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【期刊名称】 《中国司法鉴定》
司法鉴定管理体制改革的瓶颈与突破
【作者】 史凤林李苏林【作者单位】 山西大学法学院山西大学法学院
【分类】 司法鉴定学【中文关键词】 司法鉴定;法治维度;统一管理体制
【文章编码】 1671-2072-(2017)03-0069-08
【文献标识码】 Bdoi:10.3969/j.issn.1671-2072.2017.03.013
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 69
【摘要】

我国司法鉴定管理体制改革创新所面临的瓶颈主要是改革理念和创新思维错位,具体体现为管理体制改革与鉴定体制改革边界不清,管理体制改革的分散化和多元化取向或统一化和标准化取向无法厘定,管理体制改革的职权化和无偿化模式或市场化和服务化模式难以把握。而突破瓶颈的关键是坚持司法鉴定管理体制创新的法治维度。遵循法治思维的外在维度,确保司法鉴定管理体制统一化的改革方向;遵循法治思维的内在维度,形成司法鉴定管理体制创新的程序框架和优化模式;遵循法治思维的综合维度,构建全面高效的司法鉴定质量监管体系和标准。

【全文】法宝引证码CLI.A.1225864    
  
  党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅从建设中国特色社会主义法治体系的目标高度,将“健全统一司法鉴定管理体制”纳入建设完备法律服务体系之中,成为其有机组成部分,同时为深化司法鉴定管理体制改革确立了基本方向——形成统一的管理体制,健全和完善服务机制。因此,按照党中央部署进一步深化司法鉴定管理体制改革,突破制约司法鉴定管理体制改革创新的瓶颈,既是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容,也是探索建设完备法律服务体系的重大实践课题。
  体制本质上是一种社会组织管理制度,其一方面指某种静态的组织管理机构体系,另一方面指与某种静态组织管理机构体系相对应的组织管理权限及其划分,其核心是后者。相对于司法鉴定管理体制而言通常包括两方面的内涵:一是对司法鉴定机构和鉴定人行使管理职权的机构体系;二是对司法鉴定机构和鉴定人行使管理权限的划分。因此,所谓的司法鉴定管理体制改革实质具有两方面含义:一是司法鉴定管理机构体系的完善或重构;二是司法鉴定管理职能或权限的重新划分。按照十八届四中全会决定的基本要求,笔者认为,“健全统一司法鉴定管理体制”的改革任务主要包括两方面内容:一是理顺统一司法鉴定管理机构的管理权限;二是健全以质量监控体系为核心的司法鉴定管理机制。
  1司法鉴定管理体制改革的瓶颈
  2005年以前,我国司法鉴定管理机构体系大致分为三大体系,一是公、检、法等诉讼职能部门设立并管理的鉴定机构;二是经司法行政部门审核登记并管理的社会鉴定机构;三是其他单位设立、管理的鉴定机构{1}。2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)实施后,我国司法鉴定管理机构体系理应形成较为统一的格局。因为,一方面《决定》规定“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”;另一方面《决定》禁止法院和司法行政部门设立司法鉴定机构,并将侦查机关设立鉴定机构的职权限定为“根据侦查工作需要”、“不得面向社会接受委托”。但是,由于公、检、法等诉讼职能部门从维护各自利益出发对《决定》进行了不同解读,并先后颁布规章和规范性文件,实际上在司法行政机关之外形成了另一大司法鉴定机构体系,使本应统一的司法鉴定机构体系分散运行,司法鉴定管理体制仍然处于不统一的状态。那么,司法鉴定管理体制究竟如何创新才能够最终完善?司法鉴定管理体制改革创新的突破口又在哪里?十八届四中全会虽然为司法鉴定管理体制指明了深化改革方向,但其管理体制面临的改革理念与创新思维错位的瓶颈仍难以突破,具体表现为三方面:一是司法鉴定管理体制改革与司法鉴定体制改革边界不清;二是司法鉴定管理体制改革的分散化和多元化与统一化和标准化取向无法厘定;三是司法鉴定管理体制改革的职权化和无偿化与市场化和服务化发展趋势难以把握。
  1.1司法鉴定管理体制改革与鉴定体制改革的边界不清
  所谓司法鉴定管理体制改革与司法鉴定体制改革边界不清主要是指基于“鉴定管理体制与鉴定体制及其改革”在理论和实践中通常易于混淆或难以界分的事实,在司法鉴定管理体制改革创新过程中所表现出来的鉴定管理体制改革目标和内容,被鉴定体制改革所取代或消解的非常态现象。通常有两种表现形式:
  1.1.1以鉴定体制改革取代鉴定管理体制改革创新[1]
  这种情况一般是由于学术界或实务界主观认识错误,导致原本属于鉴定体制改革创新的目标和内容作为鉴定管理体制改革创新的目标和内容,从而消解司法鉴定管理体制改革目标和内容的情形。具体表现有四个方面:
