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【期刊名称】 《天津法学》
羁押必要性审查制度的变革与完善
【英文标题】 Analysis on the Reforms and Improvement of Necessity of Detention Censorship
【作者】 天津市静海区人民检察院课题组【作者单位】 天津市静海区人民检察院
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 羁押必要性审查;刑事执行检察;人权保障;司法公正
【英文关键词】 necessity of detention censorship; criminal execution inspection; human rights guarantee; judicial justice
【文章编码】 1674-828X(2017)02-0073-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 73
【摘要】

羁押必要性审查自2012年创设以来,各级检察机关从运行部门到运行方式进行了大量的实践探索,相关著述颇丰,重视程度可见一斑。但是,从实施效果看则不尽如人意。原因是多方面的,既来自检察机关内部的分工不明、运行标准不统一等因素,也有外部相关部门不重视、配套机制不完备等缘由。2016年1月份高检院出台了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》,该规定的出台在对办理羁押必要性审查案件从思维理念到实务操作,从部门归口到程序创立等问题都进行了一系列调整。但仍有一些问题还没有解决,可能对羁押必要性审查工作的开展不利,也是今后改革的重点和方向,本文从制度设立的初衷、运行中遇到的问题以及今后改革的方向进行重点论述。

【英文摘要】

With the establishment of the Necessity of Detention Censorship in 2013, procuratorial organs at all levels made a series of practices and exploration from operation department to operation mode and lots of related works on the necessity of detention censorship. The degree of attention was remarkable, however, the execution effect was not as expected due to various causes including our internal duty segregation being unclear and operating standards being not uniform as well as weak support from external related department and imperfect supporting mechanism. Supreme People’s Procuratorate issued Provisions of the people's Procuratorate on the Examination of the Necessity for Handling the Detention (Trial) in Jan of 2016, which made a series of adjustments on issues from the concept of thinking to practical operation, from the department accountability to the establishment of procedures. However, there were still some problems that have not been solved, which may be detrimental to the development of the necessity of detention censorship, which is the focus and direction of future reform. In this paper, the original intention of the establishment of the system, the problems encountered in the operation and the direction of future reform have been discussed in details.

