是有争议的,例如利比亚代表曾在联合国宪章和加强联合国作用特别委员会中提出过“安全理事会将一些可以采用和平手段解决并对国际安全不构成威胁的国际争端或区域情势认定为对国际和平与安全的威胁,而在许多其他情况下,安理会对于公然的武装侵略以及确实对国际和平与安全构成直接和严重威胁的情势却不作这种认定。”{2}
  从目前的实际情况来看,安理会对“和平之威胁”的认定是个终局性的认定,这是安理会独有的权利。这主要是因为对和平之威胁的因素众多,程度各异,并没有一个明确的国际法律标准,但是正如利比亚代表团在联合国宪章特别委员会会议上所指出的一样,必须准确地界定什么构成对国际和平与安全的威胁,以便避免安全理事会即使在不存在此种威胁的情况下仍武断地判定存在对国际和平与安全的威胁。利比亚代表团还表示,安理会认定危害到国际和平与安全,从而需要适用《联合国宪章》第七章所规定措施的局势并非所有都实际如此,包括它本国(利比亚)在内的一些国家却因此遭受磨难。[2]
  例如安理会在2010年就通过了19项决议[3],认定某一国的国内局势对国际和平与安全构成威胁,并根据《联合国宪章》第七章采取行动,不过这些行动全是维和行动,并不是武力强制措施。从这一情况来看,安理会认定某一国的国内局势对国际和平与安全构成威胁已成为一种常态,以至于国际社会几乎形成了一种共识,即一国国内局势可以对国际和平与安全构成威胁。这也是联合国集体安全体制的新发展,联合国集体安全体制的核心内容是安理会以合法使用的集体武力来对付个别国家非法使用武力的行为,以消除对和平之威胁和制止侵略。但是目前对国际和平与安全的威胁早已不再限于一国对另一国非法使用武力或以武力相威胁的情形了,一国国内局势也有可能被认定为对国际和平与安全构成威胁。另外,恐怖主义、环境资源问题、艾滋病等都已被认定为对国际和平与安全构成威胁,国际和平与安全的内涵被扩大,对国际和平与安全构成威胁的因素在增加,维护国际和平与安全的措施也在发展。这些问题也是目前联合国集体安全体制发展的困境所在。
  就利比亚而言,安理会第1973号决议则授权联合国会员国采取的“一切必要措施”以保护利比亚平民和设立禁飞区,该“一切必要措施”是否包括使用武力存在争议。例如,中国对西方多国部队对利比亚实施军事打击就表示遗憾

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}俄议员说对利比亚的军事行动违背联合国安理会决议精神[EB/OL]. [ 2011 — 03 — 21 ]. http: //news. xinhuanet. com/world/2011—03/21/c_121209833.htm.

{2}阿拉伯利比亚民众国就加强关于制裁的影响和实施的若干原则提出的订正工作文件,联合国文件编号:A/AC, 182/L.110/Rev. 1.

{3}俄罗斯指北约空袭利比亚严重违反安理会决议[EB/OL]. [2011—05—02]. http://news. xinmin. cn/world/gjkb/2011/05/25/10911951. html.

{4}杨祥银.迈向更为人道和富有成效的制裁?—“聪明制裁”初探[J].国际论坛,2002(2):14—19.

{5}许光建.联合国宪章诠释[M].太原:山西教育出版社,1999:303.

{6}赵冠峰.略论国际制裁的困境与对策—对“伊拉克悖论”的思考[J].同济大学学报:社会科学版,2008(2) :93—100.

{7}中华人民共和国和俄罗斯联邦关于当前国际形势和重大国际问题的联合声明.[EB/OL]. [2011—06—22]. http://www.fmprc. gov. cn/chn/gxh/tyb/zyxw/t831556. htm.

{8}2011年6月28日外交部发言人洪磊举行例行记者会[EB/OL]. [2011—07—02]. http://www. fmprc. gov. cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/jzhsl/t834597. htm.

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