  其一,误将鉴定体制主体与鉴定管理体制主体混淆消解司法鉴定管理体制改革。如2005年《决定》颁行后,公安部认为“公安机关所属的鉴定机构和鉴定人不在司法行政机关登记管理之列”属于典型的鉴定管理主体要素误判行为。因为,根据《决定》第三条“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”之规定并未排斥司法行政部门对公安机关鉴定机构及其人员的管理权,公安部门何以推出其鉴定机构和鉴定人不在司法行政机关登记管理之列?
  其二,误将鉴定体制的客体(鉴定活动或行为对象)与鉴定管理体制客体(管理对象)混淆从而消解司法鉴定管理体制改革。如2005年《决定》颁行后,公安部、最高检察院、最高法院通过颁行本系统鉴定机构和鉴定人管理办法的行为均属于典型的管理客体要素误判行为[2]。
  其三,误将鉴定权限与鉴定管理权限混淆从而消解司法鉴定管理体制改革。如2005年《决定》颁行后,最高检认为“《决定》没有禁止侦查机关之间相互委托和接受司法机关委托从事司法鉴定业务”属于典型的管理权限或管理内容要素误判行为。因为,同样根据《决定》第三条“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”规定和第七条“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构,不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务”的规定,无论如何也推不出检察机关自行设置的鉴定机构和鉴定人可以排斥司法行政管理部门对其实施管理的结论。
  其四,误将鉴定方式与鉴定管理方式混淆从而消解司法鉴定管理体制改革。2005年《决定》颁行后,最高法院在《对外委托、评估、拍卖等工作管理规定》中认为,“最高人民法院司法辅助工作部门负责司法技术专业机构、专家名册的编制”属于典型的管理方式误判行为。因为,根据《决定》第三条“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作”的规定和第七条第二款“人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构”,如何能够推出法院司法辅助部门可以自行负责编制专业鉴定机构和专家名册?即使根据《决定》第二条第四款“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”的规定,首先,需要通过三方协商方式;其次,即使协商也未必得出法院司法辅助部门进行管理的结论。
  1.1.2以鉴定体制改革消解鉴定管理体制改革创新
  这种情形一般是由于体制内的机构和人员基于部门利益需求或对司法鉴定管理体制改革的担忧,选择以积极的形式创新的姿态配合改革,实际上通过鉴定体制改革从而肢解鉴定管理体制改革的实质目标。2005年以后公安部、最高两院的做法基本属于此情形。因为:首先,从理论上说,司法鉴定管理体制改革本质是司法鉴定管理机构体系的完善或重构与司法鉴定管理职能或权限的重新划分。公安部、最高两院均通过颁行本系统鉴定机构和鉴定人员管理登记办法的行为,相对于真正应当享有鉴定管理权的国务院司法行政部门确实是司法鉴定管理体制的重构,但属于对现有管理体制的恣意肢解和规避。另外,即使《决定》对其司法鉴定机构的职权未作出禁止性规定,但作为公权力机构只要法律未明确授权即不可为,而非法律未禁止即可为,这是公权力机关权力行使的基本逻辑。因此,司法机关自身在全国人大常委会《决定》未禁止领域主动寻找执法空间也属不当行为。其次,从实践上说,全国人大常委会关于司法鉴定体制改革的目标就是要通过法律授权国务院司法行政部门主管全国鉴定机构和鉴定人的登记管理工作,改变2005年以前我国分散的、多元化的司法鉴定管理体制,建立和形成统一的司法鉴定管理体制。难道因为公安刑事技术工作和法院司法辅助技术工作特殊性就能够成为超越统一登记管理体制的理由吗?况且,即使司法行政机关行使统一登记管理,难道会对上述工作产生不利影响吗?也正是由于侦查机关在贯彻落实司法鉴定体制改革中认识和实践与全国人大常委会《决定》的改革方向相矛盾,2008年中央政法委通过[2008]2号文件要求侦查机关所属鉴定机构和鉴定人接受司法行政部门的备案登记。土豪我们做朋友好不好
  1.2司法鉴定管理体制改革的分散化和多元化或统一化和标准化取向无法厘定
  所谓司法鉴定体制改革的分散化和多元化或统一化和标准化取向无法厘定,主要指在司法鉴定体制改革过程中是坚持分散化和多元化的改革取向,还是坚持统一化和标准化改革取向,在认识与实践方面学术界和实务界长期存在分歧,无法达成基本共识进而影响鉴定管理体制改革实质进展。具体表现在两方面:
  1.2.1对于司法鉴定管理体制的改革取向,学术界与实务界无法达成共识