【全文】法宝引证码CLI.A.1225902    
  
  羁押必要性审查是2012年修改后刑诉法赋予检察机关的一项新职能,即检察机关对捕后犯罪嫌疑人(被告人)通过量化评估等方式将认为没有继续羁押必要的犯罪嫌疑人(被告人)向办案单位建议释放或变更强制措施的制度。对于当事人来说从监禁状态恢复为“自由”是大事件,对相关职能部门来说变更强制措施是巨大的权力。各级检察机关对羁押必要性审工作极为重视,但是从最高人民检察院统计数字来看,该项工作的开展并不顺畅。2016年1月最高人民检察院颁布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》(以下简称《规定》),是羁押必要性审查工作的一项重大变革,《规定》的出台不仅仅是将办理部门的归口,也是办理模式的转变,这不仅是规范司法行为的要求,也是法治理念的彰显。
  一、羁押必要性审查制度之回溯
  (一)羁押必要性审查制度设立的目的
  1.降低审前羁押率是创设羁押必要性审查的直接目的
  无论从统计数据中直接反映出的年年攀高的办案数量,或是案件承办人办案强度持续增大的切实感受,均显示出近年来犯罪率的持续上升。高犯罪率导致监管场所高羁押量,其弊端也是显而易见的:
  (1)给监管安全造成隐患。羁押人员骤增,增加了看守所内被监管人员发生矛盾冲突的概率,出现严重损害后果或死亡等恶性事件越发增多。患病人员数量增多分散了一部分警力往返于医院对患病人员进行监护,从而增加了脱逃或自杀自残风险。
  (2)权益得不到保障。在押人员过多自然导致监管场所各监室“人满为患”,无法满足公安部规定的每名在押人员的居住标准。在相对封闭的空间内人员密度过大容易导致传染性疾病爆发。
  (3)易“交叉感染”。羁押时间过长给一部分在押人员提供犯罪交流的时间,从犯罪目的的沟通到犯罪方法的传授,从对犯罪处罚的畏惧到对损害后果的淡漠。此外,危害后果最深远的是亚文化群体[1]的形成,作为长时间生活在一起的狱友,本身有种“共患难”的情感因素,这些人在羁押结束后又容易被社会所排斥,容易形成小团体,很多犯罪团体甚至黑社会团体就是这样形成的。
  为缓解监管压力,维护监管场所安全,减少羁押量是势在必行的,而羁押必要性审查的创设正是一种有效、有益的尝试。
  2.促进法治进程是创设羁押必要性审查的终极目的。“保障国家的稳定和长治久安,最根本的还要靠法治,这是由法治所具有的稳定性、连续性、权威性、科学性等特征决定的”{1}。保护公民权利和限制国家权力作为法治最重要的两个方面,两者之间的冲突在刑事诉讼领域表现的最为激烈。因而,在我国法治进程的建设中需要减少审前羁押,其重要性体现在:
  (1)保障人权的需要。为打击犯罪保证公民权益、维护社会稳定,通过审前羁押的方式保障诉讼顺利进行是各国通行的做法,但是公民的人身自由更加需要维护。正如消灭死刑的一个理由是“生命不可恢复性”。其实对于一个公民来说长时间羁押所造成的危害也是相当严重的,无论是从自由权本身还是因限制自由而造成的精神损害。从全国范围来看,久押不决、超期羁押现象依然严重。2013年4月30日核查出全国羁押3年以上的久押不决案件共计1845件4459人。2015年1—10月份,全国共发生超期羁押7064人。
  (2)维护司法公正的需要。从我国刑事诉讼期限上计算,从刑事拘留到判决生效最长高达48个月。有时一些案件在法院审判时根据“案情可能判处的时间要少于已经羁押的时间”,为了防止“超期羁押”就可能出现判决刑期根据已经羁押期限确定的现象,这种羁押与刑期倒挂现象除了侵犯当事人的合法权益,更是对司法公信力的极大侵害。无论是速裁机制的推广,还是量刑规范化的设计,其中一个重要的原因是为了杜绝羁押与刑期之间的倒挂。减少轻刑犯的审前羁押是釜底抽薪的办法,这样法律的权威性才能更好的体现,司法的公正性才能得到更好的维护。
  (3)恢复性司法的理念延伸。将恢复性司法理念[2]作为司法体制框架构建的基础是我国构建和谐社会的重要要求。而恢复性司法理念真正发挥作用要建立在一系列机制运行的基础之上,羁押必要性审查正是这种司法理念得以发挥作用的途径。恢复性司法作为犯罪方与被害方的对话机制是建立在犯罪方给予被害人一定的损害赔偿的基础上,使被害人给予谅解,而使犯罪方主动赔偿也需要给予其一定的利益,羁押必要性审查则是在这种司法机制下的一种必然产物,通过双方和解,让犯罪方恢复自由,双方达到“双赢”的效果。特别是在我国这样一个较大范围内还属于“熟人社会”的背景下,恢复受损的社会关系对于一个地区的和谐稳定要比单纯的惩治犯罪效果更好。

法宝


  (二)羁押必要性审查制度创设以来实施困境
  自羁押必要性审查制度实施以来,各地检察机关群策群力不断研究制定切实可行的方法措施,向侦查机关、审判机关及本院公诉部门提出了大量的变更强制措施的建议,采纳比例较高(见表1)。但是较批准逮捕人员相比,其比例仍然较低(见表2)究其原因有以下几点:
  表1 2013年至2015年全国检察机关提出羁押必要性审查建议采纳率

