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【期刊名称】 《中国法律》
中国信息公开的实证考察
【英文标题】 An Empirical Study of Information Disclosure in China
【作者】 钱弘道【作者单位】 浙江大学光华法学院{教授}
【分类】 行政法学【期刊年份】 2014年
【期号】 3【页码】 37
【全文】法宝引证码CLI.A.1189474    
  
  2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”;“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”可见,信息公开是未来中国深化改革的极其重要的内容。那么,《政府信息公开条例》颁布以来,实施成效如何?实践中存在什么问题?本文以中国法治实践学派的电子政府发展指数和司法透明指数两项实验为例来谈谈看法。信息公开,归根结底是一个法治问题,从根本意义上说,是为了公民权利的实现。
  一、中国法治实践学派与政府信息公开
  在介绍分析电子政府发展指数和司法透明指数两项实验之前,有必要先对中国法治实践学派做个解释,这样有助于更好地理解实验。中国法治实践学派是一个新名词,在2012年12月15日于杭州召开的中国法治国际会议上提出,该次会议集中讨论并发布中国第一个电子政府发展指数——杭州市电子政府发展指数。同“经院式”、“批判式”的研究相比,中国法治实践学派强调理论,也强调实践;主张借鉴,但考虑中国现实;也有批判,但更注重实际建树。具体而言,中国法治实践学派是以中国法治为研究对象,以探寻中国法治发展道路为目标,以实验、实践、实证为研究方法,注重现实、实效,具有中国特色、中国气派、中国风格的学术群体的总称。
  这个学派的提出源于若干实验性的研究。2006年2月8日,时任浙江省委书记的习近平同志到杭州市余杭区调研“法治浙江”建设工作。余杭区响应习近平同志的调研精神,启动“法治余杭”建设工程。
  2007年,余杭推出中国第一个全方位的法治评估体系。2008年,余杭又发布了中国内地第一个法治指数。法治评估体系、法治指数成为“法治余杭系统工程”的引擎,直接推动了余杭法治的发展',也直接推动了余杭区的信息公开工作。当然,其意义远不局限于余杭地区。余杭成为法治浙江、法治中国的试验田。
  实际上,1999年后在全国各地许多法学家开始注重实地调查,运用实证研究方法,讲究实际效果,甚至直接参与了各地法治的创新实践。将这样一个具有相同研究对象、研究方法、研究旨趣的法学家群体称为中国法治实践学派,有助于在推进法治中国建设中形成合力。中国当前的法治建设,更需要的是学者和政府形成合力,协同创新。从某种意义上讲,中国法治实践学派在中国的出现是一种必然。电子政府发展指数、司法透明指数等项目正是中国法治实践学派在法治指数实验后试图推进法治中国创新实践的新的努力。
  二、政府信息公开和电子政府发展指数
  2008年5月1日,《政府信息公开条例》开始施行,至今已有5年多的实践。
  因此,有必要对政府信息公开实践进行调研评估。这种评估是立法后的评估,可以有多种方式,电子政府发展指数实验就是其中一种可行的方式。
  1.电子政务正在成为信息公开的主要途径
  政府信息公开方式一般包括:电子政务;政府公报或者其他报纸、杂志;政府新闻发布会以及广播、电视等新闻媒体;在政府机关主要办公地点等地设立的公共查阅室、资料索取点、政府信息公告栏等场所或者设施。
  电子政务是以满足公民需求、促进社会发展为出发点,以现代信息技术为手段,以转变政府职能为目标的一种创新型政府管理模式和社会治理模式。发展电子政务,可以促进政府与民众的有效互动,促进政府信息公开,向社会提供优质、规范、透明、符合国际水平的管理与服务,推动法治政府、善治政府、效能政府目标的实现。通过电子政务,政府可以建立良好的政府之间、政府与社会、小区以及政府与公民之间的关系,提高公共服务的质量,赢得广泛的社会参与度。在信息化时代,电子政务将对实现政府的上述建设目标产生积极的作用和深远的影响。
  在电子政务出现以前,政府的信息公开通过报纸、广播、电台等传统方式,信息公开程度很有限。信息公开的重视和改善与电子政务的发展基本上是同步的。比较而言,电子政务信息公开及时,成本低,内容全面,可以满足不同的需要。电子政务正在取代传统媒体,逐渐成为信息公开的最重要的途径。电子政务水平正在成为信息公开状况的晴雨表。