  2005年以前,我国司法鉴定基本呈现多元化分散管理体制。司法机关体系、社会鉴定机构体系与其他鉴定机构体系并存。长期以来多头分散管理的体制饱受诟病,不仅司法鉴定质量难以保障,而且多头鉴定、重复鉴定、久鉴不绝、人情鉴定等无序化现象严重。因此,全国人大常委会在2005年出台《决定》旨在建立统一司法鉴定管理体制,并借助司法鉴定行政化登记管理避免司法鉴定制度的无序化和低质量运行。但是,2005年以后,随着司法鉴定体制从分散化和多元化的改革取向朝统一化和标准化的改革取向的逐步转变,学术界与实务界在改革取向存在选择差异。理论界通过学术探究大力呼吁坚持统一化和标准化的司法鉴定管理体制改革取向,而实务界却通过出台司法解释推动司法鉴定管理体制改革维持分散化、多元化格局,且公安部、最高检、最高法思路步伐一致,很快相继出台了司法系统鉴定机构和人员登记办法[3]。我们在调查访谈中,被调查访谈的司法人员和该系统的鉴定机构的鉴定人员作出了一致的解释——坚持统一化和标准化司法鉴定管理体制改革的取向,不能够脱离公安、检察、审判机关司法鉴定的传统和实际。学术界则担心按照这样的改革方式,统一的司法鉴定体制何时能够形成?事实上司法系统的做法又回归到分散化和多元化的改革取向,难免会导致多头管理乱象丛生。另一种担忧是实务部门与学术界一致认同的,其主要是比较借鉴英美法系和大陆法系两种不同的司法鉴定管理体制,认为一国现行的诉讼机制、证据制度、司法鉴定体制与司法鉴定程序、证据制度、管理制度均应当有机融合衔接配套,而我国司法鉴定制度的三大要素既不同于大陆法也不同于英美法,因此,单纯坚持分散性和多元化的司法鉴定管理体制或坚持统一性和标准化的司法鉴定管理体制都会存在外在和内在制度性冲突{2}。
  1.2.2对于司法鉴定管理体制改革坚持统一化和标准化的取向褒贬不一
  2005年以后,司法鉴定管理体制的改革基本沿着统一化和标准化的改革取向进行,特别是党的十八届四中全会不仅从建设中国特色社会主义法治体系的目标高度,将“健全统一司法鉴定管理体制”纳入建设完备法律服务体系之中并成为其有机组成部分,同时为司法鉴定管理体制深化改革确立了基本方向。而对于司法鉴定体制改革坚持统一化和标准化的取向学术界和实务界赞同肯定与反对质疑并存。肯定论者基于统一化和标准化的改革取向有利于推进司法鉴定法治建设,保障人民群众合法权益,防止冤假错案、促进司法公正的立场,赞同司法鉴定体制改革坚持统一化和标准化的取向,选择统一和健全两步走的改革思路。并进一步提出落实侦查机关鉴定机构和鉴定人的备案登记制度、统一准入标准、统一鉴定程序、统一技术规范;而将侦查机构内部的侦查技术部门与鉴定部门分离、构建司法鉴定技术评价和转化体系、制定全国鉴定机构统一发展规划、建立鉴定机构资质分级动态调整机制的统一和健全的具体措施{3-4}。相当一部分肯定论学者提出,以制定《司法鉴定法》为核心,全面完善鉴定管理与使用机制、探索鉴定人鉴定资质制度以及首席鉴定人制度等创新司法鉴定体制的措施{5-7}。而质疑论者基于统一化和标准化的改革取向难以满足市场经济条件下多元的社会服务需求、《决定》较为原则、表述和解释与贯彻实施存在较大差异等理由,主张仍采取分散性和多元化的改革取向,或至少对司法鉴定管理体制改革不应采取一刀切的做法。这种观点虽未在学术上成为主流,但在上述观点操控下对司法鉴定管理体制的改革实践消极影响深远。其突出问题包括四方面:其一,统一司法鉴定登记制度难以全面落实。一方面在2008年两院三部联合下发《关于做好司法鉴定机构和鉴定人备案登记工作的通知》之后,落实通知的效果依然很不理想、甚至根本未得到落实;另一方面还不同程度地存在地方法院编制的鉴定机构名册与司法行政部门编制的司法鉴定名册并存问题{7-8}。其二,按照《决定》三大类以外的鉴定由“一部两院”协商确定,事实上此协商机制并未启动,多头管理仍未改变,甚至有的地方回到《决定》前的混乱状况{9-10}。其三,司法鉴定争议的投诉率不断攀升,鉴定行政复议类案件量快速增长{8-9}。其四,地方司法鉴定条例的立、改、废虽然不同程度弥补了立法的缺陷,但其立法质量和立法效力存在一定的局限性,实际可能架空了《决定》,致使构建全国统一的司法鉴定管理体制止步不前{7-8}。
  1.3司法鉴定管理体制职权化和无偿化或市场化和服务化的改革发展模式难以把握
  所谓司法鉴定体制改革发展模式的职权化和无偿化与市场化和服务化难以把握,主要是指在司法鉴定管理体制改革过程中对于推动鉴定管理体制朝着职权化和无偿化趋势发展,还是朝着市场化和服务化趋势发展,在认识与实践方面始终争论不休,以至于影响司法鉴定管理体制改革深化的情形。具体包括两方面。
  第一,基于司法鉴定机构的准司法性和公益性定位,主张保持鉴定管理体制的职权化和无偿化的改革发展模式。持上述观点的学者和鉴定专家认为:鉴定机构的性质定位是鉴定体制改革的出发点,对鉴定机构进行性质定位时,应当基于中国国情和鉴定制度在现阶段的发展特点,根据鉴定在证据制度中的地位及其变迁、鉴定程序变化、以审判为中心的诉讼制度改革、司法去行政化改革对司法鉴定所产生的影响等因素,将鉴定机构定位为非营利性的公益法人,从而应当遏制和矫正鉴定机构的过度市场化、营利化、企业化倾向和发展趋势。承认尊重其职权化和无偿化改革发展模式的合理性,发挥国家“有形手”的作用,提供物质和政策保障,加强监督机制建设,尽快制定《司法鉴定法》{11}。