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│年份       │提出建议(人)   │建议被采纳(人)  │建议被采纳率   │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2013年      │23894       │22155       │92.7%       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2014年      │33495       │30871       │92.2%       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│2015年      │11426       │10559       │92.4%       │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘

  表2 2013年至2015年全国羁押必要性审查采纳人数与逮捕总人数占比

┌─────────┬───────┬───────────┬─────────┐
│年份       │批准逮捕人数 │释放或变更强制措施人数│同期逮捕人数占比 │
├─────────┼───────┼───────────┼─────────┤
│2013年      │879817    │23894         │2.7%       │
├─────────┼───────┼───────────┼─────────┤
│2014年      │879615    │33495         │3.8%       │
├─────────┼───────┼───────────┼─────────┤
│2015年      │873148    │29211         │3.3%       │
└─────────┴───────┴───────────┴─────────┘

  1.思维方式固化。思维方式看不见摸不着,但是实实在在影响着人的行为。但思维方式的更新又是比较困难的。当现有的思维方式成为一种习惯,就会无形中指引各种司法工作的开展,而出现一种新的机制与其相抵触时,原有的思维模式会本能的按照原来的行为方式运行,自觉对新机制产生抵触与排斥。执行逮捕后“一押到底”作为以往的一贯做法,被认为是保证诉讼顺利进行的正确做法而被认同。更新法治思维是一个长期的过程,在这过程中出现的与原有思维相抵触的机制必然会产生一定的阻碍,羁押必要性审查工作作为这样一种新生的制度先期开展必然会不顺畅。
  2.配套机制不完备。“社会在任何时候都不可能只依赖某一个制度,而需要的是一套相互制约和补充的制度”{2}。因此要保证社会正常运转,一定要有一套相辅相成、互为制约补充的制度,司法机关的正常运行亦然。羁押必要性审查制度创设后,作为一个新的制度设计必然与已经运行多年的司法体制存在不协调、不适应的地方,加之自身不系统、不完备等诸多方面原因,导致了羁押必要性审查制度的实施困难。例如,现有的强制措施中,取保候审和监视居住需要在本地有保证人、有住所或者有能力交纳保证金。近年来,外地人在本地犯罪情况成逐年上升趋势,这些人往往在犯罪地没有住所,也无法找到合适的保证人或交纳不起保证金,无法满足采取非羁押强制措施的条件,这些案件为保障诉讼的顺利进行,都是以对犯罪嫌疑人的羁押作为后盾的。因此对这些外来人进行羁押必要性审查时,只能得出继续羁押的结论。
  3.司法资源稀缺。案多人少的矛盾一直是困扰着基层司法机关的难题。法官、检察官离职潮、“过劳死”等问题一直是各界关注的问题。侦查机关、检察机关、审判机关虽然履行不同的职能,但是无一例外的都承担着繁重的工作压力,而羁押必要性审查工作是要把逮捕后的犯罪嫌疑人变更强制措施,变更手续又相当复杂,会占用办案人大量的时间,这无疑会让办案人有“雪上加霜”的感觉。此外,变更强制措施后审判机关如需判实刑,还会决定逮捕,公安机关需要派出相应的警力负责执行,而且这一放一收,让之前全部的工作化为“无用功”,这既打消了此项工作开展的积极性,又让具体办案人“怨声载道”。此外还要占用其他更多司法资源,例如入所前对在押人员需要进行“五项检查”,检查的费用需要由执行逮捕的机关支付。