  微博的崛起使电子政务进入一个新阶段。比起传统电子政务,微博更具有双向沟通的优势,正在创新一个全新的电子政务时代。可以预见,政务微博将在提高政府信息公开化、扩大公众参政议政途径以及创新社会管理模式等方面发挥越来越重要的作用。
  中国政府正在积极推进电子政务发展。十六大把发展电子政务作为转变政府职能、加强政府自身建设的战略举措。各级政府正在积极开展和非政府部门之间的各种合作,开发利用因特网和信息技术的巨大潜能,努力提供优质的公共服务和高效的公共管理。
  2.电子政府发展指数的实验
  中国第一个电子政府发展指数——杭州电子政府发展指数的实验是中国法治实践学派的一个重要实验案例。这项实验的目的是测度电子政府发展的水平。这里使用“电子政府”这个概念,是因为从涉及主体范围看,“电子政府”比“电子政务”更广。电子政务往往局限于行政机关。电子政府是一种实体,而电子政务是一种过程或行为。
  通过这项实证研究,我们发现,政府信息公开的水平很大程度上受制于电子政府发展指数的三个评估维度:电信基础设施指数、人力资本指数、在线服务指数。通过“电信基础设施”、“人力资本”、“在线服务”三方面的评估,能清楚地评估某区域电子政务的水平,发现问题和需重点改善的方面。
  我们对杭州市13个县市区进行了大量实地考察调研和动态观察。客观地讲,《政府信息公开条例》颁布后,杭州市的13个县市区的电子政务信息公开是有很大进步的。这表现在各县市区围绕电子政务的各种创新实践上。各县市区都在积极探索政务公开的内容、方式、渠道,探索发展电子政务的基础设施建设。无论是经济、社会事务还是政府决策,基层政府都通过政府网站强化了政府与企业、与普通百姓之间的交流和对话,加深了民众对政府工作、政府事务的了解程度,提高了民众的知情权、发言权、参与权、监督权。
  当然,发展过程中也存在问题。根据2012年电子政府发展指数测定的情况来看,杭州市各地区的电子政务发展水平普遍较低,处于中下水平。13个地区中仅有6个地区的电子政务指数在平均分以上,得分在良好的仅有三个地区。
  杭州市电子政务发展水平存在着地区不均衡,电子政务发展的先进地区与落后地区差距相当大。不同地区在电子政务水平上的离散性远远大于其趋同性。在13个地区中,无论是电子政务水平最高的拱墅区(总指数为0.8709分)和电子政务水平最差的淳安县(总指数为0.3220)相比,还是排名前三位的地区(均值为0.8005)和排名后三位的地区(均值为0.3677)相比,水平较高的地区的指数都约是水平较差地区的2倍多。以“电信基础设施”这一指标为例。有超过半数的地区在“电信基础设施”这一指标上的得分都不到13个地区平均水平的一半。城区明显优于郊区、市、县。有6个城区在电信基础设施的投入比较乐观,且这6个城区之间的情况差距不大。地理位置、自然条件、社会环境、政府财政收入与居民收入水平等有关具体因素会影响各地区电信基础设施建设,因此我们正在做进一步的分析。
  3.通过调研和电子政府发展指数测评的几点认识
  通过调研和指数测评,我们看到:
  第一,一个区域的电子政务发展绝不能仅仅取决于该区域的政府网站。例如,即使某一区域的政府网站有先进的“在线服务”但该区域可能相对缺乏“电信基础设施”,导致大部分市民缺乏上网设施;或该区域的“人力资本”也可能根本不足,即大部分市民根本不懂上网、利用网上信息。
  第二,《政府信息公开条例》对有些地方并没有发挥导引作用。主要原因有两个方面:其一,信息公开状况差的地方一般受制于电子政府发展的基础条件;其二,信息公开水平往往决定于主要领导特别是一把手的决策。
  第三,各地的电子政务存在普遍的割据现象。电子政务条块分割和分散化倾向明显,各个部门之间的信息缺乏统一规划、组织和协调,没有进行有效的信息资源整合。
  要解决上述问题,各级政府必须树立一个共识:要以法治为根本目标,以保障民众的知情权、参与权、发言权、监督权为根本诉求,通过电子政务充分体现程序的透明和对权力的约束,充分体现电子时代政府治理的民主性,努力实现《政府信息公开条例》和建设“法治中国”的要求。
  4.关于电子信息的法律和政策的一点考虑
  信息公开需要良好的电子信息法律和政策,好的制度才会产生效率。当前,中国的法律和政策不能及时满足电子信息发展的需求。电子政府发展指数测评中所反映的问题,有些是需要法律和政策及时调整的。法律和政策准备不足,“电信基础设施”、“人力资本”、“在线服务”这三个领域的发展就会有障碍。
  中国的法律和政策对电子政府发展的准备还不够。从实际情况看,电子信息立法中高位阶法律法规数量较少,仅有3部——《中华人民共和国电子签名法》、《全国人大常委会关于维护互联网

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