  第二,基于司法鉴定机构的市场主体性和营利性定位,主张推动鉴定管理体制走市场化和服务化的改革发展模式。持上述观点的学者和鉴定专家认为:鉴定管理体制改革应当与国家的经济体制和政治体制改革基本保持一致,对鉴定机构进行性质定位时,应当基于鉴定机构的非国家权力机关性质定位,根据其在市场体系的功能作用和服务社会需求的目的,将鉴定机构定位为营利性的法人,通过其为社会或市场提供优质服务,自觉接受行业监管,获取社会服务报酬。承认尊重其市场化和服务化改革模式的正当性,司法鉴定管理机构应当主要通过充分发挥市场竞争机制的功能作用,同时发挥宏观管理机构、行业管理机构、质量认证机构的综合监控作用,建立以认证认可为核心的质量管理体系{12}。所以,在司法鉴定管理体制改革发展模式始终难以把握。
  2司法鉴定管理体制改革的瓶颈突破
  从2005年《决定》颁行,到党的十八届四中全会“健全统一司法鉴定管理体制”决策的贯彻落实,虽然统一的司法鉴定管理体制改革逐步展开,但与“健全统一司法鉴定管理体制”的要求仍存在较大差距。因此,通过进一步深化司法鉴定管理体制的改革不仅迫在眉睫,而且任务十分艰巨。如何突破司法鉴定管理体制改革的瓶颈,其基本思路就是坚持司法鉴定管理体制创新的法治维度,遵循法治思维的空间维度来规范有序推进司法鉴定管理体制改革。
  基于对传统法治观的反思,法治思维可以从外在、内在和综合三个维度去分析建构,遵循宪法法律至上和保持法治思维优位,构成法治的外在维度;以形式法治为基准和以实质法治为必要约束,构成法治思维的内在维度;以合法性为思维底线,以合理性为思维导向,以合目的性为思维保障构成法治思维的综合维度{13}。法治思维的外在维度从思维功能上主要指向法治思维与非法治思维关系问题,实践上主要指向法治思维与非法治思维冲突时的协调原则和方法;法治思维的内在维度从思维功能上主要指向法治思维内部形式法治与实质法治的二维关系问题,实践中主要指向法治建设和法治思维运用过程中形式法治与实质法治目标的协调原则和权衡标准问题;法治思维的综合维度从思维功能上主要指向法治思维评价标准中合法性、合理性与合目的性三维关系问题,实践上主要指向法治思维评价标准中合法性、合理性与合目的性出现二维或三维冲突时的标准选择原则和权衡方法。法治思维空间维度既是在思维和实践中客观存在的,也是具有明显的实践功能指向的。其对于司法鉴定管理体制的改革创新具有极其重要的思维指引和方法论价值。法治思维对鉴定管理体制改革实践功能具体包括三方面。
  2.1遵循法治思维的外在维度,确保鉴定管理体制统一化的改革方向
  在我国目前司法鉴定管理体制改革完善过程中,《决定》对其改革创新具有规范约束功能,而党的十八届四中全会关于“健全统一司法鉴定管理体制”的方针对其改革创新具有政策导向功能。面对前文所述司法鉴定管理体制改革所面临的瓶颈问题,遵循法治思维的外在维度方能够确保鉴定管理体制改革的方向。因为,其一,法治思维的外在维度就是遵循宪法法律至上和法治思维优位,其思维功能上主要指向法治思维与非法治思维关系问题。在司法鉴定管理体制改革的理念和实践中,最突出的问题就是以鉴定体制改革取代和消解鉴定管理体制的改革。从本质上讲,不管是错位的取代行为还是实质的消解行为均属于非法治思维。而提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,既是在新时期对广大干部法治实践提出的新要求,也是实现司法鉴定管理体制创新的法治视角和手段。其二,法治思维外在维度的实践功能指向主要是法治思维与非法治思维出现冲突时能够提供基本的协调原则和方法。既然以鉴定体制改革取代和消解鉴定管理体制的改革,本质上属于非法治思维,就需要通过法治思维对其矫正以确保鉴定管理体制改革的方向符合国家的法律和政策。因此,如何遵循法治思维的外在维度以确保鉴定管理体制改革的统一化方向,具体措施包括三方面。
  首先,遵循法治思维优位原则,以《决定》为基本依据,以十八届四中全会的相关精神为政策导向,在司法鉴定管理体制改革过程中严格按照管理主体、管理客体、管理内容权限、管理方式的要求,建立和形成司法行政部门对鉴定机构和鉴定人负责登记、名册编制、公告的管理体制,确保鉴定管理体制改革的统一化方向。
  其次,遵循法治思维优位原则,对于符合《决定》第七条规定侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构,不仅不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务,而且实行严格的备案登记制度,接受司法行政部门的管理;人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构。
  最后,遵循法治思维优位原则,对于符合《决定》第二条第四款规定,最高两院应当通过