  4.适用部门不统一。羁押必要性审查工作作为一项新的职能,各地检察机关都处于摸索阶段,相关司法解释没有对承办部门作出明确统一的规定,因此探索出的运行模式不一。办理部门不统一会出现以下问题:(1)差异指导问题。检察机关上下级之间领导关系决定了基层院遇到不能解决的问题要向上级院的对应业务部门请示。羁押必要性审查由多个部门共同办理时,在认定标准、程序操作、审批权限等问题上可能会有不同的认识,基层院在处置时可能出现混乱。(2)容易产生推诿或争抢。“权属不清、分工不明的时候必然产生纷争。趋利性决定了任何一个部门都不愿增加自己的工作量,避害性也决定了部门不愿增加自己“放错人”的风险,两方面的原因导致了各部门对于办理羁押必要性审查都不积极,“多一事不如少一事”的放任心态必然影响羁押必要性审查的办理。反之,当办理羁押必要性审查对部门有利,比如与年终考核挂钩,就可能会产生各部门争抢的现象,出现重复劳动和浪费司法资源现象。
  5.权力属性弱。对于认为不需要继续羁押的,向办案单位提出的建议书(建议函)只是一种建议权而非决定权。既然是一种建议便存在采纳或不采纳两种情形。虽然《规定》要求对于不采纳的需要办案机关说明理由,但是我们知道理由也有说服力强弱之分,如果不想采纳建议的话任何一个理由都可以成为建议不予采纳的依据。如果这种随意不采纳的行为成为常态,羁押必要性审查制度便会成为“规定上的职能”,这对于检察机关地位的冲击是巨大的。
  6.部门之间的权力倾轧。“法治的阻力不是来自于普通的百姓,而是更可能来自于行使着权力的官员和由官员所行使的权力”{3}。决定审前羁押是公权力行使的具体表现,从某种程度上看也是某些机关权力的象征,更甚者,可能成为某些人进行权力寻租的倚仗。对于检察机关提出的变更强制措施建议书,被建议单位往往有抵触心理,认为是对自身权力的消解或者是检察权的渗透。因此就会产生对检察机关的建议随意找个理由不采纳,极端情况下,会是本来可以判处缓刑的,因为检察机关的建议而被判处实刑。此外有一部分被告人是由法院决定逮捕的,这里的先前羁押一来是有罪的暗示,二来是为了判处实刑后能够保障执行,对于这部分人进行羁押必要性审查的难度可想而知。
  二、羁押必要性审查制度的变革
  羁押必要性审查工作开展以来虽然遇到了各种各样问题的阻碍,但这是作为一项新的职能在行使过程中必然要经历的状态。制度的顺畅运行也是通过不断的总结问题,归纳调整得来的。针对上述存在的问题高检院制定出台的《规定》对于羁押必要性审查工作来说可谓变化重大,对于以前一些争议较大的问题有了明确的规定,同时更是从理念上对羁押必要性审查工作进行了革新。
  (一)办理模式的转变
  《规定》中明确了开展羁押必要性审查的程序和标准,这不仅仅是细化了工作程序,同时也标志着羁押必要性审查工作由“办事”模式向“办案”模式的转变。这一转变有着重大的意义。
  1.规范检察监督职能的行事。法治建设就是在保障权利和束缚权力之间进行博弈。羁押必要性审查工作的设立初衷就是为了保障权利,但是权力的扩张性决定了如不加以束缚必然会挤压权利。羁押必要性审查以前的模式各环节的操作程序都没有明确规定、办理案件的标准也没有明确规定这样就存在很大的随意性,有的地区不愿开展此为借口,有的地区认为以此作为提升监督地位的突破口而滥发变更强制措施建议书。以上两种情况都是不妥当的。作为法律监督机关,检察机关需要对自己职能定位有一个清醒的认识。只有自身监督行为规范了,才能在监督

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}赵元银.论建设中国特设社会主义法治国家的途径[J].社会科学家,2000,(5).

{2}苏力.制度是如何形成的[M].北京:北京大学出版社,2008.8.

{3}李卫国,侯晓焱.法治思维与忧患检察权配置——以推进我国羁押必要性审查权运行为视角[A].第九届国家高级检察官论坛论文集.

{4}(德)约阿西姆.赫尔曼.关于中国《刑事诉讼法(草案)》的报告[J].比较法研究,2012,(1).

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