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}贾治辉,朱兰,易旻,等.论我国司法鉴定机构管理体制改革的途径与方法[J].中国司法鉴定,2010,(1):7-11.

{3}杨德齐,徐明江,王维.健全司法鉴定统一管理体制的路径分析——基于对党的十八届四中全会精神的思考[J].中国司法鉴定,2015,(2):26-33.

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{5}徐静村,颜飞.司法鉴定统一立法要论[J].中国司法鉴定,2009,(6):1-5.

{6}郭华.健全统一司法鉴定管理体制的创新思路[J].中国司法鉴定,2015,(4):24-32.

{7}郭文婧.司法鉴定乱象需要统一立法规制[J].人民法治,2015,(Z1):75.

{8}郭华.健全统一司法鉴定管理体制的创新思路[J].中国司法鉴定,2015,(4):24-32.

{9}李禹,商洁.关于建立和完善司法鉴定统一管理体制的调研报告[J].中国司法鉴定,2009,(1):68-72.

{10}杨辉,洪祥书.加强司法鉴定统一管理的思考[J].中国司法鉴定,2009,(2):66-67.

{11}汤维建,王德良.我国司法鉴定体制改革研究[J].中国司法鉴定,2015,(5):1-12.

{12}祁建建.完善统一司法鉴定管理体制的两个维度[J].中国司法鉴定,2009,(4):6-10.

{13}史凤林.行政管理体制创新的法治困境与维度[J].行政法学研究.2015,(5):19-27.

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